“deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e, em consequência:

a. Declarada nos termos dos artigos 282.° e 283.° do CC a modificação do negócio jurídico celebrado entre a Autora e a Ré por o mesmo ser usurário, através da qual dever-se-á:

i. dar sem efeito o perdão de juros concedido à Ré ao abrigo do Acordo de Princípio de 28.12.2012, da Declaração de 15.05.2013, da Adenda de 03.07.2013 e da Declaração de 06.05.2014;

ii. dar sem efeito a renúncia a reclamações de valores relativos a compensações no âmbito de empreitadas identificadas no Anexo III à Declaração de 15.05.2013, em montante superior a 17,5% e dar sem efeito a renúncia ao direito da Autora proceder à sua cobrança;

iii. dar sem efeito o perdão de juros concedido à Ré ao abrigo do Acordo de Regularização de Dívida de 30.03.2015 e das respetivas Adendas de 05.11.2015, de 18.12.2017 e de 26.11.2018; e

iv. dar sem efeito o desconto concedido à Ré ao abrigo da Adenda ao Acordo de Regularização de Dívida de 26.11.2018

b. Consequentemente, deverá a Ré ser condenada no pagamento à Autora das seguintes quantias:

i. € 30.910.927,07, valor correspondente ao perdão de juros de mora;

ii. € 90.000,00, valor correspondente ao desconto em virtude de antecipação de pagamento.

c. Em consequência do pedido em a. ii., mais se requer que seja reconhecido o direito à Autora a reclamar valores relativos a compensações no âmbito de empreitadas identificadas no Anexo III à Declaração de 15.05.2013, em montante superior a 17,5% e a proceder à respetiva cobrança.”.

Alega, em suma, que entre as partes foi celebrado um conjunto de acordos, adendas e declarações, com benefícios verdadeiramente excessivos e injustificados para a ré, que configuram um negócio jurídico usurário que a autora pretende ver modificado nos termos peticionados.

Citada, a ré contestou, excepcionando, além do mais, a incompetência absoluta do Tribunal, em razão da matéria, para conhecer da lide.

Sustentou que a ré tem natureza pública e é dotada de poderes de autoridade, tendo actuado nessa qualidade nas relações jurídicas que estabeleceu com a autora, tanto nas iniciais (contratos de empreitada) como nas subsequentes (negócios jurídicos que modificaram os pressupostos financeiros e de cobrança iniciais).

Concluiu que entre a autora e a ré existe uma relação jurídico-administrativa, cabendo à jurisdição administrativa a competência para apreciar o presente litígio.

Por despacho de 4 de Fevereiro de 2022, o Tribunal Judicial da Comarca da Madeira – Juízo Central Cível do Funchal – Juiz 2 pronunciou-se pela não verificação da invocada excepção de incompetência absoluta, afirmando a sua competência para conhecer da lide, porquanto está em causa um acordo de natureza privatística, com vista à restruturação de uma dívida da ré para com a autora, que não foi outorgado no âmbito de normas de direito público.

Inconformada, a ré interpôs recurso de apelação da decisão que julgou improcedente a excepção dilatória de incompetência material, defendendo serem os Tribunais Administrativos os tribunais materialmente competentes para a apreciação da causa.

A autora contra-alegou, afirmando a competência dos Tribunais comuns.

Por acórdão de 26 de Maio de 2022, o Tribunal da Relação de Lisboa concedeu provimento à apelação, revogou a decisão recorrida e absolveu a ré da instância, por incompetência absoluta, entendendo que cabe à jurisdição administrativa a competência “para apreciar esses pedidos de condenação das obrigações emergentes dos contratos de obras públicas celebrados entre as partes”, nos termos do disposto na al. e) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais:

“Contudo, com a presente lide, a autora pretende seja a ré condenada no cumprimento das suas obrigações emergentes daqueles mesmos contratos de obra pública, anulando-se (por padecerem do vício de usura) as modificações constantes daqueles Acordos (de transacção) celebrados posteriormente.

E a competência da Jurisdição Administrativa para apreciar esses pedidos de condenação das obrigações emergentes dos contratos de obras públicas celebrados entre as partes resulta cristalina do art. 4º, nº1, e) do ETAF, supra citado.

Aliás e se tal não bastasse, a referida alínea e) demonstra, como já sucedia antes da revisão de 2015 (ou seja, desde a redação inicial do ETAF de 2002), que a jurisdição administrativa, em matéria de contratos, não se circunscreve aos contratos administrativos, continuando a estender o âmbito da jurisdição administrativa a “quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas de direito público ou outras entidades adjudicantes”, ou seja, “o âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos é mais amplo do que a categoria dos contratos administrativos: o critério do contrato administrativo é um dos critérios adotados pelo art. 4. °/1 do ETAF, mas não é o único critério do qual ele faz depender a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos, pois há outro critério, o da submissão do contrato a regras de contratação pública, como refere Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, 6ª edição, pg. 173.

A ampliação da atribuição aos tribunais administrativos do julgamento de questões que, em princípio, não lhes caberia substancialmente conhecer, é manifesta em matéria de contratos, na medida em que a referida alínea e) do art. 4.°/1 do ETAF (na revisão de 2015), “(...) no que se refere às questões de interpretação, validade e execução de contratos, não abrange apenas os contratos administrativos, mas também quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes. (...) Trata-se de uma opção tomada na revisão de 2015, que tem a vantagem de sujeitar a generalidade dos contratos celebrados pela Administração à jurisdição administrativa, eliminado algumas diferenciações feitas na versão de 2002, que eram causa de obscuridade e de dúvida, sem sequer terem o mérito da coerência substancial., citando Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 17ª edição, pg. 104.

E visto o Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, constatamos que, desde logo, nos termos do art. 1º, nº 2, o regime da contratação pública estabelecido na parte II é aplicável à formação dos contratos públicos que, independentemente da sua designação e natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes referidas no presente Código e não sejam excluídos do seu âmbito de aplicação.

A ré, ora recorrente, é uma entidade adjudicante caracterizada como contraente público, nos termos do disposto nos arts. 2º, nº 1, b) e 3º, nº1, a) do mesmo Código.

E a contratação de empreitadas de obras públicas bem como a alteração subsequente a essas contratações, por sucessivos contratos de transacção (quadro negocial complexo em causa nestes autos), não se mostra excluída do âmbito de aplicação deste CCP, nos termos dos seus arts. 4º e 5º.

Dúvidas não nos restam que, pretendendo modificar parcialmente as obrigações emergentes dos contratos de obras públicas pré-existentes, no que tange ao perdão de juros concedido, à renúncia ao direito de reclamar os valores relativos a compensações no âmbito das empreitadas identificadas e ao desconto concedido à Ré, a resolução do presente litígio envolve não apenas a aplicação do regime civil de usura e do contrato de transacção, mas também do regime jurídico aplicável àqueles contratos de obras públicas, sujeitos evidentemente a regras de contratação pública.

Sendo que a causa complexa desses pedidos é formada, não apenas pelo incumprimento dos referidos contratos de obras públicas por parte da ré (na perspectiva da autora), mas também pela modificação das alterações às obrigações emergentes dos mesmos, em virtude do vício de usura das mesmas alterações.

No que se refere ao pedido de remessa dos autos ao tribunal competente, suscitado nas alegações da recorrida, o mesmo será apreciado na 1ª instância, tratando-se de um incidente autónomo ao recurso e que pressupõe o trânsito em julgado da decisão de absolvição da instância.

Daí a procedência da apelação”.

2. Inconformada, a autora interpôs recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça.

Nas alegações que apresentou, formulou as conclusões seguintes:

«1. Com o devido respeito, o Acórdão a fls. do douto Tribunal a quo carece de qualquer fundamento, tendo este Tribunal efetuado uma incorreta interpretação e aplicação da lei adjetiva, motivo pelo qual esta decisão deverá ser revogada por outra que julgue improcedente a exceção dilatória de incompetência absoluta suscitada, continuando os autos os seus normais termos.

2. Ao abrigo do disposto nos artigos 212.º, n.º 3 da CRP e dos artigos 1.º e 4.º do ETAF, os Tribunais administrativos são competentes para apreciar litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, tendo reserva de jurisdição nestas matérias.

3. A doutrina e jurisprudência maioritárias defendem que será necessário averiguar se estamos perante uma relação de direito privado ou de direito público, na qual se entende que a Administração atua munida do seu ius imperium com vista à prossecução de interesses públicos, uma vez que esta averiguação irá determinar qual o Tribunal competente para julgar determinado litígio.

4. É, assim, irrelevante a natureza pública da Recorrida, dado que o critério legal para atribuição de jurisdição aos Tribunais Administrativos tem por pressuposto apenas a qualidade em que a Administração atua.

5. In casu, o negócio jurídico em crise é manifestamente privado, tendo a Recorrida atuado destituída do seu ius imperium e fora da prossecução de interesses públicos, ou seja, em manifesta posição de paridade com a Recorrente, o que fora assumido pelo próprio Tribunal a quo quando refere que as partes celebraram verdadeiros contratos de transação nos termos do art. 1248.º do CC.

6. Por esta via, o presente litígio estaria, desde logo, excluído do âmbito da jurisdição dos Tribunais Administrativos.

7. Sem prejuízo, e com o devido respeito, não tem razão de ser o argumento de que os Tribunais Administrativos são competentes no caso em apreço, nos termos do art. 4.º, n.º 1, e) do ETAF, na medida em que através de contratos de transação, as partes alteraram a relação jurídica anterior, emergente de contratos de empreitada de obras públicas e, consequentemente, com a presente lide, a Autora pretende seja a Ré condenada no cumprimento das suas obrigações emergentes daqueles mesmos contratos de obra pública, anulando-se, por padecerem de vício de usura, as modificações constantes daqueles acordos de transação celebrados posteriormente.

8. O negócio jurídico que reestruturou a dívida da Recorrida perante a Recorrente é, de facto, independente e distinto dos contratos de empreitada que originaram a dívida, não constituindo uma qualquer alteração dos termos destes contratos, a qual não foi sequer pretendida pelas partes.

9. Inversamente, como se disse, é um negócio com contornos verdadeiramente privatísticos, o que, reitere-se, até fora confirmado pelo douto Tribunal a quo.

10. Por outro lado, refere também o Tribunal a quo que este caso se enquadra na al. e) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF por estarmos perante um contrato celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública por uma entidade adjudicante (a ora Recorrida), caracterizada como contraente público nos termos dos arts. 2.º, n.º 1, al. b) e 3.º, n.º 1, al. a) do CCP, uma vez que a contratação de empreitadas de obras públicas e a sua alteração subsequente, por sucessivos contratos de transação, não se mostra excluída do âmbito de aplicação do CCP (arts. 4.º e 5.º), o que determina a aplicação do regime estabelecido na parte II do CCP a estes contratos (art.1.º, n.º 2 CCP).

11. Assim, entende o Tribunal a quo que o presente litígio envolve não apenas a aplicação do regime civil de usura e do contrato de transação, mas também do regime aplicável àqueles contratos de obras públicas, sujeitos a regras de contratação pública, o que, com o devido respeito, é igualmente improcedente.

12. Ao contrário do que defende o Tribunal a quo, a aplicação do art. 4.º, n.º 1, al. e) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais pressupõe, de acordo com a jurisprudência e doutrina maioritárias, a celebração de um contrato que a lei submeta, ou admita que seja submetido, a um procedimento pré-contratual regulado por normas administrativas, designadamente sobre contratação pública.

13. Neste caso, o negócio pelo qual foi reestruturada a dívida da Recorrida para com a Recorrente não está ou admite ser submetido a um qualquer procedimento deste tipo, nomeadamente um dos procedimentos previstos no art. 16.º do CCP.

14. Em rigor, nem poderia estar, por ser um negócio jurídico que abrange prestações que não estão nem são suscetíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, dado o facto de não terem valor económico e estarem relacionadas com a regularização de uma dívida individual e infungível da Recorrida perante a Recorrente, o que é manifestamente alheio à possibilidade de competição entre operadores económicos.

15. Desta forma, o negócio que se discute encontra-se excluído do âmbito de aplicação do CCP, nomeadamente da sua parte II (que integra o referido art. 16.º), por estar incluído na previsão constante do n.º 1 do art. 5.º do CCP e por não se enquadrar num dos tipos de contratos previstos no art. 16.º, n.º 2 do CCP.

16. Em face do exposto, o negócio em crise nos autos não constitui um contrato administrativo, na aceção do art. 280.º, n.º 1 do CCP, ou um contrato público ou qualquer outro, celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública e, em particular, submetido a um qualquer procedimento pré-contratual regulado por normas de direito administrativo.

17. Do mesmo modo, não existe igualmente fundamento atendível para concluir que a resolução deste litígio envolve a observância do regime aplicável aos contratos de empreitada de obras públicas, sujeitos a regras de contratação pública.

18. Neste sentido, o caso vertente não se enquadra na al. e) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, sendo o Tribunal onde fora instaurada a presente ação judicial competente nos termos dos artigos 211.º, n.º 1 da CRP, 40.º, n.º 1 da LOSJ e 64.º do CPC.

19. O que determina que o Acórdão a fls. deva ser revogado e substituído por outro que julgue improcedente a exceção de incompetência absoluta suscitada e determine a prossecução dos ulteriores termos dos autos. Caso assim não se entenda, o que não se admite e apenas por mera cautela de patrocínio se equaciona, deverá o Acórdão a fls. ser substituído por outro que ordene a remessa dos autos para o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, nos termos do disposto no artigo 99.º do CPC.

Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve a Revista ser julgada procedente, por provada, e, em consequência, ser o Acórdão a fls. revogado e substituído por outro que julgue improcedente a exceção de incompetência absoluta suscitada e determine a prossecução dos ulteriores termos dos autos, assim se fazendo sã e acostumada justiça.

Caso assim não se entenda, deverá o Acórdão a fls. ser substituído por outro que ordene a remessa dos autos para o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, nos termos do disposto no artigo 99.º do CPC.»

A ré contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

I. A Recorrente alega que celebrou os negócios jurídicos que identifica no artigo 9.º da sua Petição Inicial, na sequência do incumprimento pela Recorrente dos prazos de pagamento que decorriam dos contratos de empreitada de obras públicas celebrados com esta.

II. Assim, os contratos de empreitada de obras públicas foram celebrados entre as partes, na sequência de um procedimento pré-contratual público (algo que nenhuma das partes questiona). Sendo manifesto que um contrato de empreitada de obras públicas é um contrato administrativo, celebrado mediante o pagamento de um preço, independentemente da sua forma, entre um dono de obra pública e um empreiteiro de obras públicas e que tenha por objeto quer a execução quer conjuntamente a conceção e a execução de obras públicas.

III. Em 2012, conforme exposto em sede de Contestação, e em resultado da crise financeira internacional, a Recorrida entrou num Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, o qual tinha objetivos de política financeira que teriam de responder aos objetivos de défice e de dívida pública nacionais do Programa de Assistência da Troika a Portugal.

IV. A Recorrida iniciou negociações com todos os seus fornecedores, sem exceção, com vista à regularização das suas dívidas, sendo obrigada pelas exigências nacionais de objetivos do défice e de dívida, a obter dos seus fornecedores um perdão parcial das dívidas para conseguir cumprir os objetivos do Plano. Desta forma, em 2012, a Recorrida iniciou negociações com todas as empresas, em particular com as empresas do sector da Construção Civil, celebrando os Acordos de Princípio.

V. Ou seja, não só os contratos subjacentes aos negócios jurídicos em causa nos presentes autos são manifestamente públicos, como as vinculações a que a Recorrida estava adstrita na celebração dos negócios jurídicos que modificaram os pressupostos financeiros daqueles são igualmente de ordem pública e indissociavelmente ligados à natureza de pessoa coletiva pública da Recorrente (veja-se, só a título de exemplo, o que consta do Acordo para Regularização de Dívida de 30.3.2015, que constitui o documento n.º 25 junto da Petição Inicial onde claramente se menciona que esse Acordo é efetuado ao abrigo da Lei n.º 8/2012 que é a Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso das Entidades Públicas).

VI. Ora, nos termos do artigo 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (“CRP”), “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Concretizando a norma constitucional, o artigo 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (“ETAF”) prescreve que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto”. E o artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais atribui competência à jurisdição administrativa para apreciar litígios que tenham por objeto questões relativas a: “a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais; (…) d) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;”

VII. Logo, sendo certo que o litígio submetido à apreciação do Tribunal nos presentes autos emerge de uma relação jurídico-administrativa, a competência para dele conhecer está reservada à jurisdição administrativa.

VIII. A Recorrida tem natureza pública, com poderes de autoridade, e atuou nessa qualidade nas relações jurídicas que estabeleceu com a Recorrente, tanto nas iniciais (contratos de empreitada de obras públicas) como nas subsequentes (negócios jurídicos que modificaram os pressupostos financeiros e de cobrança dos iniciais). A relação entre Recorrente e Recorrida é, por isso, uma relação jurídico-administrativa.

IX. A divida objeto de renegociação tem origem num contrato público, sendo que aquilo que a Recorrente pretende não é mais do que o renascimento da obrigação original (constante de um contrato executado no âmbito de uma obrigação administrativa) dando sem efeito as posteriores alterações.

X. Nos presentes autos, a causa de pedir decorre da relação jurídica administrativa, que resulta de um contrato de empreitada de obras públicas, celebrado entre as partes, não se podendo isolar tudo que a seguir se passa, nomeadamente, a renegociação da divida ou a matéria relativa às reclamações de valores fruto de alegadas compensações. Tudo isto deriva de uma anterior relação administrativa que lhe é causal.

XI. Se esta argumentação já nos parece clara em relação aos pedidos nos quais é peticionado que seja dado sem efeito o perdão de juros, ainda mais clara é em relação ao pedido onde se pede que seja dada “sem efeito a renúncia a reclamações de valores relativos a compensações no âmbito de empreitadas identificadas no Anexo III à Declaração de 15.5.2013, em montante superior a 17,5% e dar sem efeito a renúncia ao direito da Autora proceder à sua cobrança”. Quanto a este pedido, estamos manifestamente no âmbito da execução de um contrato público, onde a Recorrente pretende fazer renascer a reclamação integral de alegadas compensações derivadas dos contratos de empreitada de obras públicas.

XII. Em consequência, tendo a obrigação que é objeto da pretensão da Recorrente a sua fonte em contrato de direito público, os litígios a ela relativos devem ser dirimidos nos Tribunais Administrativos, face à natureza pública do contrato de empreitada subjacente.

XIII. A argumentação invocada pela Recorrente, como acima se disse, passa pela total dissociação entre os contratos de empreitada de obras públicas e os acordos posteriores. Ora, tal dissociação não é possível fazer, como se os acordos que vieram a ser celebrados fossem indiferentes e estranhos aos referidos contratos.

XIV. Como vimos, os acordos (em relação aos quais é invocada a usura) visam precisamente a produção de efeitos sobre os contratos de empreitada de obras públicas, precisando o conteúdo de direitos já constituídos e alterando uma relação jurídica anterior. É neste contexto que surge a pretensão da Recorrente na condenação da Recorrida no cumprimento de obrigações emergentes dos contratos de obras públicas e a rejeição das modificações fruto da invocação da usura.

XV. Por alguma razão, aquilo que a Recorrente verdadeiramente pretende com a ação judicial proposta não é mais do que a condenação da Ré no cumprimento das obrigações emergentes daqueles contratos de empreitada de obras públicas.

XVI. Desta forma, não se compreendem as afirmações da Recorrente, constantes das suas alegações de recurso, que “o negócio jurídico que visa regular a dívida da Recorrida perante a Recorrente, é absolutamente alheio à origem da dívida” e que “o negócio jurídico em discussão nos presentes autos, materializado num conjunto de acordos e declarações descritas na Petição Inicial, não procedeu a uma qualquer alteração dos termos dos contratos de empreitadas de obras públicas celebrados entre as partes”.

XVII. É inusitado, salvo o devido respeito, considerar que uma renegociação de uma dívida seja absolutamente alheia à origem da dívida ou que a renúncia, por exemplo, a créditos fruto de um contrato não represente uma alteração do mesmo e dos termos ali acordados.

XVIII. Aliás, é a mesma Recorrente que, nos seus pedidos, manifesta a pretensão de que o Tribunal reconheça o seu direito a reclamar valores relativos a compensações no âmbito dos contratos de empreitada ou que, ao exigir a modificação dos negócios jurídicos, pretenda manter vigente as disposições constantes dos contratos de empreitada de obras públicas.

XIX. Assim, por estar em causa nos presentes autos uma relação jurídico administrativa, o Tribunal é materialmente incompetente, levando à absolvição da Ré / Recorrida da instância, nos termos do artigo 99.º do mesmo Código, como bem decidiu o Tribunal recorrido.

XX. Em suma, acompanha-se na íntegra a fundamentação do douto acórdão recorrido, devendo ser julgado improcedente o recurso apresentado, assim se fazendo JUSTIÇA!»

Por acórdão de 6 de Dezembro de 2022, o Supremo Tribunal de Justiça decidiu não tomar conhecimento do recurso de revista e suscitar oficiosamente a resolução do conflito ao Tribunal dos Conflitos.

3. Remetidos os autos ao Tribunal dos Conflitos, o Senhor Presidente do Supremo Tribunal de Justiça determinou que fosse seguida a tramitação prevista na Lei n.º 91/2009, de 4 de Setembro.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser atribuída a competência aos Tribunais da Jurisdição Administrativa: « (…) pretende a Autora a eliminação dos efeitos dos acordos sobre a relação jurídica dos contratos de empreitada de obras públicas antes celebrados, no que tange ao perdão de juros, à renúncia ao direito de reclamar os valores relativos a compensações no âmbito das empreitadas identificadas e ao desconto concedido à Ré. Por outro lado, retira daí os seus efeitos, peticionando a condenação da Ré no cumprimento dessas obrigações, na sua perspetiva repristinadas pela modificação dos acordos celebrados.

(…) No caso em apreço, e mediante a celebração dos Acordos, as partes alteraram a relação jurídica anterior, emergente da celebração de contratos de empreitada de obras públicas, celebrando verdadeiros contratos de transação.

Porém, com a presente lide, a Autora pretende seja a ré condenada no cumprimento das suas obrigações emergentes daqueles mesmos contratos de obra pública, anulando-se, por padecerem de vício de usura, as modificações constantes daqueles Acordos de transação celebrados posteriormente.

A competência da jurisdição administrativa para apreciar esses pedidos de condenação das obrigações emergentes dos contratos de obras públicas celebrados entre as partes resulta do art. 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF, que não circunscreve a jurisdição aos contratos administrativos, mas estende-a “a quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas de direito público ou outras entidades adjudicantes.”

A Ré é uma entidade adjudicante caracterizada como contraente público nos termos dos arts. 2.º, n.º 1, b) e 3.º, n.º 1, a) do CCP, e a contratação de empreitada de obras públicas, bem como a alteração subsequente a essas contratações, por sucessivos contratos de transação, não se mostra excluída do âmbito de aplicação do CCP (cfr. arts. 4.º e 5.º).

Assim, pretendendo modificar parcialmente as obrigações emergentes dos contratos de obras públicas pré-existentes, quanto ao perdão de juros, à renúncia ao direito de reclamar valores relativos a compensações no âmbito das empreitadas identificadas e ao desconto concedido à Ré, a resolução do litígio envolve não apenas a aplicação do regime civil de usura e do contrato de transação, mas também, por força do art. 1.º, n.º 2 do CCP, do regime aplicável àqueles contratos de obras públicas, sujeitos a regras de contratação pública.

A causa complexa dos pedidos é formada pelo incumprimento dos referidos contratos de obras públicas por parte da Ré, mas também pela modificação das alterações às obrigações emergentes dos mesmos, em virtude do vício de usura dessas alterações.

(…) Louvamo-nos no entendimento manifestado no acórdão colocado em crise, de 26.05.2022, ref.ª ...7, aderindo aos fundamentos nele expressos e que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

Assim, somos de parecer que são os Tribunais da Jurisdição Administrativa os competentes para conhecer do objeto da ação em causa.»

4. O objecto do presente recurso consiste em determinar se a competência em razão da matéria para a apreciação do litígio cabe aos tribunais da jurisdição comum ou aos tribunais da jurisdição administrativa e, concretamente, a que tribunal (n.º 5 do artigo 14.º e n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 91/2019).

Os factos relevantes para a respectiva apreciação constam do relatório.

5. Está pois em causa, apenas, saber quais são os tribunais competentes para apreciar o pedido da autora, se os tribunais judiciais – que, no conjunto do sistema judiciário, têm competência residual (n.º 1 do artigo 211º da Constituição, n.º 1 do artigo 40º da Lei de Organização do Sistema Judiciário, a Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto e artigo 64.º do Código de Processo Civil) – , se os tribunais administrativos e fiscais, cuja jurisdição é delimitada pelo n.º 3 do artigo 212º da Constituição e pelos artigos 1.º e 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Os tribunais administrativos «são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver AC TC nº508/94, de 14.07.94, in Processo nº777/92; e AC TC nº347/97, de 29.04.97, in Processo nº139/95]” – acórdão do Tribunal dos Conflitos de 8 de Novembro de 2018, www.dgsi.pt, proc. n.º 020/18).

Esta forma de delimitação recíproca obriga a começar por verificar se a acção que estiver em causa tem por objecto um pedido de resolução de um litígio “emergente” de “relações jurídicas administrativas e fiscais” (n.º 2 do artigo 212º da Constituição, n.º 1 do artigo 1.º e artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).

Como escreve Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 18.ª ed., Coimbra, 2020, pág. 52-53, o legislador deveria esclarecer o que se entende como “relação jurídica administrativa”, nomeadamente para ser possível saber, com segurança, como delimitar o âmbito da jurisdição administrativa: “De facto, face à complexidade actual das relações entre o direito público e o direito privado no âmbito da actividade administrativa, a questão (…) transformou-se numa decisão, numa opção política entre soluções igualmente defensáveis” (nota 68).

«Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…)

A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica.

Não sendo este o lugar indicado para desenvolver o tema, lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido».

A este domínio material existem, todavia, casos de alargamento da jurisdição administrativa, nomeadamente na área dos contratos. “Esse alargamento é evidente na alínea e)” do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, “a qual, tal como confere aos tribunais administrativos competência para julgar os litígios que tenham por objecto a validade dos actos pré-contratuais inseridos em procedimentos administrativos, também no que se refere às questões de interpretação, validade e execução de contratos, não abrange apenas os contratos administrativos, mas também, quaisquer contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes. Ora, como se sabe, a legislação referida, em especial o Código dos Contratos Públicos (…), ao regular os procedimentos pré-contratuais, também se aplica a contratos de direito privado celebrados pela administração, bem como alguns contratos celebrados por entidades privadas que sejam entidades adjudicantes. Trata-se de uma opção tomada na revisão de 2015 (…)”(págs. 109 e 110).

Nas palavras de Mário Aroso de Almeida (Manual de Processo Administrativo, 4.º ed., Coimbra, 2020. pág. 170 segs.), na revisão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 2015, o legislador veio substituir as antigas alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 4.º, “que anteriormente se referiam aos litígios em matéria de contratos”, pela al. e) do n.º 1 do artigo 4.º, que utiliza, “para delimitar o âmbito da jurisdição em matéria de contratos”, os critérios do “contrato administrativo” (cfr. n.º 1 do artigo 280.º do Código dos Contratos Públicos), substituindo a antiga alínea f), e do “contrato submetido a regras de contratação pública”, por aqui abrangendo “litígios respeitantes a quaisquer contratos, que não apenas contratos administrativos, e tanto contratos celebrados por pessoas colectivas de direito público, como contratos celebrados por entidades privadas, quando sujeitas a regras de direito público em matéria de procedimentos pré-contratuais (ou seja, quando, legalmente qualificadas como entidades adjudicantes, segundo a terminologia do CCP)”.

6. Como uniformemente se tem observado, nomeadamente no Tribunal dos Conflitos, a competência determina-se tendo em conta os “termos da acção, tal como definidos pelo autor — objectivos, pedido e da causa de pedir, e subjectivos, respeitantes à identidade das partes (cfr., por todos, os acórdãos de 28 de Setembro de 2010, www.dgsi.pt, proc. nº 023/09 e de 20 de Setembro de 2011, www.dgsi.pt, proc. n.º 03/11” – acórdão de 10 de Julho de 2012, www.dgsi.pt, proc. nº 3/12 ou, mais recentemente, o acórdão de 18 de Fevereiro de 2019, www.dgsi.pt, proc. n.º 12/19, quanto aos elementos objectivos de identificação da acção; ou, ainda, no acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 8 de Novembro de 2018, www.dgsi.pt, processo n.º 020/18, “como tem sido sólida e uniformemente entendido pela jurisprudência deste Tribunal de Conflitos, a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…). A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável – ver, por elucidativo sobre esta metodologia jurídica, o AC do Tribunal de Conflitos de 01.10.2015, 08/14, onde se diz, além do mais, que «o tribunal é livre na indagação do direito e na qualificação jurídica dos factos. Mas não pode antecipar esse juízo para o momento de apreciação do pressuposto da competência…»].”.

7. A autora alega que, no âmbito da sua atividade, foi contratada pela ré para levar a cabo inúmeras empreitadas de obras públicas na Região Autónoma da Madeira, com vista à promoção do desenvolvimento do território, da qualidade de vida da população e do turismo. Celebraram entre si, portanto, diversos contratos de empreitada de obras públicas.

Em consequência da grave crise financeira que afectou o país entre 2010 e 2014, a autora teve sérias dificuldades financeiras e viu-se pressionada pelos seus credores a celebrar acordos de reestruturação de dívida com os seus maiores devedores, entre os quais se encontrava a ré.

Salienta ter sido ”neste contexto que Autora e Ré celebraram um negócio materializado num conjunto de acordos, adendas e declarações, com benefícios verdadeiramente excessivos e injustificados para a Ré”, que, “conhecedora da grave realidade financeira em que a Autora se encontrava” e da necessidade de obtenção de liquidez, explorou a situação em benefício e proveito próprios: “foi este o contexto de enorme debilidade financeira que precipitou a celebração do Acordo de Princípio de 28.12.2012 entre a Autora e a Ré e em que decorreram as sucessivas negociações, nomeadamente, a Adenda ao Acordo de Princípio de 03.07.2013 e a Declaração de 06.05.2014 (…)”

Conclui que o negócio celebrado entre as partes configura um negócio jurídico usurário.

Assim, conforme referido no acórdão da Relação de Lisboa, de 26 de Maio de 2022, a autora pretende que a ré seja condenada no cumprimento das obrigações emergentes dos contratos de empreitadas de obras públicas celebrados entre ambas, anulando-se (por padecerem do vício de usura) as modificações constantes dos acordos celebrados posteriormente.

Os contratos inicialmente celebrados entre as partes são pacificamente aceites como de obras públicas; cfr, aliás, a definição de empreitada de obras públicas constante do n.º 1 do artigo 343.º do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro.

8. Da interpretação da petição inicial resulta que o efeito prático-jurídico pretendido pela autora desta acção – o pedido (acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 2016, www.dgsi.pt, proc. n.º 219/14.7TVPRT-C.P1.S1) – é o pagamento de quantias que se enquadram no cumprimento (execução) das empreitadas de obras públicas que alega ter celebrado com a ré, sendo invalidados os acordos que as reduziram, e que não pode entender-se que sejam independentes “dos contratos de empreitada que originaram a dívida” (ponto 8 das alegações de revista).

Nos termos do disposto na al. e) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o conhecimento da presente acção compete à jurisdição administrativa e fiscal, razão pela qual improcede o recurso.

9. Em cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 14.º da Lei n.º 91/2019, aplicável nos termos do respectivo n.º 3 do artigo 18.º, delibera-se que é competente o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (n.º 1 do artigo 19.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

Sem custas (art. 5.º nº 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de Setembro).

Lisboa, 1 de Março de 2023. – Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (relatora) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.