Acordam, em conferência, no Tribunal dos Conflitos:

I.

1. A……… propôs acção declarativa de condenação com processo comum no juízo central cível de Lisboa contra o B………., S.A. (B……..), Banco de Portugal, C………., S.A., Fundo de Resolução, CMVM-Comissão de Mercado de Valores Mobiliários e D………, visando o pagamento solidário da quantia de € 344.000,00, acrescida de juros de mora, objecto de diversos investimentos que não foram reembolsados.

2. Por decisão proferida pela 1.ª instância foi a acção julgada extinta por impossibilidade originária da lide em relação ao B……... – Em Liquidação.

Transcreve-se a seguinte parte decisória:

- “(…) julgo verificada a excepção dilatória inominada de impossibilidade originária da lide quanto ao R. B……- Em liquidação- e consequentemente, absolvo o mesmo da instância.

Custas pelo A. na proporção de 1/6- art.º 527.º do C.P. Civil.”

- “(…) julgo a excepção dilatória de incompetência absoluta procedente e, em consequência, absolvo os RR. Banco de Portugal, Comissão de Mercado de Valores Mobiliários e Fundo de Resolução da Instância- artigo 278.º, n.º 1, a), do C. P. Civil.

Custas pelo A. na proporção de 3/6”.

- “(…) julga-se improcedente a excepção de ilegitimidade passiva do C……… e da R. D…….., declarando-se os mesmos, partes legítimas.”

- (…) julgo a presente acção improcedente relativamente aos RR. C………, SA e D………. e, em consequência, absolvo os mesmos do pedido.

Custas pelo A. (art.º 527.º/1/2 do C.P.C.).”

- ao abrigo do disposto no n.º 7 in fine do artigo 6.º do Regulamento das Custas processuais, dispensa-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça.”.

3. Dessa decisão recorreu o autor A………… para o Tribunal da Relação, com ressalva da absolvição dos pedidos em relação ao C……… e D……., relativamente ao qual não interpôs recurso. Mais suscitou a omissão de pronúncia e pedido de reenvio prejudicial.

4. O Tribunal da Relação de Lisboa proferiu acórdão em 14 de Maio de 2019 que julgou parcialmente procedente a apelação, confirmando a decisão recorrida quanto à impossibilidade da acção alcançar o seu efeito útil, mantendo a absolvição do B…….. .

Mais confirmou a decisão de incompetência material em relação ao Banco de Portugal e CMVM.

Quanto ao Fundo de Resolução, tendo sido demandado enquanto detentor do capital do C………, decidiu revogar a decisão de incompetência, por entender que a mesma cabe aos tribunais judiciais; contudo, porque o C……… foi absolvido do pedido e o Fundo de Resolução foi demandado enquanto detentor do capital daquele, por força do trânsito em julgado, foi absolvido (o Fundo de Resolução) do pedido.

No mais, decidiu não existir omissão de pronúncia, indeferindo o pedido de reenvio prejudicial e manter o demais decidido.

5. O Autor A………. ainda inconformado com a decisão de absolvição da instância com fundamento na incompetência material do Tribunal Judicial Cível para julgar a presente acção, interpôs recurso de revista excepcional,

Da respetiva alegação extrai o Autor as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. Vêm as presentes alegações de recurso do Douto Acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa no passado dia 15 de Maio de 2019, da parte em que julgou improcedente a Apelação e, em consequência, manteve a decisão da Primeira Instância, vertendo a presente revista excecional sobre a parte decisória que a seguir se transcreve:

(…)

2. Assim, não se conforma, o ora Recorrente, com o entendimento de direito que pugna pela confirmação da decisão de absolvição da instância dos RR. Com fundamento na incompetência do Tribunal Judicial Cível para julgar a presente ação.”.

6. Contra-alegaram o Banco de Portugal e CMVM, no sentido de manter-se o acórdão recorrido.

7. Após a subida dos autos ao Supremo Tribunal de Justiça decidiu, em 31 de Outubro de 2019, a Formação a que alude o artigo 672.º, n.º 3 CPC, que o objecto do recurso se subsume no disposto no artigo 102.º/2 CPC (Existe um lapso de escrita ostensivo já que o artigo em causa é o artigo 101.º, n.º 2, do CPC.), indeferindo a revista excepcional, e determinando a sua remessa ao Tribunal de Conflitos, ao “qual caberá mesmo a tomada de posição liminar sobre a aproveitabilidade do recurso interposto nos termos em que o foi”. E, em consequência, não admitiu a revista excepcional.

8. A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de que a competência para julgar a acção no que se reporta à CMVM e Banco de Portugal pertence aos tribunais administrativos e fiscais, nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF e artigo 37º nº 1 do CPC, relegando-se o conhecimento da responsabilidade dos RR, cuja natureza é privada, para os tribunais judiciais. Termina no sentido de ser mantido na íntegra o Acórdão do tribunal da Relação proferido em 14 de Maio de 2019.

9. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

II.

10. Da Questão prévia: competência do Tribunal de Conflitos, adequação, agilização e gestão processual.

Como mencionámos, a Formação enquadrou o presente recurso no artigo 101.º, n.º 2 do CPC, que dispõe nos seguintes termos: “Se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal dos Conflitos.”

Sucede que não foi interposto recurso “destinado a fixar o tribunal competente” para o “Tribunal dos Conflitos”, razão pelo qual, apesar da Formação ter remetido o recurso a este Tribunal, mencionou que este deverá tomar “posição liminar sobre a aproveitabilidade do recurso interposto nos termos em que o foi”.

Apelando ao dever de gestão processual (artigo 6.º CPC), adequação formal (artigo 547.º CPC), conjugado com o direito de acesso ao Direito e aos Tribunais (artigo 20.º CRP), sopesando que o recorrente invoca na motivação, e conclusões, a questão da competência material, entende-se aproveitar o recurso de revista excepcional como recurso interposto para o Tribunal de Conflitos destinado a fixar o tribunal competente [com a mesma posição, em situação semelhante, decidindo fazer “seguir o recurso neste Tribunal dos Conflitos” por apelo ao “princípio estabelecido no art. 6.º do CPCivil”,- cfr. por todos o acórdão do Tribunal de Conflitos, Rel. José Rainho, 06.02.2020, proc. 022/19].

E nessa medida, como referiu a Formação, é este o tribunal competente para decidir o presente recurso.

11. Delimitação do âmbito, objecto, thema decidendum do recurso

São o teor das conclusões que definem o âmbito do conhecimento do tribunal ad quem, sem prejuízo para as questões de oficioso conhecimento, posto que ainda não decididas, sendo de conhecer de questões, e não das razões ou fundamentos que às questões subjazam.

Os recursos não visam criar decisões sobre matéria nova, sendo o seu âmbito delimitado pelo conteúdo do acto recorrido.

Vejamos.

O Tribunal de Conflitos tem o seu poder jurisdicional delimitado ao conhecimento das questões de (in) competência material. Importa “ter presente que a este Tribunal dos Conflitos cabe apenas decidir sobre a competência (interna) material em discussão, e não decidir sobre a causa” [ac. Tribunal de Conflitos, Rel. Cons. José Rainho, 06.02.2020, proc. 022/19, que pode ser consultado em www.dgsi.pt].

Uma vez que o Tribunal da Relação de Lisboa absolveu o Fundo de Resolução do pedido, decisão que transitou em julgado, a única matéria que pode ser conhecida por este Tribunal de Conflitos prende-se com a decisão de incompetência material em relação ao Banco de Portugal e à CMVM.

Todas as demais questões, extravasam o âmbito de competência deste Tribunal de Conflitos.

Em suma, cabe decidir se a acção interposta, no que se reporta ao Banco de Portugal e à CMVM deve ser julgada pelo tribunal cível ou, como entendeu o tribunal da 1.ª instância e o Tribunal da Relação, pelo tribunal administrativo.

12. Apreciemos a questão decidenda (competência material)

O circunstancialismo fáctico processual a ter em consideração é o que emerge do relatório que antecede.

A competência material é um pressuposto geral, ou seja, uma condição de “apreciação em juízo de quaisquer litígios administrativos”, de natureza absoluta, pois refere-se ao “âmbito da jurisdição” (José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa Almedina, 12.ª edição, 2012, pp. 262 e 264).

A competência do tribunal deve ser aferida em função dos termos em que o autor configura a acção, ou seja, com base nos pedidos formulados e nos fundamentos (causa de pedir) que são invocados – cfr., v.g., Acórdão do Tribunal de Conflitos de 06-02-2020 (proc. 022/19), 19-06-2019 (proc. n.º 051/18) e Acórdãos do STJ de 13-09-2018 (Revista n.º 410/12.0TBVPS.G1. S1), de 06-04-2017 (Revista n.º 23567/15.4T8LSB-A. L1. S1) e de 01-06-2017 (Revista n.º 5874/15.8T8LSB.L1-A. S1). A doutrina segue a mesma posição [entre outros, Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª ed., p. 125), assinalando que “…a competência do tribunal deve ser aferida pelos termos da relação jurídico-processual, tal como é apresentada em juízo pelo autor, independentemente da idoneidade do meio processual utilizado”].

O autor veio alegar a existência de uma responsabilidade solidária dos RR. CMVM e Banco de Portugal pelo pagamento do montante peticionado nos autos com fundamento na obrigação de reembolso pelo Banco de Portugal e violação por parte deste e da CMVM dos seus deveres de supervisão e, ainda, deveres de informação, diligência, lealdade.

Delimitada a configuração da acção atentemos no Direito aplicável.

Segundo o artigo 212.º, n.º 3, da CRP, “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Por seu turno, resulta do artigo 1.º, n.ºs 1 e 4.º, n.º 1, al. f) do ETAF que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público.

No que se reporta ao conceito de litígios emergentes das relações jurídicas administrativas a que alude a CRP abrange a “generalidade das relações jurídicas externas ou intersubjectivas de carácter administrativo, seja as que se estabeleçam entre os particulares e os entes administrativos, seja as que ocorram entre os sujeitos administrativos” (José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa Almedina, 12.ª edição, 2012, p. 47).

O conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” deve ser perspectivado no sentido de “relação jurídica de direito administrativo”, excluindo as relações de direito privado e reportando-se às relações jurídicas públicas, ou seja, aquelas em que pelo menos um dos sujeitos actua com “vista à realização de um interesse público legalmente definido”, no exercício de uma função administrativa dotada de poderes de autoridade pública “para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público” (José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa Almedina, 12.º edição, 2012, p. 49).

Segundo Freitas do Amaral, na parte que ora releva, as pessoas colectivas públicas caracterizam-se pela prossecução de interesses públicos, “dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos" (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1992, pp. 580 a 589). António Menezes Cordeiro salienta as dificuldades de distinção entre pessoas colectivas públicas e pessoas colectivas privadas enunciando diversas teorias - do fim ou interesse prosseguido, da titularidade de poderes de autoridade, integração, iniciativa, regime [segundo as quais, respectivamente, pessoa colectiva pública seria a que prossegue fins ou interesses públicos, pratica actos de autoridade, integra-se na organização do Estado, é criada pelo Estado, sujeita-se ao Direito Público], propondo um “critério jurídico-cultural: são privadas as pessoas colectivas que se rejam pelo Direito Civil ou comercial, assumindo a forma de sociedades comerciais, de cooperativas, de associações, de fundações ou de sociedades civis e, ainda, de outras figuras, pelas ou rudimentares, que ocorram em sectores civis ou comerciais extravagantes. As restantes, são públicas” (António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português, Parte Geral, Tomo III, Pessoas, 2004, pp. 540 a 543).

Por fim, quando à noção de responsabilidade civil extracontratual contrapõe-se a responsabilidade contratual que emerge, essencialmente, da falta de cumprimento de obrigações contratuais. Mais concretamente, sob o conceito de responsabilidade civil extracontratual do Estado e Pessoas Colectivas de Direito Público, importa atentar no artigo 1.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 67/2007, de 31.12, segundo o qual se trata de responsabilidade “por danos resultantes do exercício” da função administrativa, correspondendo às “acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.

Perante este quadro normativo, e atenta a configuração da acção, assiste razão ao decidido no acórdão recorrido.

Entre o A. e o Banco de Portugal ou a CMVM não foi celebrado qualquer contrato. O A. assenta a sua pretensão de indemnização na violação de obrigações de informação, diligência, lealdade que, na ausência de contrato, apenas poderão estar relacionados com o dever de supervisão, correspondente à missão de interesse público de tais entidades.

Deveres esses que não são de natureza contratual e se circunscrevem no âmbito extracontratual.

O Banco de Portugal é uma pessoa colectiva de direito público, conforme expressamente refere o artigo 1.º da sua Lei Orgânica (Lei n.º 5/98, de 31.01), sendo uma das suas funções o exercício da supervisão (artigo 17.º da Lei n.º 5/98). Também em relação à CMVM é a lei que expressamente menciona no artigo 1.º do Estatutos da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 5/2015), que é “uma pessoa coletiva de direito público, com a natureza de entidade administrativa independente, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio”, e tem como missão a “regulação e supervisão dos mercados de instrumentos financeiros, bem como das entidades que neles atuam, nos termos previstos no Código dos Valores Mobiliários e na respetiva legislação complementar” (artigo 4.º, do DL 5/2015).

Ora, o que se coloca em causa na presente demanda é a função administrativa de tais entidades, apontando-se deficiências no exercício da mesma, conexas com o dever de supervisão que, alegadamente, terão causado danos ao A.

Estamos no âmbito de uma relação jurídica administrativa, estabelecida entre o A. e duas pessoas colectivas públicas, cujo ilícito alegado se reporta a “acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público”.

Assim sendo, não existem dúvidas que a situação em apreço se subsume no artigo 4.º, n. º1, al. f) do ETAF. A competência material é dos tribunais administrativos. E, note-se, o artigo 62.º da Lei Orgânica do Banco de Portugal (segundo o qual “Sem prejuízo do disposto no artigo 39.º, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que o Banco seja parte, incluindo as acções para efectivação da responsabilidade civil por actos dos seus órgãos, bem como a apreciação da responsabilidade civil dos titulares desses órgãos para com o Banco”), que o recorrente chama à colação para sustentar a competência do tribunal cível, foi tacitamente revogado pelo atual Estatuto dos Tribunais Administrativos. [conforme decidido no acs. do Tribunal de Conflitos, Rel. Cons. José Rainho, 06.02.2020, proc. 022/19; Rel. Cons. Ana Paula Portela, 06.06.2019, proc. 41/18; Rel. Cons. Maria da Graça Trigo, 14.02.2019, proc. 31/18, que podem ser consultados em www.dgsi.pt].

Assinale-se, para terminar, que o Tribunal de Conflitos, de forma constante e reiterada, em situações idênticas ou similares, tem emitido pronúncia no sentido da competência dos tribunais administrativos para conhecerem da acção em relação ao Banco de Portugal e CMVM, exarando, em síntese, que:

a) a causa de pedir assenta essencialmente no incumprimento de deveres de supervisão e no exercício defeituoso das suas funções;

b) se suscita a responsabilidade civil extracontratual de pessoas coletivas de direito público;

c) a origem dos danos assenta em actos cometidos no exercício de funções públicas ou na prossecução de um interesse público;

d) não se invoca qualquer relação contratual, mas sim falta de cumprimento dos deveres, essencialmente de supervisão, tendo em conta as funções determinadas pela lei (acs. do Tribunal de Conflitos, Rel. Cons. José Rainho, 06.02.2020, proc. 022/19; Rel. Cons. Maria do Rosário Morgado, 30.01.2020, proc. 039/19; Rel. Cons. José Veloso, 21.11.2019, proc. 023/19; Rel. Cons. Carlos Carvalho, 21.11.2019, proc. 025/19; Rel. Cons. Carlos Carvalho, 23.01.2020, proc. 014/18; Rel. Cons. Teresa Sousa, 30.01.2020, proc. 028/19; Rel. Cons. Maria Benedita Urbano, 31.10.2019, proc. 014/19; Rel. Cons. Maria Benedita Urbano, 31.10.2019, proc. 3/19; Rel. Cons. António Leones Dantas, proc. 020/19, que podem ser consultados em www.dgsi.pt.

III.

13. Pelo exposto decide-se:

a) julgar totalmente improcedente o recurso, mantendo-se na íntegra a decisão do acórdão recorrido que atribuiu competência ao tribunal administrativo para decidir da acção no que se reporta ao Banco de Portugal e CMVM;

b) Não há lugar a custas (artigo 96.º do Decreto n.º 19 243, de 16 de Janeiro de 1931).

Lisboa, 19 de Janeiro de 2021

A presente decisão foi adoptada por unanimidade pelos Srs. Conselheiros Margarida Blasco (Relatora), Jorge Artur Madeira dos Santos, Fernando Jorge Dias, Carlos Luís Medeiros de Carvalho, Maria João Romão Carreiro Vaz Tomé, Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa, e vai assinada apenas pela Relatora, com o assentimento (voto de conformidade) dos Srs. Conselheiros Adjuntos, de harmonia com o disposto no artigo 15º-A (Recolha de assinaturas dos juízes participantes em tribunal colectivo), do DL n.º 10- A/2020 de 13.03- preceito introduzido pelo do DL n.º 20/2020, de 1.05