| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo – Sul:
I. Relatório
I....., Recorrente/Autora nos presentes autos, em que é Autor/Réu CENTRO HOSPITALAR PSIQUIÁTRICO DE LISBOA, vem recorrer da decisão proferida em 24/04/2019 pelo Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, que, julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação, invocada pela Entidade Demandada, absolvendo esta do pedido contra si formulado.
Concluiu a sentença ora em crise, nos seguintes termos: “[c]onsequentemente, ao abrigo do preceituado na alínea h) do nº 1 do artº 89º do CPTA, no nº 3 do artº 493º e do artº 496º, ambos do CPC aplicável ex vi do artº 1º do CPTA, o Tribunal conheceu a excepção in casu que uma vez procedente, conduz à absolvição total do pedido (…)”
A Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“ A) A interpretação literal do n.º 4 do art. 59.º do CPTA implicava necessariamente que a utilização dos meios de impugnação administrativa suspendesse o prazo de impugnação contenciosa até à notificação da decisão expressa proferida sobre a impugnação administrativa; OU Com o decurso do respetivo prazo legal, caso não haja uma decisão expressa sobre a impugnação administrativa.
B) Isto é, e contrariamente ao que passou a dispor o referido artigo, após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, à data de entrada da ação judicial não existia qualquer regra expressa que determinasse a prevalência de uma ocorrência sobre a outra (notificação da decisão expressa proferida sobre a impugnação administrativa vs. decurso do prazo legal para o proferimento da decisão administrativa).
C) Consequentemente, e tendo sido proferida uma decisão expressa sobre a impugnação administrativa, foi com toda a naturalmente que sobre a mesma veio a incidir o objeto da impugnação judicial.
D) A interpretação do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, parte final, segundo a qual o prazo da decisão administrativa que recai sobre a impugnação administrativa apenas suspende o prazo de impugnação contenciosa até um máximo de 30 dias (ou 90 dias no
máximo), configura um erro de julgamento, violando os artigos 59.º, n.º 4 e 58.º, n.º 1, al. b) ambos do CPTA.
E) A interposição de recurso tutelar da deliberação impugnada suspende o prazo de impugnação contenciosa e inutiliza todo o período que tenha decorrido entre o momento da interposição do recurso tutelar e o momento da notificação da decisão expressa proferida pelo Ministério.
F) Ora, tendo havido uma decisão administrativa expressa sobre o recurso tutelar por si apresentada, o prazo de impugnação contenciosa esteve suspenso desde a data de interposição desse recurso (4 de Novembro de 2010) até à notificação da decisão sobre o mesmo (31 de Março de 2011), retomando o seu curso a 1 de Abril de 2011, pelo que, à data em que a petição inicial deu entrada em tribunal, o direito de ação não tinha caducado.
G) A decisão sobre o recurso tutelar, apesar de manter a decisão recorrida, não se limita a manter a decisão e traz fundamentação diversa, não sendo por isso um ato meramente confirmativo.
H) Com efeito, o Ministério da Saúde deliberada e intencionalmente optou por decidir expressamente sobre o recurso tutelar apresentado pela Recorrente já depois dos 30 dias, com fundamentos adicionais relativamente aos que constavam da decisão do Centro Hospitalar, pelo que deve ser vista como uma novação da relação jurídica, que não pode deixar de ser impugnável de forma autónoma relativamente à decisão administrativa, praticada pelo Centro Hospitalar, e que esteve na sua origem.
I) Havendo uma decisão administrativa expressa, manifestada intencionalmente pela Administração, mesmo que para além do prazo legal de decisão do recurso administrativo, é com a notificação dessa decisão que retoma o prazo de impugnação contenciosa.
J) Deve assim ser julgado que a ação intentada pela ora Recorrente foi tempestivamente proposta.
K) Sem prescindir, a douta sentença recorrida errou ainda na aplicação do Direito ao julgar que os vícios assacados pela Recorrente, em caso de procedência, são meramente geradores da sua anulabilidade e não de nulidade.
L) Com efeito, deveria ter sido julgado que o ato em causa e o procedimento em que o mesmo se inseriu padece de várias nulidades, as quais podem ser invocadas a todo o tempo, como são manifestamente os seguintes casos:
a) Falta de acesso a informação essencial sobre o processo disciplinar, o que ofende o conteúdo essencial do direito da Autora à informação (artigo 133.º, n.º 2, d) do CPA);
b) Violação grosseira do prazo de abertura do processo disciplinar, que contende com os princípios da proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa fé (artigos 5.º, 6.º, 6.º-A e 133.º, n.º 2, d) do CPA e 266.º, n.º 1 da CRP);
c) Não indicação de circunstâncias atenuantes na acusação / nota de culpa, em violação das garantias de defesa consignadas no artigo 48.º, n.º 3 do Estatuto Disciplinar;
d) Violação clamorosa do princípio da proporcionalidade das penas disciplinares, o que traduz uma violação do conteúdo essencial de um direito fundamental da Autora (artigo 5.º, n.º 2 e 133.º, n. 2, d) do CPA, e artigo 226.º, nº 2 da CRP). *
O recorrido, por sua vez, apresentou contra-alegações nos seguintes termos:
A) Com a presente ação veio a Autora impugnar a Deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar Psiquiátrico de Lisboa de 14.10.2010 de aplicação da pena de demissão da função pública, sendo que a presente ação deu entrada no no TAC de Lisboa a 09.06.2011.
B) Logo há muito que tinha decorrido o prazo de três meses previsto para a impugnação de atos anuláveis, nos termos dos artigos 58.º, n.º 2, alínea b) e 59.º, n.º 2, ambos do CPTA aplicáveis à data.
C) O recurso tutelar pelo qual a Autora reagiu administrativamente contra a deliberação do CHPL apresentado suspendeu o prazo para impugnação contenciosa do ato administrativo, nos termos do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, contudo tal suspensão cessou após 30 dias por ser este o prazo para a decisão do órgão competente, nos termos do disposto no artigo 165.º do CPA.
D) As invalidades invocadas em relação ao ato em causa não são suscetíveis de conduzir à sua nulidade, mas apenas à mera anulabilidade, segundo o disposto no CPA.
E) Verificada a caducidade do direito de ação por intempestividade da entrada em juízo do processo principal, é de concluir pela manifesta verificação de uma circunstância que obsta ao seu conhecimento de mérito.
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A D.ª Magistrada do M.P. emitiu o douto parecer que antecede e que aqui se seguirá de muito perto, nos termos infra.
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II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA)
As questões suscitadas pela Recorrente prendem-se com saber se a decisão em crise incorreu em erro ao julgar procedente a exceção dilatória de caducidade do direito de agir, desconsiderando, por um lado, que os vícios imputados ao ato determinam a sua nulidade (e, consequentemente, a possibilidade de impugnação a todo tempo) e, por outro lado, que houve uma decisão administrativa expressa sobre o recurso tutelar apresentado pela Recorrente e, como tal, que o prazo de impugnação contenciosa esteve suspenso desde a data de interposição do mesmo até à notificação da respetiva decisão.*
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* III. Factos (dados como provados na sentença recorrida):
A) Em 18 de Outubro de 2010, a Autora tomou conhecimento da deliberação do Conselho de Administração da Entidade Demandada de 14 de outubro de 2010;
B) Em 4 de Novembro de 2010, a Autora deu entrada no Ministério da Saúde do recurso tutelar do acto de 14 de outubro de 2010;
C) Em 31 de Março de 2011, o Senhor mandatário da Autora foi notificado de que o Senhor Secretário-Geral do Ministério da Saúde havia negado provimento ao recurso tutelar interposto da deliberação de 14 de outubro de 2010 (por confissão);
D) Em 9 de Junho de 2011, a presente ação deu entrada neste Tribunal.* IV. Direito
Nos presentes autos, a Recorrente insurge-se contra a decisão que considerou caduco o seu direito de agir, insistindo, por um lado, que os vícios imputados ao ato determinam a sua nulidade (e, por outro lado, que houve uma decisão administrativa expressa sobre o recurso tutelar apresentado pela Recorrente e, como tal, que o prazo de impugnação contenciosa esteve suspenso desde a data de interposição do mesmo até à notificação da respetiva decisão.
Vejamos, pois.
Neste caso, a Autora vem impugnar a deliberação do Conselho de Administração, de 14 de Outubro de 2010, que lhe aplicou a pena de demissão da função pública.
Resulta da fundamentação que alicerçou o ato que nos ocupa que à Recorrente/Autora, mercê de ausência injustificada ao serviço, lhe foi instaurado o processo disciplinar que culminou com a aplicação da pena de demissão da função pública.
Segundo a Recorrente/Autora, o ato em causa encontrar-se-ia inquinado pela falta de acesso a informação essencial sobre o processo disciplinar, bem como pela extemporaneidade da abertura do processo disciplinar, aliado a que não foram tidas em conta na aplicação da pena as circunstâncias atenuantes, pelo que se mostra violado o princípio da proporcionalidade das penas disciplinares.
Ora:
Em sede de ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos visar-se-á a declaração de nulidade ou anulação de um ato com base nos fundamentos previstos nos artigos 133º e 135º do Código de Procedimento Administrativo (aplicáveis à data), respetivamente.
O art.º 133º do Código de Procedimento Administrativo é bastante restritivo, dizendo-nos que:
“1 – São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2 – São, designadamente, actos nulos:
a) Os actos viciados de usurpação de poder;
b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.° em que o seu autor se integre;
c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime;
d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
e) Os actos praticados sob coacção;
f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal;
g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos;
h) Os actos que ofendam os casos julgados;
i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contrainteressados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.”
Neste caso, a Autora alega, fundamentalmente, a violação do princípio da proporcionalidade das penas disciplinares e do prazo de abertura do processo disciplinar, bem como a alegada falta de acesso a informação essencial sobre o processo disciplinar. Pretende, pois, que estariam em causa direitos fundamentais seus, ofendidos pelo ato em crise, em relação à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do Código do Procedimento Administrativo.
No entanto, não lhe assiste razão.
Note-se que a alusão feita a direitos fundamentais ter-se-á por referente à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da Constituição da República Portuguesa, bem como aos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na protecção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, pág. 646).
Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP [cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra].
Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho, em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental", utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36).
Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os atos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.
Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.
É o que sucede aqui, uma vez que não é plausível, nem a Recorrente o alega sequer, que algum seu direito tenha sido suprimido/comprimido de forma tão absoluta que comprometa o respetivo “núcleo essencial”.
Nesta conformidade, caindo por terra a existência de vício conducente à nulidade do ato, a simples (alegada) desconformidade à lei, que é o que aqui está em causa, apenas é sancionada com a anulação do ato, nos termos do artº 135º do Código de Procedimento Administrativo.
Sobre questão semelhante já se pronunciou o TCA - Norte, no processo nº 01018/15.4BEPRT, em acórdão datado de 2015.09.11, disponível para consulta em www.dgsi.pt e onde se sumariou que “[s]endo manifesto que nenhuma das invalidades assacadas ao acto em causa é susceptível de conduzir à sua nulidade (artigo 133º do CPA), mas apenas à mera anulabilidade (artigo 135º do CPA), verificada a caducidade do direito de acção por intempestividade da entrada em juízo do processo principal, é de concluir pela manifesta verificação de uma circunstância que obsta ao seu conhecimento de mérito (…)”.
Assim sendo, ao contrário do que acontece com a declaração de nulidade, a anulação de um ato está, por lei, acometida a respeitar o prazo previsto no art.º 58º, nº 2, b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Segundo este preceito, a respetiva ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos tem de ser interposta no prazo de 3 (três) meses desde a data da notificação ou do conhecimento do conteúdo do ato, sob pena de caducidade do direito de agir, nos termos previstos no art.º 89º, nº 1, h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Ou seja, a Recorrente dispunha de três meses para instaurar a presente acção administrativa.
A outra questão que cumpre solucionar, pois, é desde quando se contam estes três, se os mesmos se suspenderam e em caso afirmativo por quanto tempo.
Pretende a Recorrente que, porque houve uma decisão administrativa expressa sobre o recurso tutelar apresentado, o prazo de impugnação contenciosa esteve suspenso desde a data de interposição do mesmo até à notificação da respetiva decisão.
Uma vez mais não lhe assiste razão.
Mas vejamos melhor porquê:
Constata-se dos autos que a Recorrente deu entrada, em 04 de Novembro de 2010, de recurso tutelar da deliberação de 14 de Outubro de 2010 e de que havia sido notificada em 18 de Outubro.
Nos termos do artigo 59.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: “(…) 4 - A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal. (…)”
O artº 177º, nº 5, do CPA, na versão aplicável à data dos factos (DL n.º 442/91, de 15 de Novembro), dizia que “[a]o recurso tutelar são aplicáveis as disposições reguladoras do recurso hierárquico, na parte em que não contrariem a natureza própria daquele e o respeito devido à autonomia da entidade tutelada.”
Neste conspecto, dizia-se no nº 1 do artº 175º do CPA, com a epígrafe “Prazo para a decisão”, que “[q]uando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.”
Por sua vez, o artº 172º, nº 1 do mesmo diploma, por referência aos 15 dias referidos no artigo anterior, diz que “[n]o mesmo prazo referido no artigo anterior deve também o autor do acto recorrido pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, notificando o recorrente da remessa do processo”
Sobre a contagem dos prazos acima, veja-se o sumariado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no processo nº 12962/16, datado de 19-05-2016, disponível para consulta em www.dgsi.pt e segundo o qual:
“i) De acordo com o art. 175.º, n.º 1, do CPA (na redacção aplicável), “quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do procedimento ao órgão competente para dele conhecer”.
ii) Prevendo o artigo 172º, do mesmo Código (na redacção aplicável), o seguinte: “No mesmo prazo referido no artigo anterior [15 dias depois de interposto o recurso] deve também o Autor do acto recorrido pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, notificando o recorrente da remessa do processo”.
Iii) Quando não seja respeitado o prazo legal de 15 dias para a remessa do processo ao órgão competente para decidir é a partir do termo deste prazo que se conta o prazo, de 30 dias, para a decisão do recurso hierárquico”
No caso em apreço, tendo a Recorrente sido notificada do ato sindicado em 18 de Outubro de 2010 e tendo interposto o respetivo recurso tutelar em 04 de Novembro de 2010 (decorreridos já 17 dias), suspender-se-ia, então, o prazo de 3 meses previsto no artº 58º, nº 2, b) do CPTA.
Este prazo voltará a contar decorrido o prazo para o órgão competente decidir ou quando haja decisão expressa, consoante o que o ocorrer primeiro.
Pretende a Recorrente que, porque houve uma decisão administrativa expressa sobre o recurso tutelar apresentado pela Recorrente, o prazo de impugnação contenciosa esteve suspenso desde a data de interposição do mesmo até à notificação da respetiva decisão.
Mas como se adiantou acima, não lhe assiste razão.
Esta questão é hoje pacifica na nossa jurisprudência. A suspensão do prazo de impugnação contenciosa, decorrente da impugnação administrativa de um ato, cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa, ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Sobre esta questão já muito se têm pronunciado os nossos tribunais superiores. Designadamente, veja-se o vertido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27/02/2008, proferido no processo n.º 0848/06 [disponível em www.dgsi.pt], onde se argumenta, justamente, sobre a forma de conjugar os prazos para impugnação contenciosa de atos com as normas previstas no CPA para a respetiva impugnação administrativa. Aí se explicita que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa, ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Portanto:
Com base no que se disse acima, estamos habilitados a proceder à contagem do prazo para que o órgão competente para decidir o faça. Esta decisão ocorrerá em 30 dias úteis e depois da remessa do processo para o efeito. Não estando demonstrada nos autos a data em que ocorreu a remessa ao órgão competente para decidir, lançando mão dos preceitos acima transcritos (arts. 171 e 172º, nº 1 do CPA) e da jurisprudência deste TCA – Sul (acórdão de 19.05.2016, acima transcrito), no que releva, concluir-se-á que o envio do processo teria de ter sido feito, o mais tardar, até dia 25 de Novembro de 2010 e, portanto, seria desde então que se contaria o prazo de 30 dias previsto no artº 175º, nº 1 do CPA (aplicável ex vi do artº 177º do mesmo diploma).
Este prazo, por sua vez, terminaria no dia 06 de Janeiro de 2011, altura em que retomaria a contagem o prazo, iniciado em 18 de Outubro e suspenso com a interposição do recurso tutelar, em 04 de Novembro.
Uma vez que se interpôs o período das férias judiciais do natal, o prazo de três meses teria de ter sido convertido em 90 dias (suspensão imposta pelo artigo 144º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do citado artigo 58º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – cfr. por todos o ac. Do TCA- Norte, de 29.11.2007, disponível em www.dgsi.pt). Descontados os 17 dias já decorridos entre 18 de Outubro e 04 de Novembro, restariam 73 dias, que findariam no dia 21 de Março de 2011 [uma vez que o dia 20 de Março é um domingo, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte, nos termos do artº 144º, nº 2 do CPC (DL n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro)]
Tendo em consideração que a presente ação deu entrada em juízo em 09 de Junho de 2011, por esta altura já havia ocorrido, efetivamente, a caducidade do direito de agir.
Pelo acima exposto, teremos de negar provimento ao recurso interposto e confirmar a decisão proferida, embora com a precisão de que se absolve o Recorrido, ali Réu, da instância e não do pedido. * Concluindo (sumário elaborado nos termos e para os efeitos previstos no artº 663º, nº 7 do CPC):
I. A consequência para a violação de um direito fundamental, quando não se atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", será a mera anulabilidade.
II. A suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa, ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
III. Não estando demonstrada nos autos a data em que ocorreu a remessa ao órgão competente para decidir, conjugado o disposto nos arts.º 171 e 172º, nº 1 do CPA (DL n.º 442/91, de 15 de Novembro), só depois de decorrido o prazo de 15 dias se iniciaria a contagem daquele outro de 30 dias, previsto no artº 175º, nº 1 do CPA.
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V – Decisão:
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão em crise, embora com a precisão de que se absolve o Recorrido, ali Réu, da instância e não do pedido.
Custas pela Recorrente.*
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* Lisboa, 29 de Outubro de 2020
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Ricardo Ferreira Leite*
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Ana Celeste Carvalho
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Pedro Marchão Marques
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*O relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 03.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento. |
