Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	2296/18.2BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/29/2020

Relator:	JORGE PELICANO

Descritores:	ENSINO SUPERIOR PRIVADO AUTONOMIA CUMULAÇÃO NA TITULARIDADE DE ÓRGÃOS

Sumário:	O regime jurídico das instituições de ensino superior, que consta da Lei n° 62/2007, de 10 de Setembro, não permite que o presidente da direcção da pessoa colectiva que criou o estabelecimento de ensino superior privado assuma a titularidade do órgão director desse estabelecimento.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul.

A Associação de Jardins Escolas J..., IPSS e A..., Requerentes no âmbito do presente processo cautelar, vêm interpor recurso da sentença proferida no TAC de Lisboa que, em antecipação do juízo sobre a causa principal, julgou improcedente o pedido deduzido na acção que tramitou sob o n.º 2298/18.9BELSB e em que se impugnou a deliberação tomada em 02/10/2018 pelo Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, na parte em que impôs como condição para a acreditação da Escola Superior de Educação J..., a nomeação imediata de um diretor para aquela Escola, de forma a garantir a sua autonomia pedagógica, científica e cultural perante a Associação de Jardins Escolas J..., IPSS.
Apresentaram as seguintes conclusões com as suas alegações de recurso:
1. A sentença recorrida não fez correta interpretação e aplicação das disposições legais aplicáveis, em especial do artigo 138.° do RJIES;
2. No caso concreto, se a opção da entidade requerida/demandada entre tomar uma decisão de não acreditação ou de acreditação sujeita à verificação de determinada condição pode, em face da lei, ser qualificada como um poder essencialmente discricionário, a decisão sobre as especificas condições a apor à acreditação - que é o que ora está em causa - é um poder essencialmente vinculado na medida em que as referidas condições têm que decorrer de imposições ou vinculações legais;
3. Ou seja, a entidade requerida, ora recorrida, não pode determinar a seu bel prazer e critério quais as condições a que a acreditação fica sujeita. O que pode fazer, é, ao abrigo dos princípios gerais da atuação administrativa, nomeadamente do princípio da adequação e da proporcionalidade, mas também, in casu e atendendo aos interesses envolvidos, ao princípio da prossecução do interesse público, optar por, ao invés de recusar liminarmente a acreditação, conceder a possibilidade de a entidade acreditada vir a satisfazer determinados requisitos/condições que lhe permitem a acreditação. Foi o que sucedeu no caso dos autos;
4. Decorrendo o estabelecimento de condições à decisão de acreditação essencialmente do mesmo poder de recusa de acreditação e baseando-se ambos nos critérios legais definidos para a acreditação, não pode deixar de entender-se, ao contrário do sustentado na sentença recorrida, que o ato suspendendo/impugnando foi proferido ao abrigo de um poder essencialmente vinculado e que, consequentemente podia e pode ser impugnado com fundamento em vício de violação de lei por erro quanto aos pressupostos de direito e não apenas com fundamento em vício de desvio de poder;
5. A Constituição remete para a lei (reserva de lei) os termos de concretização da autonomia das universidades. A esta exigência respondeu a Lei n.° 108/88, de 28 de setembro, que definiu e desenvolveu os vários níveis ou componentes da autonomia, e atualmente o regime jurídico das instituições de ensino superior, aprovado pela Lei n.° 62/2007, de 10 de setembro, acima referido;
6. A autonomia das universidades, constitucionalmente garantida projeta-se no artigo 11.° do RJIES e abrange as dimensões pedagógica, científica e cultural, conforme resulta do n.° 3 daquele artigo, que é concretizado no artigo 143.°, dedicado às «vertentes da autonomia» dos estabelecimentos de ensino superior privados;
7. A Lei impõe uma separação clara entre a entidade instituidora do estabelecimento universitário, que, qualquer que seja a forma considerada, tem de ser criada especificamente para este fim, salvo no que se refere a entidades de natureza cultural e social sem fins lucrativos que incluam o ensino superior entre os seus fins e o estabelecimento universitário propriamente dito;
8. Esta separação implica, desde logo, a afetação da entidade titular à prossecução daquele específico objetivo e desligando-a de quaisquer outros interesses que eventualmente sejam prosseguidos pela entidade instituidora.
9. Do próprio conteúdo do artigo 11.° da Lei n.° 62/2007 e da sua inclusão num título designado "Princípios e disposições comuns", não pode deixar de entender- se que o n.° 3 do preceito em causa estabelece-se um princípio geral, de natureza eminentemente genérica, segundo o qual os estabelecimentos de ensino superior privado gozam de autonomia (pedagógica, científica e cultural) face à respetiva entidade instituidora.
10. Não obstante tal princípio da separação face à entidade instituidora, ainda em sede de princípios gerais, o n.° 2 do artigo 12.° do RJIES não deixa de estabelecer que "No quadro da sua autonomia, e nos termos da lei, as instituições de ensino superior organizam-se livremente e da forma que considerem mais adequada à concretização da sua missão, bem como à especificidade do contexto em que se inserem";
11. Tal princípio de liberdade de organização, é, posteriormente, objeto de concretização e densificação noutro segmento não já destinado à fixação de princípios gerais, mas à concreta regulação da Organização e gestão das instituições de ensino superior privadas, ou seja, no Título IV - Organização e gestão das instituições de ensino superior privadas;
12. Ora, justamente na primeira norma desse título, o artigo 138.° a que o relatório da CAE que serve de fundamento ao ato impugnado faz referência expressa, o legislador determinou que "A entidade instituidora organiza e gere os respetivos estabelecimentos de ensino, designadamente nos domínios da gestão económica e financeira" (n.° 1) e "Não podem ser titulares dos órgãos dos estabelecimentos de ensino os titulares de órgãos de fiscalização da entidade instituidora" (n.° 2);
13. Vemos, pois, que no n.° 1 o legislador concede à entidade instituidora liberdade de organização e gestão dos seus estabelecimentos de ensino, estabelecendo, contudo, no n.° 2 uma limitação expressa à liberdade de organização e gestão, determinando de forma muito clara que "Não podem ser titulares dos órgãos dos estabelecimentos de ensino os titulares de órgãos de fiscalização da entidade instituidora";
14. Um pouco mais adiante, no artigo 141.°, n.° 1, o legislador, sob a epígrafe de Reserva de estatuto, estabelece expressamente que: "Dos estatutos de cada estabelecimento de ensino constam, obrigatoriamente, para além do previsto no artigo anterior, as regras a que obedecem as relações entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino, bem como os demais aspectos fundamentais da organização e funcionamento deste, designadamente a forma de designação e a duração do mandato dos titulares dos seus órgãos.”.
15. Ora, ao contrário do entendimento sufragado na sentença recorrida, constata- se que neste preceito a lei remete a definição das matérias relativas à relação entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino, designadamente a designação e duração do mandato dos titulares dos órgãos daquele, para os Estatutos a aprovar, sem introduzir qualquer limitação ao exercício dessa competência regulamentar, além da já contida no artigo 138.°, n.° 2 atrás citado;
16. Sendo inequívoco que o legislador entendeu que nessa sede - a da designação dos titulares dos órgãos - a salvaguarda do princípio da separação entre a entidade instituidora e a universidade ficaria suficientemente acautelada com a existência de órgãos de fiscalização autónomos;
17. Para além do elemento literal e dos elementos sistemáticos das normas citadas, e ao contrário do sustentado pela recorrente e pelo Tribunal a quo, apontam também no sentido defendido os antecedentes legislativos desta norma os quais permitem igualmente concluir, sem margem para qualquer dúvida, que o legislador quis restringir a incompatibilidade apenas, e só, aos titulares dos órgãos de fiscalização, por considerar que tal seria o bastante para garantir o princípio da autonomia do estabelecimento de ensino, face à respetiva entidade instituidora;
18. O artigo 138.°, n.° 2 do RJIES, sucedeu ao artigo 5.°, n.° 4 do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 16/94, de 22 de janeiro, cuja redação era exatamente a mesma: "Não podem ser titulares dos órgãos de estabelecimentos de ensino, os titulares de órgãos de fiscalização da entidade instituidora";
19. Esta redação resultou, contudo, de uma alteração introduzida por ratificação (atualmente designada apreciação) parlamentar, através da Lei n.° 37/94, de 11 de novembro, ao referido Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, já que na sua redação inicial o artigo 5°, n.° 4 determinava: "Não podem ser titulares dos órgãos de estabelecimentos de ensino, os titulares de órgãos de direção ou fiscalização da entidade instituidora";
20. A alteração introduzida pela Assembleia da República reflete, pois, uma intenção explícita e inequívoca do legislador de permitir que os titulares dos órgãos de direção da entidade instituidora possam ser titulares de órgãos dos estabelecimentos de ensino;
21. Também ao contrário do alegado pela agora recorrente e do sustentado na sentença sob recurso, os trabalhos parlamentares que antecederam a aprovação da Lei n.° 37/94, de 11 de novembro são bem elucidativos a esse respeito;
22. O legislador de 2007, que aprovou o atual RJIES, deixou intocada a norma que resultou da alteração introduzida por ratificação parlamentar ao Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo de 1994, reproduzindo-a integralmente, o que só pode significar a manutenção integral da sua opção legislativa;
23. Finalmente, a interpretação das normas dos artigos 11.°, n.° 3 e 138.°, n.° 2 da Lei n.° 62/2007, não pode deixar de ter em consideração a reserva de estatuto que decorre do respetivo artigo 141.°, do qual resulta que as regras relativas às relações entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino, onde, naturalmente, se inclui a designação dos titulares dos órgãos deste, constituem matéria de reserva de estatuto, ou seja, estão conferidas em exclusivo à entidade instituidora, através da competência normativa conferida para aprovação dos estatutos de cada estabelecimento de ensino, competência essa que deve ser exercida com liberdade, apenas condicionada pelas limitações impostas pela própria lei;
24. Acresce que, de harmonia com o disposto nas disposições conjugadas dos artigos 142.°, 30.°, n. °2 alínea b) e 27.°, n. °2, alínea c) da Lei n.° 62/2007, os estatutos dos estabelecimentos de ensino superior são sujeitos a verificação de conformidade com a lei, regulamento, ato constitutivo da entidade instituidora e diploma de reconhecimento de interesse público do estabelecimento, através da respetiva submissão, para registo, ao ministro da tutela;
25. Ora, no presente caso, os Estatutos da Escola Superior de Educação J..., cujo artigo 6.° regula a escolha do Diretor, no qual não se estabelece qualquer incompatibilidade entre aquela função e o exercício de cargos de direção na entidade instituidora, foram submetidos para registo, tendo o mesmo sido expressamente deferido por despacho do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior de 27 de julho de 2009;
26. Ou seja, o Ministro da tutela, no exercício da competência que a lei lhe confere, apreciou e considerou que os Estatutos da Escola Superior de Educação J... estão conformes com a lei. Era, nessa sede que deveria ter sido aferida a verificação dos princípios gerais e das disposições especificas da Lei n.° 62/2007, pois esse é o procedimento especificamente previsto na lei para esse efeito;
27. Assim sendo, salvo o devido respeito, o conselho de administração da entidade demandada, ao insistir na desconformidade da designação do diretor com a lei, está a invadir a esfera da competência legalmente conferida ao ministro da tutela, por um lado, por outro, a contrariar a verificação de conformidade já efetuada por aquele órgão, na qual os requerentes, naturalmente, confiaram, violando, assim, e em consequência, também, o princípio da boa fé, que deve pautar a atuação de todas as entidades administrativas, nos termos do artigo 10.° do CPA e do artigo 266.°, n. ° 2 da Constituição;
28. O entendimento sufragado na sentença recorrida, de que esta argumentação só valeria no caso de os estatutos conterem norma a permitir a acumulação dos cargos em causa, contraria frontalmente os princípios vigentes nesta matéria e, em especial, o principio da liberdade e da autonomia privada o qual implica, em sede de organização e funcionamento das pessoas coletivas privadas, um principio de liberdade de estipulação estatutária, salvo as restrições expressamente previstas na lei, que constituem exceções ao referido princípio, justificadas por razões de interesse público;
29. Autonomia privada que, segundo alguns autores tem mesmo assento constitucional, tendo a sua afirmação expressa no artigo 26.° da Constituição eu consagra o direito fundamental a uma capacidade civil que só pode ser restringida nos casos e termos previstos na lei significa que, salvo proibição legal, o sujeito pode produzir os efeitos jurídico-privados que considerar convenientes à prossecução dos seus interesses - cfr. Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, pág. 438, Almedina /1987;
30. É preciso não esquecer, ainda, as essenciais regras de interpretação da lei fixadas no artigo 9.° do Código Civil, do qual resulta no resumo de Antunes Varela e Pires de Lima que, "embora sem grande rigor, o pensamento geral desta disposição, pode dizer-se que o sentido decisivo da lei coincidirá com a vontade real do legislador, sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada através do texto legal, do relatório do diploma ou dos próprios trabalhos preparatórios da lei."⁽¹⁾
31. É, pois, improcedente toda a argumentação expendida pela ora recorrida sobre os propósitos desta alteração legislativa, tratando-se de meras considerações subjetivas sem qualquer suporte documental ou outro relativos à evolução legislativa e os propósitos do legislador na matéria;
32. A lógica de que, em 1994, quando o legislador decidiu suprimir a referência à incompatibilidade entre titulares de órgãos de direção do estabelecimento de ensino e da entidade instituidora ainda se entendia a autonomia como oponível apenas ao Estado e não também à entidade instituidora não só não é verdadeira, como é absolutamente irrelevante como elemento interpretativo nesta sede e a sua alegação revela-se contraditória com todo o enunciado da própria recorrida assente nessa autonomia e na necessidade de garantir a mesma pela imposição da uma tal incompatibilidade. Pelo simples facto de que, naturalmente, o legislador conhecia ele próprio, certamente melhor que a entidade recorrida e o tribunal a quo, os antecedentes históricos e legislativos da autonomia universitária;
33. E, se realmente, a questão estivesse centrada nesse paradigma, o legislador não teria feito a opção de manter a omissão a tal incompatibilidade no que concerne aos órgãos de direção. Pelo contrário, se a entendesse, efetivamente, um corolário da dita autonomia em face da entidade instituidora que tanto constituía, segunda a aqui recorrida, a preocupação em 2007, teria voltado a inserir a referência expressa à incompatibilidade entre cargos de direção, o que não fez;
34. Se diz a aqui recorrida (v. artigo 70.° da contestação), o legislador tivesse entendido que havia um perigo muito maior de violação da dita autonomia no caso dos órgãos de direção então, por maioria de razão, não faria qualquer sentido que o legislador não tivesse também tido o cuidado de prever expressamente uma incompatibilidade para esse caso, e não reduzindo tal preocupação a um mero princípio dependente da aplicação discricionária da entidade credenciadora ou outra;
35. Acresce que, todo o sentido que a entidade requerida, ora recorrida pretende dar às normas do atualmente em vigor RJIES, aprovado em 2007, assenta numa alegada preocupação do legislador, que se alega ser central na reforma de 2007, mas que não tem o mínimo de correspondência nas preocupações expressas resumidas na exposição de motivos da Proposta de Lei n.⁰ 148/X, que deu origem à Lei n.° 62/2007, na qual inexiste qualquer referencia à tal mudança de paradigma - autonomia faxe à entidade instituidora vs autonomia face ao Estado;
36. Pelo contrário, na referida exposição de motivos, pode ler-se expressamente, que, entre outros objetivos, a mesma consagra a " garantia da mais ampla liberdade de organização das instituições, com inteira flexibilidade na sua organização interna, designadamente das suas unidades específicas que poderão assumir forma e natureza distintas'', e simultaneamente refere a "consagração clara da autonomia de gestão financeira e de gestão de pessoal das instituições de ensino superior ”, não havendo uma única referencia a qualquer especial preocupação com a autonomia pedagógica relacionada com qualquer mudança de paradigma em relação à legislação anterior;
37. Em suma, não pode deixar de concluir-se que o legislador procedeu, ele próprio, a uma ponderação prévia da questão da acumulação de cargos na entidade instituidora e no estabelecimento de ensino, face ao princípio de autonomia entre ambos, que ele próprio também consagra;
38. Sendo que, o resultado dessa ponderação prévia está vertido de forma expressa na lei, no citado artigo 138.°, n.° 2 do RJIES, no qual se estabelece que apenas a titularidade de órgãos de fiscalização, e não já de administração, da entidade instituidora deve ser incompatível com a titularidade de órgãos do estabelecimento de ensino;
39. Ao assim não entender, a sentença recorrida não apenas viola o referido artigo 138.°, n.° 2 do RJIES, como interpreta erradamente o alcance das disposições contidas no artigo 11.°, n.° 3, e sobretudo do artigo 143.° do mesmo diploma.
40. Tentando contrariar aquela que é a boa interpretação do regime jurídico, a sentença recorrida procura sustentar que no artigo 143.° o legislador também concretiza e densifica o princípio da autonomia do estabelecimento de ensino face à entidade instituidora consagrado no artigo 11.° do RJIES, ali estabelecendo que os estabelecimentos de ensino superior privado gozam de autonomia cultural, científica e pedagógica (n.° 1) e que lhes é aplicável o disposto nos artigos 71.° a 75.°, o que não se afigura correto.
41. No referido artigo 143.°, não encontramos uma efetiva concretização ou densificação do princípio da autonomia, no que se refere à organização e gestão do estabelecimento de ensino e concretamente à titularidade dos órgãos respetivos e à possibilidade de os acumular, mas, uma vez mais, apenas o enunciar do princípio e das suas vertentes, contrariamente ao que sucede com o artigo 138.°, n.° 2, onde o legislador regula de forma concreta, específica, expressa e inequívoca essa matéria.
42. Por outro lado, os antecedentes legislativos desmentem completamente a tese da sentença recorrida, na medida em que foi justamente na mesma norma que estabelece a incompatibilidade entre a titularidade de órgãos de fiscalização da entidade instituidora e a titularidade de órgãos do estabelecimento de ensino que o legislador outrora, na versão primitiva do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo D.L. n.° 16/94, de 22 de janeiro, previa a impossibilidade de acumulação de órgãos de administração entidade instituidora com órgãos do estabelecimento de ensino.
43. O entendimento diverso, sufragado na sentença sob recurso, releva-se absolutamente inconstitucional, atendendo, por um lado à autonomia constitucional garantida pelo artigo 76.° da Constituição aos estabelecimentos de ensino superior privados e ao direito fundamental, com o estatuto de Direito, liberdade e garantia, previsto no artigo 43.° da Constituição da República, sendo inevitável concluir que qualquer restrição imposta ao direito de estabelecer a organização do estabelecimento de ensino, designadamente à liberdade de definição da designação dos titulares dos respetivos órgãos, tem de ser imposta por lei e restringir-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses legalmente protegidos, como resulta imperativamente do artigo 18.°, n. ° 2 da Constituição.”.

A Recorrida apresentou contra-alegações, em que formulou as seguintes conclusões:

A. Ao contrário do que pretendem os Recorrentes, a douta Sentença recorrida não enferma de qualquer vício, pelo que deve ser integralmente mantida.

B. Ao contrário do que pretendem os Recorrentes, a douta sentença recorrida não enferma de qualquer vício metodológico ou de julgamento no que respeita ao enquadramento do poder discricionário exercido pelo Conselho de Administração da Recorrida na emissão do acto administrativo em crise no presente processo, nem por isso deixou de conhecer de qualquer seu alegado vício que lhe competisse conhecer, nomeadamente não tendo aquela Sentença afirmado em parte alguma que o referido acto apenas seria sindicável por desvio de poder, e, bem pelo contrário, tendo analisado e refutado a imputação dos ora Recorrentes de que tal acto enfermaria de violação de lei por falta de pressupostos.

C. A douta Sentença recorrida também não enferma de qualquer vício relativo à identificação, interpretação e aplicação das disposições legais relevantes, nem quanto à conclusão, nela expressa, de que o acto administrativo em crise no presente processo é perfeitamente legal e válido quanto aos seus pressupostos fácticos e jurídicos, não sendo, portanto, de questionar a deliberação de proceder à acreditação do estabelecimento de ensino superior da primeira Recorrente na condição de esta «nomear um director para o estabelecimento de ensino superior de forma a garantir a sua autonomia pedagógica, científica e cultural face à respectiva Entidade Instituidora», e isto com fundamento nos arts. 11.°, 3 e 143.° do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior e no princípio da autonomia dos estabelecimentos de ensino superior em face das respectivas entidades instituidoras subjacente a tais disposições.

D. Embora o princípio da autonomia das universidades tenha como destinatárias principais as universidades públicas em face do Estado, é inequívoco que o mesmo princípio, ao menos nas suas dimensões de autonomia científica e pedagógica, se aplica às instituições de ensino superior privadas em face das respectivas entidades instituidoras, revestindo aliás bastante intensidade as exigências de tal autonomia, uma vez que, nos termos do art. 9.°, 3 RJIES, os estabelecimentos de ensino superior privados não têm personalidade jurídica própria, estando integrados na personalidade jurídica da entidade que os institui, o que faz acrescer os riscos de instrumentalização de tais estabelecimentos a fins daquelas mesmas entidades instituidoras, que podem mesmo ser exteriores ao ensino, instrumentalização essa passível de prejudicar aqueles estabelecimentos enquanto espaços de exercício das liberdades constitucionalmente garantidas de aprender e de ensinar, de investigação e de criação e fruição cultural.
E. É por esta razão que o art. 18.°, 3 RJIES determina de forma inequívoca que «face à respectiva entidade instituidora e face ao Estado, os estabelecimentos de ensino superior privados gozam de autonomia pedagógica, científica e cultural», o que, como bem sustentado no Parecer n.° 40/2009 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, homologado Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, impõe « uma separação muito clara entre a entidade instituidora do estabelecimento universitário [...] e o estabelecimento universitário propriamente dito», o que implica «um corte» com os «eventuais sócios, associados, ou outros promotores daquela entidade, assegurando-se por esta via a afectação [.] à prossecução daquele específico objectivo e desligando-a de quaisquer outros interesses que eventualmente sejam prosseguidos por esses promotores, criando, por esta via, uma barreira protectora da autonomia da instituição universitária».

F. A autonomia científica «confere às instituições de ensino superior públicas a capacidade de definir, programar e executar a investigação e demais actividades científicas» (art. 73.° RJIES), a autonomia pedagógica «confere às instituições de ensino superior públicas a capacidade para elaborar os planos de estudos, definir o objecto das unidades curriculares, definir os métodos de ensino, afectar os recursos e escolher os processos de avaliação de conhecimentos, gozando os professores e estudantes de liberdade intelectual nos processos de ensino e de aprendizagem» (art. 74.° RJIES) e a autonomia cultural, não expressamente contemplada pela Constituição, «confere às instituições a capacidade para definirem o seu programa de formação e de iniciativas culturais» (art. 72.° RJIES).

G. Nos termos estatutários, a direcção da Associação dos Jardins-Escola J... é um órgão representativo dessa Associação, representatividade que se estende ao seu presidente, situação que cria condições tanto fácticas como jurídicas para que a vontade do director da Escola Superior de Educação J... (o estabelecimento de ensino) venha, mais que a ser ditada pela vontade da Associação de Jardins-Escola J... (entidade instituidora) e do respectivo presidente, a identificar-se em absoluto com ela.

H. Em concreto, esta acumulação de funções permitiria que, na prática, o presidente da Associação dos Jardins-Escola J..., nas suas vestes de director da Escola Superior J... e no exercício das competências deste órgão, decidisse contratar para a Escola Superior de Educação J... apenas docentes e investigadores que aceitassem determinadas orientações científicas e pedagógicas preconizadas pela Associação dos Jardins-Escola J... e não renovar os contratos dos docentes e investigadores que não o fizessem; promover o desenvolvimento das actividades científicas e pedagógicas da Escola de acordo com determinadas orientações científicas e pedagógicas preconizadas pela Associação dos Jardins-Escola J..., à margem ou mesmo contra as orientações dominantes no corpo docente da Escola Superior de Educação J...; estabelecer a planificação administrativa e financeira anual e formular a proposta de orçamento a apresentar à entidade instituidora de modo a canalizar os recursos disponíveis exclusivamente para a consecução das orientações científicas, pedagógicas e culturais da Associação dos Jardins-Escola J..., à margem ou mesmo contra as orientações dominantes no corpo docente da Escola Superior de Educação J..., por exemplo inviabilizando financeiramente a vontade dos órgãos científico e pedagógico deste estabelecimento de passar a adoptar para determinadas unidades curriculares métodos de ensino prático ou experimental que necessitem de novas instalações ou de outros recursos onerosos; formular planos de actividades de acordo com determinadas orientações científicas, pedagógicas e culturais preconizadas pela Associação dos Jardins-Escola J..., à margem ou mesmo contra as orientações dominantes no corpo docente da Escola Superior de Educação J...; dentro da liberdade deixada pelo orçamento e pelo plano de actividades, gerir económica e financeiramente a Escola Superior de Educação J... de modo a canalizar os recursos disponíveis exclusivamente para a consecução das orientações científicas, pedagógicas e culturais da Associação dos Jardins-Escola J..., à margem ou mesmo contra as orientações dominantes no corpo docente daquele estabelecimento; quantificar os vencimentos do pessoal docente da Escola Superior de Educação J... em termos que incentivem a adesão do corpo docente às orientações científicas, pedagógicas e culturais da Associação dos Jardins-Escola J...; ao zelar pelo bom funcionamento pedagógico da Escola Superior de Educação J..., tomar como parâmetro as orientações pedagógicas da Associação dos Jardins-Escola J..., contrárias às orientações dominantes no corpo docente daquele estabelecimento; abster-se de promover as reuniões dos órgãos científicos e pedagógicos da Escola Superior de Educação J..., inviabilizando a expressão da sua orientação nesses domínios e a adopção das medidas tendentes à sua consecução; recusar-se a homologar mapas de distribuição de serviço docente da Escola Superior de Educação J... que contenham uma alocação de docentes a unidades curriculares que de algum modo contrariem ou não promovam as orientações científicas e pedagógicas da Associação dos Jardins-Escola J..., por exemplo, que prevejam a leccionação de certas unidades curriculares por docentes com perfis mais teóricos ou mais práticos, cujo âmbito de investigação académica se centre preferencialmente em certas matérias ou adopte certos prismas analíticos, ou ainda que sejam conhecidos pela adopção de certos métodos de ensino; aprovar apenas as alterações da estrutura científico-pedagógica da Escola Superior de Educação J... que estejam em conformidade com as orientações científicas e pedagógicas da Associação dos Jardins-Escola J..., à margem ou mesmo contrárias às orientações dominantes no corpo docente daquele estabelecimento.
I. É absolutamente evidente que, em qualquer das situações identificadas, a autodeterminação da Escola Superior de Educação J... ficaria suprimida, manifestando-se em seu lugar e em exclusivo a vontade da sua entidade instituidora, com óbvia violação da autonomia do referido estabelecimento de ensino, pois ficará comprometida a sua capacidade de capacidade de definir, programar e executar a investigação e demais actividades científicas (autonomia científica, nos termos do art. 73.° RJIES), para elaborar os planos de estudos, definir o objecto das unidades curriculares, definir os métodos de ensino, afectar os recursos e escolher os processos de avaliação de conhecimentos e para garantir a liberdade intelectual dos professores e estudantes nos processos de ensino e de aprendizagem (autonomia pedagógica, nos termos do art. 74.° RJIES), bem como para definir o seu programa de formação e de iniciativas culturais (autonomia cultural, nos termos do art. 72.° RJIES).
J. Assim, a acumulação das funções de presidente da direcção da Associação de Jardins-Escola J... e de director da Escola Superior de Direcção J... viola, em abstracto e em concreto, a autonomia deste último estabelecimento em relação à primeira entidade, que o instituiu, o que impede a sua acreditação, ao menos incondicional.

K. Não se tem de pé o raciocínio dos Recorrentes segundo o qual o art. 138.°, 2 RJIES, nos termos do qual «não podem ser titulares dos órgãos dos estabelecimentos de ensino os titulares de órgãos de fiscalização da entidade instituidora», constituiria a única limitação da liberdade de auto-organização das instituições de ensino superior tendente a assegurar a autonomia dos estabelecimentos em face das respectivas entidades instituidoras, passível de ser interpretada a contrario sensu e, portanto, legitimando a acumulação das funções de presidente da entidade instituidora com as de director do estabelecimento de ensino.

L. Em primeiro lugar, trata-se de interpretação que esvazia por completo o princípio da autonomia dos estabelecimentos de ensino superior, em particular em face das respectivas entidades instituidoras, tratando-o como uma proclamação normativa sem qualquer valor que não seja aquele que lhe dêem as regras supostamente menos genéricas que alegadamente lhe serviriam de concretização; pelo contrário, são as regras mais específicas, como desde logo o art. 138.°, 2 RJIES, que têm que ser interpretadas à luz daquele princípio.

M. Depois, o art. 138.°, 2 RJIES, não pode sequer ser considerado como concretização do princípio da autonomia dos estabelecimentos de ensino superior em face das entidades instituidoras no plano organizativo, pois a ser assim seria incompreensível que se estabelecesse uma incompatibilidade dos titulares dos conselhos fiscais ou órgãos de fiscalização equivalentes daquela entidade (que estão alheados das opções estratégicas e da gestão corrente da entidade instituidora), e não se estabelecesse a mesma incompatibilidade para os titulares dos órgãos de direcção (que definam as opções estratégicas e, em obediência a elas, asseguram a gestão corrente da referida entidade, suscitando, por isso, perigos muito maiores de sobreposição da sua vontade à vontade, protegida como autónoma, do estabelecimento de ensino superior por si instituído); pela sua inserção sistemática e pela sua própria formulação, a referida disposição não se dirige, portanto, à protecção da autonomia daqueles estabelecimentos, mas, pura e simplesmente, à garantia da imparcialidade dos órgãos de fiscalização. Ora, se a ratio legis do art. 138.°, 2 RJIES não se fundamenta na protecção da autonomia dos estabelecimentos de ensino superior, dele nada se pode retirar quanto à eventual exclusão de situações de incompatibilidade nele não previstas ditadas pelo princípio da autonomia do art. 76.°, 2 CRP e do art. 11.°, 2 RJIES.
N. Todavia, ainda que se entendesse ser o art. 138.°, 2 RJIES uma expressão do princípio da autonomia, como pretendem os Recorrentes, nem por isso deveria entender-se ser permitida a acumulação das funções verificada no estabelecimento de ensino superior em questão, em virtude de, então, ser forçoso concluir que a mesma proibição teria que vigorar por maioria de razão quanto à titularidade de órgãos de direcção, pois os perigos para a autonomia do estabelecimento de ensino em face da sua entidade instituidora são muito maiores e de consumação muito mais provável se o órgão da entidade instituidora cujo titular é simultaneamente titular de um órgão daquele estabelecimento for o órgão de direcção.

O. O argumento dos Recorrentes segundo o qual o art. 138.°, 2 RJIES tem redacção idêntica à do art. 5.°, 4 do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo aprovado pelo Decreto-Lei n.° 16/94, de 22 de Janeiro, a qual por sua vez resultou da eliminação em apreciação parlamentar de uma incompatibilidade para os titulares de órgãos de direcção da entidade instituidora, também está votado ao insucesso, porquanto, ainda que se admitisse ser esse o alcance do art. 5.°, 4 do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, num contexto em que a grande preocupação do legislador era salvaguardar a autonomia das instituições de ensino superior em face do Estado e em que a lei nada dizia quanto à autonomia das instituições de ensino superior privado em relação às suas entidades instituidoras e consagrava mesmo soluções passíveis de a pôr em causa, nunca poderia ser essa a interpretação a atribuir art. 138.°, 2 RJIES, mais de vinte anos depois, num contexto histórico-cultural e jurídico completamente diferente, em que é patente, mesmo nas soluções concretas estabelecidas no RJIES, uma nova consciência de que a autonomia dos estabelecimentos de ensino superior privado, para ser completa e efectiva, tem que ser oponível não só ao Estado, mas às próprias entidades instituidoras desses estabelecimentos, pelo que o art. 138.°, 2 RJIES não pode ser interpretada como excluindo outras incompatibilidades directamente postuladas por aquela autonomia, como precisamente a incompatibilidade entre a titularidade de órgãos de direcção da entidade instituidora e de órgãos do estabelecimento de ensino.
P. É também desprovido de sentido o argumento dos Recorrentes segundo o qual a fixação de incompatibilidades entre a titularidade de órgãos da entidade instituidora e do estabelecimento de ensino superior é uma restrição do poder de auto- organização implícito nas liberdades fundamentais de aprender e de ensinar e de criação de escolas particulares do art. 43.° CRP, pelo que está sujeita à reserva de lei e tem que limitar-se a prosseguir a salvaguarda de interesses constitucionalmente protegidos, não existindo qualquer restrição legal além da do art. 138.°, 2 RJIES e não podendo admitir-se outra, por interpretação extensiva ou analogia; com efeito, a incompatibilidade entre a titularidade de órgãos de direcção da entidade instituidora e de órgãos do estabelecimento de ensino superior resulta directamente do princípio constitucional da autonomia das instituições de ensino superior estabelecido no art. 76.°, 2 CRP e/ou do princípio da autonomia das instituições de ensino superior privado estabelecido pela disposição inequivocamente legal do art. 11.°, 3 RJIES para salvaguarda dos interesses inequivocamente protegidos pela Constituição da qualidade do ensino superior (arts. 74.° e 76.°, 2 CRP), da liberdade de criação cultural e científica (art. 42.°, 1 CRP), da liberdade de aprender e ensinar (art. 43.°, 1 CRP) e da promoção da criação e investigação científica (art. 73.°, 4 CRP), estando respeitados os requisitos constitucionais para tal restrição exigidos pelo art. 18.° CRP.

Q. Ainda desprovido de sentido é o argumento dos Recorrentes segundo o qual a fixação de incompatibilidades entre a titularidade de órgãos da entidade instituidora e do estabelecimento de ensino superior é uma violação da reserva de estatuto dos estabelecimentos de ensino superior estabelecida no art. 141.° RJIES, pois tal reserva não pode operar contra disposições constitucionais como a do art. 76.°, 2 CR nem contra disposições legais como a do art. 11.°, 3 RJIES, especialmente quando tais disposições legais não só não violam a autonomia dos estabelecimentos de ensino superior como visam, mesmo, proteger essa mesma autonomia.
R. Sendo que a circunstância de o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior ter procedido ao registo dos estatutos da Escola Superior de Educação J... sem ter objectado quanto à ausência, neles, de disposições que estabelecessem a incompatibilidade em questão é irrelevante, porquanto, resultando a referida incompatibilidade directamente do art. 76.°, 2 CRP e do art. 11.°, 3 RJIES, não é exigível que os estatutos dos estabelecimentos de ensino superior privado — o da primeira Recorrente ou qualquer outro — a venham a reproduzir, pelo que nenhuma ilegalidade haveria que apontar à sua omissão.

S. Deve, assim, concluir-se que o acto administrativo impugnado decidiu de forma perfeitamente legal ao condicionar a acreditação institucional do estabelecimento de ensino superior da primeira Recorrente à cessação da acumulação da titularidade do órgão de direcção da mesma primeira Recorrente e do órgão de direcção do seu estabelecimento de ensino, já que tal acumulação é proibida pelo art. 76.°, 2 CRP e pelo art. 13.°, 3 RJIES, e, em consequência, que a douta Sentença recorrida andou muito bem ao reconhecê-lo, dando como improcedente o pedido da sua anulação, pelo que não enferma ela própria de qualquer vício, devendo ser integralmente mantida.

T. Embora na economia da douta Sentença recorrida se compreenda que os factos alegados nos artigos 43.° e 47.° da oposição não tenham sido levados à matéria de facto provada, é possível que, em certo entendimento, tais factos sejam demonstrativos dos riscos efectivos de violação da autonomia da Escola Superior J... pela sua entidade instituidora caso não seja impedida a acumulação de funções de director da primeira com as funções de presidente da Direcção da última, pelo que, em sede de ampliação do objecto do presente recurso, devem aqueles factos ser dados como provados.”.

A Recorrente apresentou Resposta em que defende que o pedido de ampliação do objecto do recurso deve ser desatendido, por inútil e ainda por a parte dos estatutos que se pretende aditar à matéria de facto não constituírem factos.

Foi dado cumprimento ao disposto no art.° 146.°, n.º 1 do CPTA.

Com dispensa de vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, vem o processo à Conferência para julgamento.
Há, assim, que começar por decidir se é de dar provimento ao pedido de ampliação do objecto do recurso.
Posteriormente haverá que decidir se a sentença recorrida sofre do erro de julgamento que lhe é apontado, se deve ser revogada e, em sua substituição, se deve ser proferido acórdão que anule a deliberação impugnada.

Fundamentação.
De facto.
O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:
1. A 1^a Requerente/A. é uma instituição particular de solidariedade social, sob a forma de associação (cfr. acordo e o doc. 5 junto ao r.i.);

2. O 2° Requerente/A. é presidente da direcção da 1^a Requerente/A., desde 2000 (por acordo)

3. A 1ª Requerente/A. é entidade instituidora da Escola Superior de Educação J..., estabelecimento de ensino superior particular sem fins lucrativos, politécnico não integrado, tendo os respectivos Estatutos sido aprovados e registados por despacho, de 27.7.2009, do Sr. Ministro da Ciência Tecnologia e Ensino Superior (cfr. doc. 4 junto ao r.i.);

4. O 2° Requerente vem exercendo funções de Director da Escola desde o início do seu funcionamento, em 1988 (cfr. acordo e teor do doc. 6 junto ao r.i.);

5. No âmbito do sistema de avaliação do ensino superior, correu termos nos serviços da Entidade requerida/demandada procedimento administrativo de avaliação/acreditação institucional da Escola Superior de Educação J... (cfr. acordo e docs. 1 a 3 juntos com o r.i. e de fls. 53 a 111 do p.a);

6. Em 23.5.2018 a CAE elaborou Relatório preliminar, de cujo teor se atrai (na versão portuguesa): “(...)
I - Avaliação da Instituição Perguntas A1. e A2.

A1.1 Instituição de Ensino Superior:
Escola Superior De Educação De J... A1.2 Entidade instituidora:
Associação De Jardins- Escolas J... (...)

A4. Organização e gestão

A4.1. Órgãos de governo da Instituição e das suas Unidades Orgânicas estatutariamente consagrados

A4.1.1 Órgãos de governo da Instituição e das suas Unidades Orgânicas estatutariamente consagrados.
Existem, mas não satisfazem as condições legais ou não funcionam regularmente
A4.1.2. Evidências que fundamentam a apreciação expressa.
Órgãos da ESE...:
- O diretor;
- O Conselho Consultivo (para coadjuvar o diretor);
- O conselho técnico-científico;
- O conselho pedagógico (Presidente o Diretor).
Também dispõem de um Provedor do Estudante e de Coordenadores de Áreas Disciplinares. Acumulação de funções pela mesma pessoa, que vão desde a presidência da entidade instituidora até à direção da Escola e presidência do Conselho Pedagógico, levantando dúvidas quanto à independência entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino (n.° 2 do artigo 138.° do RJIES), podendo também prejudicar a autonomia pedagógica.
(...)
A4.2. Autonomia científica e pedagógica do estabelecimento
A4.2.1 É assegurada a autonomia científica e pedagógica do estabelecimento:
Em parte.
A4.2.2. Evidências que fundamentam a apreciação expressa.
Como se referiu anteriormente, a acumulação de funções pela mesma pessoa, que vão desde a presidência da entidade instituidora até à direção da Escola e presidência do Conselho Pedagógico, levanta dúvidas quanto à independência entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino (n.° 2 do artigo 138.° do RJIES), podendo também prejudicar a autonomia pedagógica.
III - Apreciação global da instituição Perguntas C1. a C5.

C5. Recomendação Final
(Acreditar, Acreditar com condições, Não Acreditar)
Propõe-se acreditar com condições.
Condições a cumprir no imediato:
- Garantir a independência entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino (n.° 2 do artigo 138° do RJIES).
(...)" (idem);

7. Em 6.7.2018 o 2° Requerente na qualidade de Director da Escola apresentou pronúncia sobre o relatório que antecede, de cujo teor se extrai: “(...) // 3. Pronúncia (Português):
A Escola Superior de E ducação J... (ESE...) decide apresentar a pronúncia ao Relatório Preliminar da CAE AINST/16/00043 - Avaliação Institucional
(...)
A ESE... apresenta documento (Anexo 1 ) com os esclarecimentos, as evidências e as melhorias introduzidas, no sentido de serem incorporadas na redação final do relatório, assumindo desafios lançados pela CAE, no caminho
permanente da melhoria organizacional, em linha com o projeto educativo, a missão e estratégia desta instituição.
Sobre a incompatibilidade nos termos do n.° 2 do artigo 138.° do RJIES entre elemento da Direção de entidade instituidora e o órgão de gestão do estabelecimento de ensino, vimos demonstrar que está garantida a independência entre a Associação de Jardins-Escolas J..., entidade instituidora, e o estabelecimento de ensino, a Escola Superior de Educação J..., cumprindo o estipulado no n.°2 do artigo 138.°do RJIES. Apresentamos (Anexo 2) um parecer jurídico do Advogado M..., que demonstra a compatibilidade legal das funções de membro da Direção da Associação dos Jardins-Escolas J... e da direção do estabelecimento de ensino (ESE...).
Solicitamos, assim, que a CAE reveja a sua análise nos pontos fracos que esclarecemos e mostramos evidências, transmitindo o nosso compromisso para desencadear os processos necessários para operacionalizar as melhorias propostas ANEXO 1 (...)
A4.2. Incompatibilidade nos termos do n.° 2 do artigo 138.° do RJIES entre elemento da Direção de entidade instituidora e o órgão de gestão do estabelecimento de ensino.
Está garantida a independência entre a Associação de Jardins-Escolas J..., entidade instituidora, e o estabelecimento de ensino, a Escola Superior de Educação J..., cumprindo o estipulado no n.° 2 do artigo 138.° do RJIES. Apresentamos um parecer jurídico do Advogado M..., que demonstra a compatibilidade legal das funções de membro da Direção da Associação dos Jardins-Escolas J... e do estabelecimento de ensino (ESE...).
A4.2. Autonomia científica e pedagógica do estabelecimento
Conforme demonstrado na página WEB da ESSE…, existe paridade entre os representantes dos professores (16) e dos estudantes (16) no Conselho Pedagógico (CP). Na próxima reunião, será eleito um novo Presidente do CP, que deixará de ser o Diretor da ESSE….
(...)”. (ibidem);

8. Em 15.6.2018 a CAE elaborou Relatório final, de cujo teor se atrai (na versão portuguesa): “(...)
I - Avaliação da Instituição

Perguntas A1. e A2.

A1.1 Instituição de Ensino Superior:
Escola Superior De Educação De J... A1.2 Entidade instituidora:
Associação De Jardins-Escolas J... (...)

A4. Organização e gestão

A4.1. Órgãos de governo da Instituição e das suas Unidades Orgânicas estatutariamente consagrados

A4.2. Autonomia científica e pedagógica do estabelecimento

A4.2.1 É assegurada a autonomia científica e pedagógica do estabelecimento:
Em parte.

A4.2.2. Evidências que fundamentam a apreciação expressa.
Como se referiu anteriormente, a acumulação de funções pela mesma pessoa, que vão desde a presidência da entidade instituidora até à direção da Escola e presidência do Conselho Pedagógico, levanta dúvidas quanto à independência entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino (n.° 2 do artigo 138.° do RJIES), podendo também prejudicar a autonomia pedagógica.
(...)
Na sequência da pronúncia, a CAE regista como positiva a eleição de um presidente do conselho pedagógico.

III - Apreciação global da instituição Perguntas C1. a C5.

C5. Recomendação Final

(Acreditar, Acreditar com condições, Não Acreditar)
Propõe-se acreditar com condições.
Condições a cumprir no imediato:
- Garantir a independência entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino (n.° 2 do artigo 138° do RJIES).
(...)” (ibidem);

9. Em 2.10.2013, o Conselho de Administração da Entidade requerida/demandada deliberou acreditar a Escola Superior de Educação J... com condições, de cujo teor se extrai: “(...)
1. Tendo recebido o Relatório Final de Avaliação/Acreditação elaborado pela Comissão de Avaliação Externa relativamente à Avaliação Institucional do/a
Escola Superior De Educação De J...
2. O Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, na sua reunião de 2018/10/02
3. decide:
Acreditar com condições, em concordância ou discordância favorável com CAE
4. por um período de (anos):
1
5. Condições (Português)
Condições a cumprir n o imediato:
- Nomear um diretor para o estabelecimento de ensino superior de forma a garantir a sua autonomia pedagógica, científica e cultural face à respetiva Entidade Instituidora (n° 3, do artigo 11°).
(...)
6. Fundamentação (Português)
O Conselho de Administração decide acreditar a Instituição, com condições, pelo prazo de um ano, em concordância com a recomendação e a fundamentação da Comissão de Avaliação Externa.
(...)” (cfr. doc. 1 junto ao r.i.);
10. Em 8.10.2018 a Entidade requerida enviou ao 2° Requerente a decisão que antecede, com a indicação das condições da acreditação: "(...)
Condições a cumprir no imediato: - Nomear um diretor para o estabelecimento de ensino superior de forma a garantir a sua autonomia pedagógica, científica e cultural face à respetiva Entidade Instituidora (n.° 3 do artigo 11°) - Garantir a constituição dos órgãos de governo, o seu funcionamento e as suas competências, de acordo com a lei. - Instituir um procedimento que garanta a apreciação legal e de mérito do desempenho do corpo docente. - Publicitar os Relatórios de Auto- avaliação e dos resultados de avaliação/acreditação da A3ES. - Definir a política de investigação orientada para as áreas científicas e para a formação ministrada na Escola, com metas e respetiva monitorização. - Definir política de internacionalização e incrementar os fluxos de mobilidade de docentes e estudantes (IN e OUT). Condição a cumprir no prazo de um ano: - Apresentar os resultados da avaliação do desempenho dos docentes. - Condições a cumprir no prazo de 3 anos: - Apresentar os resultados das políticas de investigação e internacionalização.” (idem);

11. A aqui 1^a Requerente recorreu da decisão que antecede, de cujo teor se extrai: “(...)
1. Tendo recebido a decisão do Conselho de Administração relativamente à Avaliação Institucional do/a
Escola Superior De Educação De J...
2. O responsável da Entidade Instituidora decide:
Apresentar recurso
3. Recurso (Português):
O recurso tem por objeto a condição aposta na deliberação do CA consubstanciada em “Nomear um diretor para o estabelecimento de ensino superior...”
O artigo 11°, n.°3 do RJIES, como se infere do seu conteúdo e da sua inserção sistemática no Título I- Princípios e disposições comuns, constitui uma norma de natureza genérica e principiológica, que é objeto de concretização legislativa noutros segmentos do diploma, designadamente, no que respeita à Organização e gestão das instituições de ensino superior privadas, no Título IV, no qual se inclui o art. 138°, n°2. Esta norma reproduz integralmente o conteúdo do artigo 5.°, n.°4 do Estat uto do EP Cooperativo, aprovado pelo D.L. n.° 16/94, na redação introduzida pela Lei n.° 37/94.
Os antecedentes e os trabalhos preparatórios desta última deixam absolutamente clara uma intenção inequívoca do legislador de “que só os titulares dos órgãos de fiscalização financeira da entidade instituidora fiquem inibidos de fazer parte dos órgãos dos estabelecimentos de ensino.”
Tendo a redação deste preceito permanecido intocada no artigo 138°, n.°2 do RJIES, tem de concluir-se que o legislador manteve integralmente a sua opção.
O princípio geral de autonomia entre estabelecimento de ensino e entidade instituidora, consagrado no artigo 11°, n.°3 do RJIES, não autoriza o intérprete a passar por cima de uma norma concretamente reguladora daquelas relações, no que diz respeito à acumulação de titularidade de órgãos.
Por outro lado, a liberdade de (auto)regulação e organização dos estabelecimentos de ensino e a fixação dos métodos e regras para a designação dos respetivos órgãos está abrangida pela proteção do artigo 41°, n° 3 da CRP, estando as restrições ao seu exercício sujeitas ao regime do art. 18°, n° 2 da CRP.
No caso, a norma legal restritiva é a que está consignada no artigo 138 .°, n.° do RJIES, que não pode ser alvo de interpretações abusivas no sentido de alargar o seu âmbito de aplicação além das situações nela previstas.
Por fim, a conformidade legal dos Estatutos da ESE..., em cujo artigo 6.° se prevê a designação do Diretor, sem a consagração de inelegibilidade dos titulares de órgãos de direção da AJE..., foi verificada através do órgão próprio- o ministro da tutela - por via do procedimento de registo, nos termos conjugados dos arts. 142°, 30°, n°2, al. b) e 27.°, n.°2, al. c) do RJIES.
Pelo que a deliberação recorrida invade a esfera de competência própria do ministro da tutela, por um lado, e viola o princípio da boa fé (arts. 10° do CPA e 266°, n°2 da CRP), por outro.
Conclui-se, pois, que o segmento da deliberação do Conselho de Administração que estabelece como condição da acreditação, a nomeação de novo Diretor se mostra manifestamente ilegal, com os fundamentos atrás expostos, por violação dos artigos 18°, n. °2, 43°, n. °3 e 266.°, n. °2 da Constituição, 11°, n°3, 138°, n°2, 141° e 142° do RJIES e 10° do CPA.
Mais informamos que a ESE... cumpre, de imediato, condições objeto de decisão do CA da A3ES.
(...)" (cfr. de fls. 112 a 132 do p.a);

12. Em 26.10.2018 o Conselho de Administração da Entidade requerida/demandada emitiu parecer com o seguinte teor:

Intervenção do Conselho de Administração após Recurso da Instituição
1. Tendo recebido o Recurso da decisão do Conselho de Administração, submetido pela

Instituição, relativamente à Avaliação Institucional do/a
Escola Superior De Educação De J...

5. O Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior emitiu o seguinte Parecer (Português):
Tendo em consideração o recurso apresentado pela Instituição de Ensino Superior, o Conselho de Administração considera que os argumentos apresentados não são suscetíveis de conduzir a uma alteração da sua decisão.
Assim, o Conselho de Administração mantém a decisão de acreditar com condições a Instituição de Ensino Superior, em concordância com a recomendação e a fundamentação da Comissão de Avaliação Externa.
(...) (cfr. de fls. 151 do p.a);

13. Em 31.10.2018, o Conselho de Revisão da Entidade requerida/demandada emitiu parecer com o seguinte teor: “(...)
1. Apreciado o recurso interposto da decisão proferida pelo Conselho de Administração relativa à Avaliação Institucional do/a Escola Superior De Educação De J...
2. O Conselho de Revisão, na sua reunião de 2018/10/31
3. decide:
Negar provimento ao recurso
4. Com a seguinte fundamentação (em Português):
Agradecemos a leitura do ficheiro "pdf" em anexo.
(...) (cfr. de fls. 152 do p.a);

14. Do referido ficheiro extrai-se o seguinte: (...)
Posto isto, cumpre apreciar e decidir.
Antes do mais, importará salientar que, no dizer do artigo 22° do Regulamento n° 869/2010, de 2 de Dezembro, o recurso para o Conselho de Revisão pode fundamentar-se na ilegalidade ou na manifesta inconveniência da deliberação do Conselho de Administração ou na ilegalidade da sua omissão”.
E, em qualquer caso, compete ao recorrente indicar o vício ou vícios determinantes da invalidade ou anulação da deliberação recorrida, concretizando os factos integradores desse ou desses vícios.
Ora, no caso em apreço, impõe-se-nos reconhecer que, de acordo com a pretensão da instituição interessada e no seu próprio dizer o objeto do presente recurso que a recorrente pretende ver reapreciado pelo Conselho de Revisão, circunscreve-se, pois, à primeira das condições apostas à deliberação favorável de acreditação “Nomear um diretor para o estabelecimento de ensino superior de forma a garantir a sua autonomia pedagógica e cultural face à respetiva Entidade Instituidora...”.
Significa isto que a tarefa do Conselho de Revisão está forçosamente circunscrita ao assim indicado objecto do recurso e a reter: "a primeira das condições apostas à deliberação favorável de acredítação”.
O que acarreta uma observação, decisiva para a sorte do recurso, no ponto em questão, tal como emerge do relatado e foi até realçado pela Recorrente: o Conselho de Administração decidiu “acreditar com condições”.
Deste modo, o órgão decidente agiu ao abrigo do disposto no artigo 7°, n°2, alínea b), do Decreto-Lei n° 369/2007, de 5 de Novembro, preceito que permite uma decisão de acreditação “favorável, mas condicionada à tomada, pela instituição de ensino superior interessada no procedimento, de medidas no âmbito do sistema de garantia da qualidade julgadas necessárias pela Agência, dentro do prazo por esta fixado e com sujeição à respectiva verificação, e sob pena de conversão em decisão desfavorável”.
Ou seja, a apontada decisão foi proferida pelo Conselho de Administração no uso de um poder discricionário legalmente conferido, como seguramente decorre do teor do apontado preceito, com especial incidência no segmento: "a decisão de acreditação pode ser favorável, mas condicionada à tomada de medidas... julgadas necessárias pela Agência, dentro do prazo por esta fixado ...”
Poder esse reforçado pelo n°3 do artigo 34° do Regulamento n°392/2013, de 16 de Outubro, ao estabelecer que “a decisão favorável pode ser condicionada à adoção, pela instituição de ensino superior interessada, das medidas de garantia de qualidade que lhe sejam determinadas, dentro de prazo razoável”.
Condicionalismo que, de resto, está em total harmonia com a atribuição ao Conselho de Administração, por via dos diplomas legais aplicáveis no domínio da avaliação e acreditação das instituições de ensino superior e dos seus ciclos de estudos, de uma prerrogativa de ponderação e de avaliação dos diversos factores com relevância nesse mesmo domínio.
Em suma: a decisão recorrida foi tomada no exercício de poderes discricionários atinentes quer à avaliação dos diversos factores, quer à formulação do juízo sobre as medidas necessárias para o sistema de garantia da qualidade, dentro do prazo a fixar, tudo nos termos e ao abrigo das pertinentes e já citadas disposições legais.
Ora, como é sabido, os actos praticados no exercício de poderes discricionários só podem ser impugnados, nesta precisa vertente (fora, portanto, da zona que inclui aspectos vinculados do acto), com base no vício de desvio de poder.
Pelo que impende sobre quem recorre o ónus de alegar e provar os factos constitutivos desse vício, ou seja, que o motivo principalmente determinante da prática do acto não condiz com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário.
O que, manifestamente, não se vislumbra na presente impugnação.
Nesta conformidade, e por todo o exposto, teremos de concluir que, não havendo sido imputado à deliberação recorrida, na parte impugnada, qualquer vício eventualmente relevante, é de manter na ordem jurídica a "acreditação com condições”, tal como foi decretada pelo Conselho de Administração da A3ES.
Consequentemente, vai negado provimento ao recurso.
(...)” (cfr. de fls. 164 a 180 do p.a.);

15. Por carta de 12.11.2018, a 1^a Requerente/A. informou a Entidade requerida/demandada que, sem prejuízo de impugnar contenciosamente a decisão que antecede e de requerer a adopção de providência cautelar adequada, a sua direcção deliberou nomear interinamente a Professora Doutora M... para o cargo de Director da Escola Superior de Educação J... (cfr. de fls. 185 do p.a.);

16. Em 19.12.2018 foi instaurada a presente providência e a acção principal sob o n° 2298/19.9BELSB.

Da ampliação do objecto do recurso.
A Recorrida vem requerer a ampliação do objecto do recurso aos factos por ela alegados nos artigos 43.º e 47.º do r.i..
Entende que tais factos devem se levados ao probatório para demonstrar os “riscos efectivos de violação da autonomia da Escola Superior J... pela sua entidade instituidora caso não seja impedida a acumulação de funções de director da primeira com as funções de presidente da Direcção da última”.
Os Recorrentes vieram opor-se a tal pedido, alegando que o pedido de aditamento é inútil, por a Recorrida não ter ficado vencida.
Dizem ainda que os factos que se pretendem aditar constituem transcrições dos estatutos da Escola Superior J..., que tem natureza normativa e que, por isso, não se trata de aditamento de factos “para efeitos processuais”.

O n.º 2 do art.º 636.º do CPC, aplicável por força do art.º 140.º, n.º 3 do CPTA, permite à Recorrida impugnar a sentença proferida “sobre pontos determinados da matéria de facto, não impugnados pelo recorrente, prevenindo a hipótese de procedência das questões por este suscitadas”.
É certo que, como alegam os Recorrentes, a sentença recorrida não anulou o acto impugnado e, portanto, a Recorrida não ficou vencida.
No entanto, tal não significa que a Recorrida não tem interesse em aditar factos à matéria assente que, apesar de tempestivamente invocados, não foram considerados pela sentença recorrida.
Esse aditamento mostra-se devido se os factos que se pretendem aditar tiverem interesse para a decisão do recurso, por poderem vir a neutralizar a relevância dos fundamentos invocados pelos Recorrentes.
No caso, a Recorrida começa por pedir, no ponto 69. a. das contra-alegações, que se adite à matéria de facto que “a direcção da Associação dos Jardins-Escola J... é um órgão representativo dessa Associação, representatividade que, como é natural, se estende ao seu presidente”, alegando que tal asserção assenta no disposto no artigo 29.º, n.º 1 dos Estatutos Associação dos Jardins-Escola J....
Tal afirmação contém um juízo de valor, um raciocínio de natureza normativa, o que impede que seja levada à matéria de facto.
No ponto 69. b. das contra-alegações, a Recorrida enumera algumas das competências que assistem ao director da Escola Superior de Educação J..., que se encontram previstas no art.º 8.º dos estatutos da Escola e que quer ver aditadas à matéria de facto.
A sentença recorrida não incluiu tais competências na matéria de facto.
Trata-se de matéria que não foi impugnada pelos Recorrentes e que resulta dos estatutos que se encontram publicados (DR II S., n.º 159, de 18/08/2009).
No âmbito do presente processo, a consideração das referidas competências apresenta-se como um pressuposto objectivo a ter em consideração, de acordo com as várias soluções plausíveis de direito, na decisão da questão colocada nos autos.
A sua fixação não envolve qualquer juízo de valor, raciocínio ou valoração de factos.
Assim, passa-se a aditar a seguinte alínea à matéria de facto assente:
17. O director da Escola Superior de Educação J... detém as seguintes competências:
- Contratar os docentes, investigadores não docentes e pessoal técnico admitido às actividades científicas, bem como a renovação dos contratos cessantes, ouvido o Conselho Técnico-Científico;
− Promover o desenvolvimento das actividades pedagógicas e científicas da Escola;
− Gerir económica e financeiramente a Escola;
− Estabelecer a planificação administrativa e financeira anual;
− Apresentar o orçamento e as contas à Entidade Instituidora;
− Apresentar o plano de actividades para o ano seguinte;
− Quantificar os vencimentos do pessoal docente;
− Zelar pelo bom funcionamento pedagógico da Escola;
− Promover as reuniões dos diversos órgãos da Escola;
− Homologar os mapas de distribuição de serviço docente;
− Aprovar as alterações da estrutura científico-pedagógica;
- cfr. art. 8.º, 2, 4, 6 a 12, 16 e 19 dos Estatutos da Escola Superior de Educação J..., publicados sob o Aviso n.º 14705/2009 no Diário da República, 2.ª série, n.º 159, de 18 de Agosto de 2009, e juntos ao requerimento inicial como Doc. 4.

Direito
Do erro de julgamento.
Na sentença recorrida entendeu-se que a deliberação de 02/10/2018, do Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, não sofre dos vícios que os Recorrentes lhe imputam.
Através da referida deliberação, a Recorrida procedeu à acreditação da Escola Superior de Educação J..., mas com a condição de ser nomeado um director para esse estabelecimento, de forma a garantir a autonomia pedagógica, científica e cultural do mesmo face à respectiva entidade instituidora, que é a Associação de Jardins Escolas J....
Até então, a titularidade daquele órgão tinha sido assumida pelo Presidente da direcção da Associação de Jardins Escolas J....
Os Recorrentes começam por defender que a sentença recorrida errou ao ter considerado que a deliberação impugnada apenas pode ser sindicada com fundamento em vício de desvio de poder e não com fundamento em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito.
Não lhes assiste razão.
No terceiro parágrafo da pág. 38 da sentença não se diz, contrariamente ao alegado pelos Recorrentes, que o acto impugnado apenas pode ser sindicado com fundamento em vício de desvio de poder. Faz-se aí referência à fundamentação da decisão do recurso hierárquico que a primeira Recorrente dirigiu à Recorrida, na parte em que se diz que esta goza de margem de discricionariedade para tomar a opção entre decidir desfavoravelmente a acreditação ou proceder à acreditação de forma condicionada e afirma-se que não foram alegados factos pelos Recorrentes que permitam dar por verificado o vício de desvio de poder.
A sentença recorrida conheceu ainda do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, tendo-se decidido que tal vício não existe, conforme resulta, para além do mais, do quarto parágrafo da pág. 38 e do terceiro parágrafo da pág. 39.
Conclui-se, assim, que a leitura que os Recorrentes fazem da sentença não corresponde ao ali decidido.

Os Recorrentes dizem ainda, em síntese, que a sentença recorrida faz uma errada aplicação do direito, violando o artigo 138.°, n.° 2 do RJIES , o artigo 11.°, n.° 3, e o artigo 143.° do mesmo diploma.
Defendem que nada obsta a que o Presidente da Associação de Jardins Escolas J..., IPSS, que é a entidade instituidora da Escola Superior de Educação J..., seja simultaneamente titular do órgão director deste estabelecimento de ensino.
Alegam que a designação do director da Escola Superior de Educação J... pode ser livremente regulamentada pelos estatutos dessa Escola, por se tratar de matéria que a lei reserva para os mesmos.
Referem que os estatutos da Escola se encontram registados e que a sua conformidade perante a lei foi previamente aferida pelo ministro da tutela.
Entendem que por os referidos estatutos não estabelecerem qualquer incompatibilidade entre a titularidade de órgãos da entidade instituidora e a titularidade de órgãos do estabelecimento de ensino, nada obsta à cumulação do exercício de funções em tais órgãos.
Dizem que em matéria de organização e funcionamento dos estabelecimentos de ensino superior privados rege o princípio da liberdade e da autonomia privada, garantido na CRP e invocam ainda a existência de um “direito fundamental, com o estatuto de Direito, liberdade e garantia, previsto no artigo 43.° da Constituição da República”, para concluir que “qualquer restrição imposta ao direito de estabelecer a organização do estabelecimento de ensino, designadamente à liberdade de definição da designação dos titulares dos respetivos órgãos, tem de ser imposta por lei e restringir-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses legalmente protegidos, como resulta imperativamente do artigo 18.°, n. ° 2 da Constituição”, defendendo, por isso, que o entendimento fixado na sentença recorrida é ainda inconstitucional.

Estatui o n.º 2 do art.º 76.º da CRP que “as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino”.
Através da Lei n° 62/2007, de 10 de Setembro, o legislador instituiu o regime jurídico das instituições de ensino superior (RJIES), que prevê a forma da sua constituição, atribuições e organização, o funcionamento e competência dos seus órgãos e, ainda, a tutela e fiscalização pública do Estado sobre as mesmas, no quadro da sua autonomia.
Estatui o art.º 11.º desse regime jurídico que:
“1 – (…).
2 - A autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira das universidades encontra-se reconhecida pelo n.º 2 do artigo 76.º da Constituição.
3 - Face à respectiva entidade instituidora e face ao Estado, os estabelecimentos de ensino superior privados gozam de autonomia pedagógica, científica e cultural.
4 - Cada instituição de ensino superior tem estatutos próprios que, no respeito da lei, enunciam a sua missão, os seus objectivos pedagógicos e científicos, concretizam a sua autonomia e definem a sua estrutura orgânica.
5 - A autonomia das instituições de ensino superior não preclude a tutela ou a fiscalização governamental, conforme se trate de instituições públicas ou privadas, nem a acreditação e a avaliação externa, nos termos da lei.”.

No n.º 2 do art.º 12.º desse regime jurídico estabelece-se que, “no quadro da sua autonomia, e nos termos da lei, as instituições de ensino superior organizam-se livremente e da forma que considerem mais adequada à concretização da sua missão, bem como à especificidade do contexto em que se inserem”.

O título IV do mesmo regime jurídico, é relativo à “organização e gestão das instituições de ensino superior privadas”, e inicia-se com o art.º 138.º, a que foi aposta a epígrafe “princípios de organização”, onde se estabelece que:
“1 - A entidade instituidora organiza e gere os respectivos estabelecimentos de ensino, designadamente nos domínios da gestão económica e financeira.
2 - Não podem ser titulares dos órgãos dos estabelecimentos de ensino os titulares de órgãos de fiscalização da entidade instituidora.
(…)”

O art.º 140.º, n.º 1, do mesmo regime jurídico, estabelece que: “1 - A entidade instituidora de estabelecimento de ensino superior privado deve dotá-lo de estatutos que, no respeito da lei, definam:
a) Os seus objectivos;
b) O projecto científico, cultural e pedagógico;
c) A estrutura orgânica;
d) A forma de gestão e organização que adopta;
e) Outros aspectos fundamentais da sua organização e funcionamento.
(…)”.

O art.º 141.º, sob a epígrafe, “reserva de estatuto”, estatui no seu n.º 1 que:
“1 - Dos estatutos de cada estabelecimento de ensino constam, obrigatoriamente, para além do previsto no artigo anterior, as regras a que obedecem as relações entre a entidade instituidora e o
estabelecimento de ensino, bem como os demais aspectos fundamentais da organização e funcionamento deste, designadamente a forma de designação e a duração do mandato dos titulares dos seus órgãos.”

No art.º 143.º, n.º 1, estabelece-se que “1 - Os estabelecimentos de ensino superior privados gozam de autonomia cultural, científica e pedagógica.”.
O n.º 2 desse artigo manda aplicar “aos estabelecimentos de ensino superior privados, subsidiariamente e com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 71.º a 75.º”.

Os artigos 71.º a 75.º delimitam “a capacidade” que é reconhecida às instituições do ensino superior em função da autonomia académica, cultural, científica, pedagógica e disciplinar de que gozam.
Os artigos 71.º a 74.º apresentam a seguinte redacção:

Artigo 71.º
Autonomia académica

1 - As instituições de ensino superior públicas gozam de autonomia cultural, científica, pedagógica e
disciplinar, nos termos da lei.
2 - As escolas e unidades de investigação gozam também de autonomia académica, designadamente
de autonomia científica e pedagógica, nos termos dos estatutos da instituição a que pertençam e dos
seus próprios estatutos.

Artigo 72.º
Autonomia cultural

A autonomia cultural confere às instituições a capacidade para definirem o seu programa de formação
e de iniciativas culturais.

Artigo 73.º
Autonomia científica

A autonomia científica confere às instituições de ensino superior públicas a capacidade de definir,
programar e executar a investigação e demais actividades científicas, sem prejuízo dos critérios e
procedimentos de financiamento público da investigação.

Artigo 74.º
Autonomia pedagógica

A autonomia pedagógica confere às instituições de ensino superior públicas a capacidade para elaborar os planos de estudos, definir o objecto das unidades curriculares, definir os métodos de ensino, afectar os recursos e escolher os processos de avaliação de conhecimentos, gozando os professores e estudantes de liberdade intelectual nos processos de ensino e de aprendizagem.

Resulta do exposto que a autonomia universitária, nas vertentes estatutária, científica e pedagógica, encontra-se garantida pela CRP, que remete para a lei os termos em que a mesma deve ser concretizada.
Como se viu, a matéria encontra-se actualmente prevista no regime jurídico das instituições de ensino superior (RJIES), que consta da Lei n.º 62/2007, de 10 de Setembro, que, nos seus artigos 72.º, 73.º e 74.º, estabelecem o âmbito dessa autonomia, nas vertentes cultural, científica e pedagógica.
No que se refere à autonomia estatuária das instituições do ensino superior privadas, regem os transcritos artigos 140.º e 141.º do RJIES, que remetem a definição da estrutura orgânica, bem assim como “as regras a que obedecem as relações entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino, bem como os demais aspectos fundamentais da organização e funcionamento deste, designadamente a forma de designação e a duração do mandato dos titulares dos seus órgãos.”, para os estatutos do estabelecimento de ensino.
No RJIES, a única norma que versa directamente sobre a matéria relativa à incompatibilidade entre a titularidade de órgãos da entidade instituidora e a titularidade de órgãos do estabelecimento de ensino, é a que consta do seu art.º 138.º, n.º 2, que estabelece que “não podem ser titulares dos órgãos dos estabelecimentos de ensino os titulares de órgãos de fiscalização da entidade instituidora”.
De acordo com o elemento literal da interpretação, tal proibição não abrange o presidente da entidade instituidora.
Aduzem os Recorrentes, a favor da tese que defendem, que o anterior Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo DL n.º 16/94, de 22 de Janeiro, começou por proibir, no seu art.º 5.º, n.º 4, que, para além dos membros do órgão de fiscalização, também os restantes titulares de órgãos da entidade instituidora não podiam ser titulares do órgão de direcção dos estabelecimentos de ensino, mas que, posteriormente, através da Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro, tal norma foi alterada e passou apenas a proibir a referida cumulação aos titulares de órgãos fiscalização da entidade instituidora.
Concluem assim que, tendo o RJIES mantido no seu art.º 138.º, n.º 2, a redacção que constava do art.º 5.º, n.º 4 do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, que foi introduzida pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro, deve entender-se que o titular do órgão presidente da Associação de Jardins Escolas J..., IPSS, pode ser simultaneamente titular do órgão director da Escola Superior de Educação J....
Existem, no entanto, argumentos que apontam em sentido contrário.
A disciplina que hoje consta do RJIES, aprovado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de Setembro, apresenta-se muito mais desenvolvida do que a que figurava no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo DL n.º 16/94, de 22 de Janeiro, tendo-se instituído, entre outras, normas que deixam clara a separação entre a entidade instituidora e os estabelecimentos de ensino, como sejam as relativas à forma e procedimento de criação desses estabelecimentos (artigos 31.º e 32.º do RJIES).
O RJIES veio estabelecer de forma inequívoca a autonomia dos estabelecimentos de ensino superior privados perante a entidade que os institui, distinguindo claramente as duas entidades, como se vê da norma que consta do seu art.º 11.º, n.º 3, acima transcrita, que não figura nos Estatutos do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo DL n.º 16/94, de 22 de Janeiro. Nestes Estatutos refere-se que os estabelecimentos de ensino gozam de autonomia pedagógica, científica e cultural (art.º 5.º, n.º2).
Como lembra a Recorrida, a doutrina, em 1993, ao tratar da questão da autonomia universitária, ainda considerava cada universidade como um todo, sem distinguir a entidade instituidora e os estabelecimentos de ensino por esta criados e abordava a questão na perpectiva da autonomia da universidade perante o Estado (Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação ao art.º 76.º da CRP, “Constituição da República Portuguesa anotada”, Coimbra Editora, 1993, 1.º vol., págs. 373), o que, comparado com a disciplina que consta do actual RJIES, demonstra a evolução que se registou ao nível do aprofundamento da autonomia dos estabelecimentos de ensino em face da entidade que os instituiu.
Na ponderação do elemento histórico da interpretação, não se pode ignorar essa evolução.

Através do elemento teleológico da interpretação também não se pode concluir que o titular do órgão presidente da Associação de Jardins Escolas J..., IPSS, pode ser simultaneamente titular do órgão director da Escola Superior de Educação J....
Ainda que se admita, como defendem os Recorrentes, que a ratio do n.º 2 do art.º 138.º do RJIES, ao estabelecer que os órgãos de fiscalização da entidade instituidora não podem ser titulares dos órgãos dos estabelecimentos de ensino, é a de assegurar a autonomia dos estabelecimentos de ensino perante a entidade que os institui, haverá que concluir que, por identidade de razão, ou mesmo por maioria de razão, os titulares dos órgãos de direcção da entidade instituidora também estão impedidos de assumir essa titularidade, pois estes, por força da natureza das competências que exercem, estão em posição de impor e condicionar a vontade da entidade instituidora ao estabelecimento de ensino, violando o princípio da autonomia dos estabelecimentos de ensino, como se vê, no caso, do elenco de competências que podem exercer na Escola Superior de Educação J..., enumeradas no art.º 8.º dos seus estatutos e que compreendem, entre outros, os poderes de contratação de pessoal docente, de promover o desenvolvimento das actividades pedagógicas e científicas da Escola e fazer a sua apreciação no Conselho Técnico-Científico e não docente, de gerir económica e financeiramente a Escola, de apresentar o orçamento e as contas à entidade instituidora, zelar pelo bom funcionamento pedagógico e económico da Escola e aprovar as alterações da estrutura científico-pedagógica e a criação, integração, modificação ou extinção de serviços, sob parecer favorável do Conselho Técnico-Científico.
Não pode, por isso, concluir-se que, por força do estatuído no n.º 2 do art.º 138.º do RJIES, apenas estejam impedidos de ser titulares dos órgãos dos estabelecimentos de ensino os membros dos órgãos de fiscalização da entidade instituidora e que todos os outros titulares de órgãos desta entidade possam cumular tal titularidade.

Os Recorrentes invocam ainda o princípio de reserva de estatuto que retiram do art.º 141.º, n.º 1 do RJIES, bem assim como o princípio da liberdade de organização e gestão, para defender que a lei não estabelece quaisquer limitações ao exercício dessas competências regulamentares e que podem estabelecer-se livremente nos estatutos regras relativas às relações entre o estabelecimento de ensino e a pessoa colectiva que o instituiu, onde incluem as relativas à designação dos titulares dos órgãos do estabelecimento de ensino.
Alegam ainda que os estatutos da Escola Superior de Educação J... encontram-se devidamente registados e foram sindicados previamente pelo ministro da tutela, que não lhes apontou qualquer ilegalidade. Dizem que do art.º 6.º dos estatutos da Escola não resulta qualquer incompatibilidade que obste à titularidade de órgãos da direcção da Escola por parte de titulares da direcção da Associação.
É certo que no n.º 2 do art.º 12.º do RJIES se estabelece o princípio de liberdade de organização dos estabelecimentos de ensino superior e que no n.º 1 do art.º 138.º do mesmo regime jurídico se diz que a entidade instituidora organiza e gere os respectivos estabelecimentos de ensino.
Verifica-se ainda que os artigos 140.º e 141.º desse mesmo regime determinam que cabe aos estatutos do estabelecimento de ensino definir as regras a que obedecem as relações entre a entidade instituidora e o estabelecimento de ensino, bem como os demais aspectos fundamentais da organização e funcionamento deste, designadamente a forma de designação e a duração do mandato dos titulares dos seus órgãos.
Porém, tais poderes de regulamentação têm de ser exercidos em observância do princípio de autonomia dos estabelecimentos de ensino perante a entidade instituidora, que a CRP e o RJIES estabelecem.
Acresce que, contrariamente ao que parece defenderem os Recorrentes, a matéria relativa à forma de designação dos titulares dos órgãos dos estabelecimentos de ensino, cuja regulamentação a lei defere para os estatutos, apenas pode abranger questões como as relativas à competência e ao quórum necessário para designar os titulares dos órgãos.
Não compreende a matéria relativa às incompatibilidades que possam existir em razão do exercício de funções em órgãos da entidade instituidora.
Assim, perante os referidos elementos da interpretação, em que sobressai o elemento teleológico, não se pode concluir que a norma que consta do art.º 138.º, n.º 2 do RJIES, permite ao Presidente da Associação de Jardins Escolas J..., cumular a titularidade desse órgão com a de director da Escola Superior de Educação J....
Também não pode dar-se como assente que a norma que consta do referido art.º 138.º, n.º 2 do RJIES, que, recorde-se, estabelece que “não podem ser titulares dos órgãos dos estabelecimentos de ensino os titulares de órgãos de fiscalização da entidade instituidora”, consagra uma excepção e que a regra geral a observar é a de sentido oposto, de acordo com a qual os restantes titulares de órgãos da entidade instituidora poderiam assumir simultaneamente a titularidade de órgãos no estabelecimento de ensino.
Para além disso, constata-se que os estatutos da Escola Superior de Educação J... não preveem a possibilidade dos membros da direcção da Associação virem a ser titulares do órgão de direcção da Escola, pelo que não se vê como a pretensão dos Recorrentes possa assentar no disposto nessas normas.
Por outro lado e tal como se referiu na sentença recorrida, o ministro da tutela, ao não ter apontado qualquer ilegalidade aos estatutos aquando do pedido do seu registo, não sancionou o entendimento que os Recorrentes querem fazer valer no presente processo, uma vez que, como se disse, os estatutos não preveem a possibilidade do Presidente da Associação exercer cumulativamente as funções de director da Escola.
Não pode, por isso, concluir-se que o despacho impugnado tenha invadido a esfera das competências do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior ou violado o princípio da boa-fé.
Também não se vê que a decisão da sentença recorrida, ao manter na ordem jurídica o despacho impugnado, importe qualquer restrição indevida ao direito de organização do estabelecimento de ensino, ou à alegada liberdade de designação dos titulares dos respetivos órgãos, uma vez que está em causa a salvaguarda da garantia da autonomia das universidades, também prevista na CRP.
Conclui-se, assim, que a sentença recorrida não sofre do erro de julgamento que lhe é apontado.
Decisão
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
Custas pelos Recorrentes – art.º 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.

Lisboa, 29 de Outubro de 2020

O relator consigna, nos termos do disposto no art. 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 03.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, que têm voto de conformidade com o presente Acórdão os Juízes Desembargadores que integram a formação de julgamento.

Jorge Pelicano

Celestina Castanheira

Ricardo Ferreira Leite

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(1) VARELA, Antunes; LIMA, Pires de - Código Civil Anotado. Volume I. Coimbra: Coimbra Editora, 1987. pp. 58-59.