| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
M....., autor nos autos de acção administrativa especial instaurada contra o Presidente do Instituto Politécnico de Leiria (IPL), inconformado veio interpor recurso jurisdicional do acórdão, de 29.1.2014, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que julgou totalmente improcedente a acção e absolveu a Entidade demandada do pedido de declaração de nulidade ou de anulação do acto de 29.7.2005, do Presidente do IPL que indeferiu a sua nomeação definitiva.
Nas respectivas alegações, o Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:
«1a É pacífico nos presentes autos que o processo de nomeação definitiva dos docentes do politécnico implicava que o relatório de actividades apresentado pelo docente teria de ser objecto de um parecer por parte de dois docentes e depois seria votado em reunião do Conselho Científico, o qual recusaria a nomeação definitiva ou concederia tal nomeação.
2° Também é pacífico nos presentes autos que o relatório apresentado pelo ora recorrente foi objecto de um parecer favorável por parte dos dois docentes designados para analisarem a actividade por ele desenvolvida durante o período de nomeação transitória e que o Conselho Científico deliberou conceder a nomeação definitiva do ora recorrente.
Ora.
3a Determinava o n° 9 do art° 11° do DL n° 185/81, à data em vigor, que “...nos casos em que a deliberação do Conselho Científico seja favorável, a nomeação definitiva produz efeitos a partir do dia seguinte ao termo da nomeação anterior”.
4o Consequentemente, face à lei especial que regula o processo de conversão da nomeação provisória em definitiva, é manifesto que com a deliberação favorável do Conselho Científico a nomeação provisória do A. converteu-se automaticamente em nomeação definitiva desde o dia em que se completaram os três anos de duração da nomeação provisória.
Acresce que,
5o Em parte alguma do DL n° 185/81 ou dos estatutos da Escola Superior de Tecnologia e Gestão se atribui ao Presidente do IPL o poder de deliberar sobre a nomeação definitiva dos docentes ou, ao menos, se sujeita a deliberação do Conselho Científico que concede a nomeação definitiva a homologação ou aprovação do Presidente do Instituto, resultando, pelo contrário, daqueles diplomas que é o Conselho Científico que tem a competência para deliberar sobre a nomeação definitiva dos docentes e que com a deliberação favorável a nomeação provisória se converte em nomeação definitiva.
6a Para além disso, não faz qualquer sentido que, depois de o órgão com competência científica ter deliberado que o mérito científico e pedagógico de um docente é suficiente para ser provido definitivamente como professor, venha um órgão de gestão (e sem sequer ser integrado por qualquer especialista) dizer que afinal de contas a conversão da nomeação em definitiva não pode ser concedida por o órgão científico não ter apreciado correctamente o mérito científico e pedagógico do docente durante o período provisório.
Por fim.
7a É completamente errado e desprovido de sentido que o aresto em recurso recorra a uma norma geral - a Lei da Autonomia Universitária - que só é aplicável às Universidades e já não aos institutos politécnicos para sustentar que o Presidente do Instituto Politécnico tem o poder de recusar a nomeação definitiva que foi aprovada pelo Conselho Científico, parecendo-nos claro que o Tribunal a quo ignorou as normas efectivamente aplicáveis ao caso concreto - o n° 9 do art° 11o do DL n° 185/81 e o art° 44° dos estatutos da Escola Superior de Tecnologia e Gestão, que atribuem ao Científico o poder dc deliberar acerca da nomeação definitiva dos docentes - para aplicar normas que não são aplicáveis ao caso concreto, designadamente a lei da autonomia universitária (que só se aplica às universidades) ou a Lei n° 62/2007 (que é inaplicável ao caso sub judíce por ser posterior à data em que ocorreram os factos). Consequentemente,
8a O aresto em recurso enferma de um claro erro de julgamento ao não anular o acto impugnado por violação do n° 9 do art° 11o do DL n° 185/81 e por incompetência, pois não só aquela norma (assim como o art° 44° dos estatutos da Escola Superior de Tecnologia e Gestão) é bem clara ao atribuir ao Conselho Científico o poder de deliberar sobre a conversão das nomeações provisórias em definitivas e ao determinar que com a deliberação favorável deste órgão a nomeação converte-se em definitiva desde o dia em que se completaram os três anos da nomeação provisória, como seguramente em parte alguma do referido diploma ou dos referidos estatutos se prevê que a deliberação do Conselho Científico que concede a nomeação definitiva esteja sujeita a homologação por parte do Presidente do Instituto, não havendo sequer qualquer norma que atribua a este órgão de gestão o poder de deliberar sobre nomeações definitivas ou de recusar o que nessa matéria foi decidido pelo órgão com competência científica.
Para além disso,
9a O aresto em recurso incorreu ainda em notório erro de julgamento quando considerou improcedente o vício de violação de lei por erro nos pressupostos com o argumento de que a situação do A. era subsumível à previsão da alínea j) do n° 1 do art° 41° do DL n° 185/81, pois não só o Tribunal a quo confunde interesse público (inerente à concessão de qualquer bolsa) com o interesse nacional exigido pela referida alínea j), como seguramente, em caso algum houve um despacho ministerial a reconhecer que a equiparação do A. a bolseiro para fazer o doutoramento era uma situação de interesse nacional, para além de nos parecer por demais óbvio que a realização de um simples doutoramento não é nem sequer pode ser equiparado e merecer um tratamento idêntico ao exercício das funções de Presidente da República, Procurador Geral da República, Ministro ou qualquer uma das demais funções mencionadas no citado art° 41° do DL n° 185/81.»
Requerendo a final:
«Deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogada a Sentença em recurso, com as legais consequências.»
O Recorrido, notificado para o efeito, apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões: «
(i) O período de nomeação provisória, ou o período probatório, tem a função primordial de avaliar a capacidade do nomeado para o exercício de determinadas funções, pelo que, nos termos do nº 1 do artigo 10° do Decreto-lei nº 185/81, de 1 de julho, o relatório apresentado teria necessariamente que versar sobre as atividades (pedagógicas, cientificas e de investigação) por si desenvolvidas no exercício de funções de docente durante o período probatório, o que não sucede no caso em apreço;
(ii) O Recorrente no decurso do período probatório, foi dispensado do exercício das funções de docente e equiparado a bolseiro por razões de interesse público, pelo que, nos termos do disposto nos artigos 10º, nº10 e 41º, n°s 1 e 2, do Decreto-lei nº 185/81, de 1 de julho, a contagem do prazo do período probatório encontrava-se suspensa, porquanto, se a norma do artigo 10º, nº 10 revela clara intenção do legislador em evitar que sejam os docentes definitivamente nomeados sem o cumprimento de efetivas funções de docente, já o artigo 41º, nº 1, do Decreto-lei nº 185/81, de 1 de julho, (enquanto preceito concretizador do comando constitucional previsto no nº 2 do artigo 50° da CRP) é taxativo na indicação das funções não docentes que devem ser equiparadas ao exercício efetivo de funções, pelo que, a contrario, as funções que não se enquadrem no elenco da norma do nº 1 determinam a suspensão, pelo prazo do seu exercício, do período probatório;
(iii) Não padece, por isso, a douta decisão recorrida de erro de julgamento na apreciação do vício de violação de lei e por aplicar ao caso sub judice o disposto no artigo 44º do Decreto-Lei nº 185/81, de 1 de julho;
(iv) Nos termos do disposto no artigo 12a, nas 1, alínea c), 1ª parte e 2, do Estatuto do Instituto Politécnico de Leiria (na versão aplicável à data e aprovada pelo Despacho Normativo n° 6/2006, publicado em DR, Ia série, nº 25, em 3 de fevereiro de 2006), a decisão final relativa à gestão e admissão (a qualquer título) de pessoal cabe, sempre, ao Presidente do IPL, competência que, de resto, ainda encontra consagração na atual redação dos Estatutos do IPL [cf. artigo 44º, nº 1, alínea d)];
(v) Assim, e atendendo a todas as razões expostas no aresto recorrido, o mesmo não padece de qualquer vício ou erro de julgamento, por alegada incompetência do presidente do IPL para proferir a deliberação impugnada, não merecendo, por isso, qualquer reparo ou censura.»
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Notificadas do parecer do Ministério Público, as partes nada disseram.
Sem visto da Exma. Juíza-Adjunta Ana Paula Martins (mas com envio prévio também a esta do projecto de acórdão), o processo vem à Conferência para julgamento.
As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consistem, no essencial, em saber se o acórdão recorrido padece de erros de julgamento relativamente aos vícios de violação de lei e de incompetência e, ainda por aplicação do disposto no nº 1 do artigo 41º do Decreto-Lei nº 185/81, de 1 de Julho.
O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos, conforme se transcreve:
« A. O autor exerceu funções docentes na Escola Superior de Tecnologia de Leiria desde 16.05.1996 (facto não impugnado).
B. A 06.10.1999, na sequência de concurso documental, o autor foi nomeado provisoriamente como Professor Adjunto da Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Leiria (facto não impugnado).
C. A 25.09.2002, não obstante o parecer elaborado acerca do relatório de atividades ser favorável à nomeação definitiva, o Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Leiria recusou conceder a nomeação definitiva ao autor, com 14 votos contra, 9 votos brancos e 4 votos a favor, aí relevando, além do mais, «alguns problemas quanto ao desempenho pedagógico do docente […]» (cf. fls. 50-91, maxime 76-77 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
D. Em conformidade com o disposto no n.º 5 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de julho, o autor declarou que se pretendia manter na carreira, tendo-lhe sido concedida a prorrogação da nomeação provisória desde 06.10.2002 (cf. fls. 93-96 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
E. No início do ano letivo de 2002/2003, o autor passou a estar na situação de equiparado a bolseiro, em conformidade com o decidido pelo Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão a 15.05.2002 e 15.07.2002, tendo outorgado contrato programa para formação avançada a 10.10.2002 com vista a permitir ao autor as condições necessárias para a obtenção do grau de Doutor, sendo o despacho de equiparação a bolseiro objeto de publicação a 09.08.2002, em Diário da República, 2.ª série, n.º 183, p. 13 963 (cf. fls. 43-48 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido ).
F. A 30.06.2005, noventa dias antes de terminar a prorrogação do período de nomeação provisória concedida desde 06.10.2002, o autor apresentou o relatório de actividades desenvolvidas ao longo do triénio (cf. fls. 113-129 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido ).
G. A 14.07 .2005 foi emitido, pelos dois docentes designados pelo Conselho Científico, parecer favorável à nomeação definitiva do autor como Professor adjunto, com o seguinte teor: «O presente parecer é emitido sobre o relatório de atividades apresentado pelo docente M....., referente ao triénio 2002 -2005, com vista à sua nomeação definitiva, dando cumprimento ao disposto no n.º 2 do artigo 11.º, do Decreto-Lei n° 185/81, de 1 de julho.
» O relatório apresentado faz uma descrição detalhada das principais atividades de investigação e atividades científicas desenvolvidas pelo docente durante o triénio. São ainda descritas um conjunto de atividades pedagógicas desenvolvidas no triénio anterior.
» Em relação às atividades de investigação científica e face ao descrito no relatório, o docente iniciou os seus trabalhos de doutoramento em Gestão de Contratos de Serviço em Dispositivos Fronteira, na área de Redes e Sistemas de Comunicação, no 1.° semestre do ano letivo de 2002/2003. Inicialmente os trabalhos foram desenvolvidos no Fraunhofer Institute for Open Communication Systems em Berlim e posteriormente no Laboratório de Comunicações e Telemática do Centro de Informática e Sistemas da Universidade de Coimbra. Estes trabalhos têm decorrido com normalidade e bom ritmo, donde resultou a publicação de vários relatórios internos e de dois artigos em conferências internacionais.
» Relativamente às atividades científicas, estreitamente relacionadas com os trabalhos de doutoramento, o docente participou em várias conferências e workshops nacionais e internacionais, onde apresentou contributos resultantes do seu trabalho. Neste âmbito fez ainda a revisão de sete artigos científicos para conferências internacionais.
» Durante o triénio ao qual reporta o relatório, o docente teve dispensa de serviço e equiparação a bolseiro, para realizar os trabalhos de doutoramento. No relatório, é descrito um conjunto de atividades pedagógicas, referentes ao triénio anterior, de onde se destacam:
» — a regência de cinco disciplinas dos cursos de Engenharia Informática, Engenharia Informática e Comunicações e Engenharia Eletrotécnica, tendo coordenado e supervisionado o trabalho pedagógico dos docentes que lecionaram as aulas práticas;
» — a elaboração de materiais de apoio às aulas;
» — a orientação de quatro projetos de fim de curso no âmbito das disciplinas de Projeto Informático I e Projeto Informático II;
» — a supervisão de seis estágios curriculares, no âmbito da disciplina de Estágio;
» — a participação em júris de quatro projetos de fim de curso e de dez estágios curriculares;
» — a participação na comissão de auto-avaliação do curso de Engenharia Informática, no âmbito da ADISPOR.
» Em conclusão, pelo que atrás se referiu e pelo conhecimento pessoal da dedicação e empenho que coloca em todas as atividades que desenvolve, os signatários são do parecer que estão reunidas as condições para que seja concedida a nomeação definitiva ao docente M......
» Leiria, 1 4 de julho de 2005
» J..... (Professor Adjunto da ESTG Leiria)
» C...... (Professor Adjunto da ESTG Leiria)» (cf. doc. 2 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
H. Em reunião de 22.07.2005, o Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão apreciou o parecer emitido acerca do relatório de atividades desenvolvidas ao longo do triénio, fazendo consignar em ata, além do mais, o seguinte : «PONTO 4 — Nomeação Definitiv a de M......
» -------A Presidente efetuou a leitura, no que diz respeito à nomeação definitiva do docente M....., do ponto 2 da ata da 21.ª reunião Ordinária em 25.09.2002 e do ponto 2 da ata da 132.ª reunião Extraordinária em 16.10.2002 e do parecer referente às atividades do docente no último triénio, passando-se de seguida à discussão. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
» -------O conselheiro V..... referiu que, pese embora os factos mencionados nas atas das reuniões lidas pela Presidente, no último triénio apenas existem atividades de carácter científico para serem analisadas pelo Conselho. Tal deve-se ao facto do docente se ter encontrado em dispensa de serviço para formação. ---------------
» --------A conselheira N..... questionou a aprovação da dispensa de serviço para doutoramento deste docente. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
» -------O conselheiro M..... refere que, na qualidade de membro da Comissão Permanente, a aprovação da dispensa de serviço do docente M..... foi muito problemática na altura. ------------------------------------
» -------A conselheira B..... refere que, no período que se seguiu ao processo de nomeação definitiva anterior, aconselhou o docente M..... a interromper a dispensa de serviço, pelo menos por um semestre, por forma a que pudesse ser novamente avaliada a sua atividade pedagógica, pois foi sobre esta atividade que recaíram as maiores críticas. --------------------------------------------------------------------------------------------
» -------O conselheiro J..... considerou que deveria criticar o parecer, uma vez que no mesmo foram analisadas as atividades pedagógicas do docente, relativas ao triénio anterior. Esta análise não deveria constar no parecer, uma vez que nos últimos 3 anos o docente não exerceu atividades pedagógicas, por se encontrar de dispensa de serviço. Por este motivo considera que o parecer deveria ser rejeitado. --------------------------------------
» -------A conselheira B..... refere que o docente pressionou para ter dispensa de serviço mais cedo, e que a área em que o docente ia fazer doutoramento bem como o orientador, eram os mesmos de outros 2 docentes do departamento que também se encontravam dispensados de serviço e que na altura essa informação fora enviada, por ela, na qualidade de Coordenadora de Departamento ao Conselho Científico. -----------------------------
» -------O conselheiro V..... refere que não foi formalmente proposto ao docente que interrompesse a dispensa de serviço para v ir dar aulas. -------------------------------------------------------------------------------------------------
» -------O conselheiro M..... considera que não é coerente vincular a dispensa de serviço para doutoramento com a sua nomeação definitiva. No entanto, visto que a configuração dos conselheiros do DEI que estão hoje neste Conselho é outra e visto que o relatório dá parecer favorável, gostava que houvesse novos esclarecimentos. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
» -------O conselheiro C..... refere que o parecer foi elaborado com base no relatório do docente M..... e que no mesmo foram referidas atividades pedagógicas relativas ao triénio 1999-2002. Referiu que não recebeu qualquer indicação, pela Comissão Permanente, no sentido de não serem consideradas as atividades pedagógicas referidas. Esclareceu que no âmbito da Academia Cisco, o curso de formação de instrutores que frequentou em Birmingham juntamente com o docente M..... era constituído por uma forte componente pedagógica. Esclareceu que o processo de criação de Academias Locais foi difícil em virtude da falta de financiamento e que parte dessa responsabilidade, a ser atribuída, deve ser a si e não ao docente M...... Refere ainda que o docente M..... apresentou um novo plano de trabalhos de doutoramento, por o anterior se enquadrar na mesma área de outro docente do departamento e que mudou de orientador principal. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
» ------O conselheiro P..... considera que este Conselho, ao emitir por diversas vezes, no último triénio, pareceres favoráveis relativos à equiparação a bolseiro, validou e aprovou o desempenho do docente nesse período. Considera que a ESTG e o IPL não manifestaram interesse em avaliar o desempenho pedagógico do docente no último triénio, pois nesse caso, não teriam permitido que o docente continuasse com dispensa de serviço e houve diversas oportunidades para o fazer, nomeadamente nas renovações da dispensa de serviço docente. Não lhe deve ser imputada a ausência de informação sobre o seu desempenho pedagógico no último triénio. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
» ------O conselheiro J..... refere que o docente M..... sempre "vestiu a camisola da ESTG" com total empenho e dedicação. Refere ainda que no período anterior ao triénio 1999-2002 houve problemas numa disciplina do curso de Engenharia Eletrotécnica lecionada pelo docente, mas que o mesmo tentou melhorar o seu desempenho. Para o efeito predispôs-se a lecionar novamente essa mesma disciplina no 2 .º semestre do ano letiv o 1999- 2000, tendo tudo decorrido dentro da normalidade. ------------------------------------
» ------A conselheira C..... considera que após estes anos este processo foi mal conduzido e os métodos de recolha de provas documentais usados são na sua opinião condenáveis. Hoje, e após avaliação de todo o processo, dá o seu voto de confiança ao M...... -------------------------------------------------------- -----
» ------A conselheira C..... informa que esta questão está a perturbá-la emocionalmente e que subscreve as palavras do Doutor P..... e da Doutora C...... Considera estes processos em que nunca incorreu simplesmente abomináveis. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
» ------O conselheiro V..... considerou lamentável o rumo que a discussão estava a tomar, nomeadamente com a evocação de factos eventualmente ocorridos em processos, não identificados, que aparentemente nada têm a ver com a nomeação definitiva em análise. ------------------------------------------------------------------------------------
» ------O conselheiro J..... refere que não concorda com a conselheira C..... e que tudo o que foi dito nesta reunião não desvirtua o que foi dito, sobre este assunto, nas outras reuniões, salvo se se provar que o que foi dito é falso ou houver dados que se lhe possam opor, o que até agora não aconteceu. Considera que o facto do docente ter sido dispensado para doutoramento não é assim tão grave porque houve dados que foram postos a claro posteriormente à dispensa e que para se ser professor adjunto não é necessário ter apenas mérito a nível científico. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
» ------O conselheiro C....., no seguimento da intervenção do conselheiro J....., rebateu ponto por ponto os factos referidos na ata da reunião n.º 1 32 deste Conselho, por não concordar com os mesmos. -----
» ------O conselheiro J..... interveio no mesmo sentido do conselheiro C...... ---------------------------
» ------Ausentaram-se definitivamente da reunião os conselheiros J....., A..... e S...... ---------------------------------------------------------------------------------------------
» ------A conselheira F..... considerou que os conselheiros C..... e J....., na qualidade de membros deste Conselho, ao terem tido acesso à informação constante nas atas das reuniões, era nessa altura que deveriam ter vindo a este Conselho rebater os factos mencionados. -------------------------------------
» ------A Presidente deu por encerrada a discussão. --------------------------------------------------------------------------------
» ------Ausentou-se definitivamente da reunião o conselheiro C..... e ausentou-se da reunião o conselheiro V...... -----------------------------------------------
» -------Foi apresentado o parecer favorável referente ao relatório de atividades do docente M....., tendo em vista a sua nomeação definitiva. -----------------------------------------------------------------------------------
» -------Posto à votação, por escrutínio secreto, o relatório e o parecer foi aprovado com 16 votos a favor, 6 brancos, 4 contra. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
» -------Ausentaram-se definitivamente da reunião os conselheiros E....., L..... e N..... e ausentaram-se da reunião os conselheiros A..... e P...... Passou a estar presente na reunião o conselheiro V...... […]» (cf. fls. 110, 110-v. e 111 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
I. A 28.07.2005, o Vice-Presidente do Conselho Diretivo da Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Leiria subscreveu instrumento escrito, sob a referência «Informação ..... », subordinada ao assunto «Nomeação definitiva de Professor Adjunto M..... », com o seguinte teor: «O Professor Adjunto de nomeação provisória M..... terminou a sua nomeação provisória em 05/10/2002. Não tendo o docente sido nomeado definitivamente em 2002, foi-lhe autorizada a prorrogação da nomeação provisória por mais três anos, com efeitos a partir de 06/10/2002.
» Foram designados os docentes J..... e C..... para elaborarem o parecer do relatório de atividades apresentado pelo docente, parecer que foi apreciado e aprovado com 16 votos a favor, 6 votos em branco e 4 v otos contra, na 165ª reunião extraordinária do Conselho Científico de 22/07/2005.
» Face ao exposto e nos termos do nº 9 do artº 11º do Dec—Lei 1 85/81 de 01/07, venho solicitar a V. Ex.ª a nomeação definitiva de M....., com efeitos a partir de 06/10/2005.
Esta solicitação pressupõe que o nº 4 do artº 11º do referido decreto apenas exige a maioria dos membros presentes do Conselho Científico e não “a maioria dos membros em efetividade de funções” com o acontece no nº 3 do ar tº 8º para as contratações.
» A despesa referente à mudança do índice 195 para o índice 210 a partir de 01 de novembro de 2005 tem cabimento no orçamento da ESTAG para 2005 e vai ser autorizada em Conselho Administrativo. […])» (cf. fls. 130 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
J. A 29.07.2005, o presidente da entidade demandada exara sobre a informação referida em I) o seguinte despacho: «O docente Prof. M..... esteve dispensado de serviço docente e equiparado a bolseiro para efeitos de doutoramento durante todo o triénio sobre o qual incide o "período probatório".
» Ora, nos termos do disposto no número 1 do artigo 11.° do Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de Julho o Relatório que servirá de base à nomeação definitiva deverá pormenorizar "a actividade pedagógica, científica e de investigação" que o professor desenvolveu nesse período (no triénio).
» O Prof. M..... esteve durante todo esse período, como refere no próprio relatório, dispensado de serviço docente e equiparado a bolseiro para efeitos de doutoramento.
» Por esse facto no que concerne à atividade científica e de investigação como refere no próprio Relatório apenas pode indicar e indica os trabalhos de preparação do doutoramento, que ainda não concluiu.
» A atividade pedagógica que refere reporta-se ao triénio anterior em relação ao qual lhe foi recusada a nomeação pelo Conselho Científico da Escola, como também refere no Relatório — atividade que foi por conseguinte objeto de avaliação, foi valorada então negativamente e se reporta a um período que agora não é objeto de avaliação.
» A atividade científica desenvolvida no âmbito do doutoramento em bom rigor só há-de ser avaliada afinal pelo júri de doutoramento que o aprovará ou não, esta atividade em boa verdade só faria sentido ser desde já considerada se o Prof. M..... já tivesse obtido o grau de doutor.
» Em boa verdade o processo de nomeação definitiva incide sobre a atividade docente do professor com nomeação provisória e deverá ter em conta a atividade científica, pedagógica e de investigação desenvolvida nesse período — estando o docente dispensado do serviço e equiparado a bolseiro não exerceu a atividade que é suposto ser objeto de apreciação.
» É por isso, que o artigo 41.° do DL 1 85/81, de 1 de julho determina que o serviço prestado em outras funções públicas ali referidas suspende, a requerimento dos interessados, a contagem dos prazos previstos neste diploma para obtenção das habilitações necessárias à permanência e progressão na carreira.
» Ora, o Prof. M..... foi dispensado de serviço docente e equiparado a bolseiro por razões de interesse público sendo o despacho proferido pelo Presidente do IPL que as concedeu proferido no uso da competência delegada pelo Ministro da Tutela.
» Penso, por isso, que há todas as razões para considerar aplicáveis ao caso vertente o disposto no número 2 do artigo 41.° do DL 1 85/81, porque a não ser assim ao ter sido requerido e deferido o pedido de dispensa de serviço e equiparação a bolseiro tal significaria inviabilizar a nomeação definitiva do requerente deve entender-se por isso como implícito no requerimento de dispensa de serviço docente e equiparação a bolseiro a suspensão do prazo para efeitos de nomeação definitiva. Em consequência: a) não autorizo a nomeação definitiva; b) o prazo de três anos para este efeito iniciar-se-á a partir da data em que regressar ao serviço. […]» (cf. doc. 1 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
K. Por ofício datado de 25.08.2005, o autor foi notificado do teor do despacho referido em J) (idem).
L. A presente ação deu entrada neste tribunal no dia 18.11.2005 (cf. carimbo aposto a fls. 1 dos autos em suporte físico).
M. No dia 01.01.2006, o mandatário da entidade demandada submeteu ao presidente do Instituto Politécnico de Leiria proposta de revogação do despacho referido em J), com vista a ser cumprida a formalidade do artigo 100.º do Código de Procedimento Administrativo, e retoma do procedimento a partir dessa fase, com vista à prolação de nova decisão (cf. doc. junto com a contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
N. Na mesma data, o presidente da entidade demandada exarou despacho de concordância com a proposta referida em M) (idem).
O. No dia 23.01.2006, o presidente da entidade demandada subscreveu instrumento escrito, sob a referência «Despacho ..... » e com o seguinte teor: «O presente despacho é proferido na sequência da proposta de nomeação definitiva de professor-adjunto M....., da Escola Superior de Tecnologia e Gestão, que deu entrada nos serviços centrais do IPL em 22.07 .05 sob o número .....
» O docente Prof. M..... esteve dispensado de serviço docente e equiparado a bolseiro para efeitos de doutoramento durante todo o triénio sobre o qual incide o "período probatório".
» Ora, nos termos do disposto no número 1 do artigo 11.° do Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de Julho o Relatório que servirá de base à nomeação definitiva deverá pormenorizar "a actividade pedagógica, científica e de investigação" que o professor desenvolveu nesse período (no triénio).
» O Prof. M..... esteve durante todo esse período, como refere no próprio relatório, dispensado de serviço docente e equiparado a bolseiro para efeitos de doutoramento.
» Por esse facto no que concerne à atividade científica e de investigação como refere no próprio Relatório apenas pode indicar e indica os trabalhos de preparação do doutoramento, que ainda não concluiu.
» A atividade pedagógica que refere reporta-se ao triénio anterior em relação ao qual lhe foi recusada a nomeação pelo Conselho Científico da Escola, como também refere no Relatório — atividade que foi por conseguinte objeto de avaliação, foi valorada então negativamente e se reporta a um período que agora não é objeto de avaliação.
» A atividade científica desenvolvida no âmbito do doutoramento em bom rigor só há de ser avaliada afinal pelo júri de doutoramento que o aprovará ou não, esta atividade em boa verdade só faria sentido ser desde já considerada se o Prof. M..... já tivesse obtido o grau de doutor.
» Em boa verdade o processo de nomeação definitiva incide sobre a atividade docente do professor com nomeação provisória e deverá ter em conta a atividade científica, pedagógica e de investigação desenvolvida nesse período — estando o docente dispensado do serviço e equiparado não exerceu a atividade que é suposto ser objeto de apreciação.
» É por isso, que o artigo 41.° do DL 1 85/81, de 1 de julho determina que o serviço prestado em outras funções públicas ali referidas suspende, a requerimento dos interessados, a contagem dos prazos previstos neste diploma para obtenção das habilitações necessárias à permanência e progressão na carreira.
» Ora, o Prof. M..... foi dispensado de serviço docente e equiparado a bolseiro por razões de interesse público sendo o despacho proferido pelo Presidente do IPL que as concedeu proferido no uso da competência delegada pelo Ministro da Tutela.
» Penso, por isso, que há todas as razões para considerar aplicáveis ao caso vertente o disposto no número 2 do artigo 41.° do DL 1 85/81, porque a não ser assim ao ter sido requerido e deferido o pedido de dispensa de serviço e equiparação a bolseiro tal significaria inviabilizar a nomeação definitiva do requerente deve entender-se por isso como implícito no requerimento de dispensa de serviço docente e equiparação a bolseiro a suspensão do prazo para efeitos de nomeação definitiva.
» Em consequência, é minha intenção proferir a seguinte decisão:
» a) Não autorização da nomeação definitiva;
» b) O prazo de três anos para este efeito iniciar-se-á a partir da data em que o docente houver regressado ao serviço;
» c) Notificação do presente despacho ao Presidente do Conselho Diretivo da ESTG e ao Professor M....., procedendo-se à audiência escrita deste último, querendo, nos termos dos art.ºs 100.º, n.º 1 e 101.°, n. ° 1 , ambos do Código de Procedimento Administrativo.»
P. A 06.02.2006, foi elaborado instrumento escrito na Direção dos Serviços Jurídicos da entidade demandada sob a referência «Informação n.º ..... », com o seguinte teor:
«Exmo. Senhor Presidente do Instituto Politécnico de Leiria,
» Com referência ao assunto em epígrafe referenciado, informamos o seguinte:
» 1. Em 23 de janeiro de 2006, foi proferido por V.Exa. o Despacho n.º ....., onde foi determinada a intenção de proferir a decisão de não autorizar a nomeação definitiva do docente e de iniciar-se a contagem do prazo de três anos para a nomeação a partir da data em que o docente houver regressado ao serviço.
» 2. Através do ofício n.º ....., de 23.01.2006, foi o docente notificado do projeto de decisão supra mencionado, para efeitos do disposto no art.º 101 .°, n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo.
» 3. Em 01 de fevereiro de 2006, o docente, no exercício do direito de audiência prévia, veio manifestar a sua discordância face ao projeto de decisão, com base nos argumentos aduzidos em sede de processo judicial intentado na sequência da anterior decisão.
» 4. No momento em que foi proferido o despacho n.º ..... já eram conhecidos por V. Exa. os argumentos aduzidos, no plano dos factos e do direito, pelo docente, em sede de processo judicial.
» 5. Não tendo o docente aduzido qualquer novo argumento em sede de audiência prévia, não se vislumbram quaisquer razões que obstem ao proferimento de decisão definitiva com o conteúdo e o sentido do despacho n. ......
» Procedimento proposto:
» a) Proferimento de despacho contendo decisão definitiva de não autorização da nomeação definitiva e de contagem do prazo dos três anos para a nomeação, a partir da data em que o docente houver regressado ao serviço (conforme documentação em anexo);
» b) Notificação do despacho ao Sr. Presidente do Conselho Diretiv o da ESTG e ao docente M......
» À consideração superior. […]»
Q. A informação referida em P) obteve despacho de concordância do presidente da entidade demandada datado de 07.02.2006. * 2. FACTOS NÃO PROVADOS
Não há factos alegados e a dar como não provados.* 3. MOTIVAÇÃO
A convicção do tribunal formou-se com base na análise crítica da documentação não impugnada junta aos articulados iniciais das partes e, sobretudo, na análise da extensa documentação constante do processo administrativo instrutor junto aos autos, e que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
Aplicou-se ainda quer o princípio cominatório semipleno pelo qual se deram como provados os factos admitidos por acordo pelas partes, quer as regras gerais de distribuição do onus probandi.
Tudo nos termos referidos em cada uma das alíneas do probatório.»
**
A convicção que permitiu julgar provados os factos acima descritos formou-se com base na confissão da Autora e na análise dos documentos constantes dos autos, conforme discriminado em cada uma das alíneas dos factos assentes.»
Considerada a factualidade assente, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso.
Dos erros de julgamento relativos aos vícios de incompetência, de violação de lei e por aplicação do disposto no nº 1 do artigo 41º do Decreto-Lei nº 185/81, de 1 de Julho:
Resulta da factualidade considerada provada que: o Recorrente, docente da Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Leiria (ESTG Leiria), foi, em 6.10.1999, nomeado provisoriamente Professor Adjunto; por despacho do Presidente do Instituto Politécnico de Leiria, de 15.7.2002, publicado em DR de 9.8.2002, foi autorizada a sua equiparação a bolseiro por três anos com início no 1º semestre do ano lectivo de 2002/2003; em 25.9.2002 o Conselho Cientifico daquela Escola deliberou negativamente o parecer favorável à nomeação definitiva; na sequência do seu pedido para se manter na carreira, viu ser-lhe prorrogado, por mais três anos, o período de nomeação provisória desde 6.10.2002; no termo deste prazo, deu início a novo processo de nomeação definitiva, apresentando relatório de actividades, que foi objecto de parecer favorável à nomeação e de deliberação de 22.7.2005, do Conselho Cientifico que os aprovou por 16 votos a favor, 6 brancos e 4 contra; elaborada proposta de nomeação definitiva pelos RH da ESTG de Leiria, o Presidente do IPL, por despacho de 29.7.2005 [revogado por falta de audiência prévia e substituído pelo despacho de 6.2.2006, no mesmo sentido] não autorizou a nomeação definitiva do Recorrente, considerando que a autorização da sua equiparação a bolseiro suspendeu o prazo para efeitos de nomeação definitiva, que só começa a contar quando voltar ao serviço.
Quanto ao direito aplicável, reproduzimos da sentença recorrida:
“(…), o regime de provimento e nomeação definitiva dos professores do ensino politécnico, à data dos factos, era o assim consignado nos artigos 10.º e 11.º do Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de julho: Artigo 10º
(Provimento dos professores -adjuntos
e dos professores -coordenadores) 1 - O provimento dos professores-adjuntos e dos professores-coordenadores é feito, inicialmente, por um período de três anos.
3 - O processo de nomeação definitiva dos professores do ensino superior politécnico obedece ao disposto no artigo seguinte.
4 - Os professores do ensino superior politécnico de nomeação definitiva que forem nomeados para outra categoria da mesma carreira do quadro a que pertençam ou para lugares do quadro do pessoal docente de outra escola de ensino superior politécnico serão sempre providos a título definitivo.
5 - Os professores de nomeação definitiva ficam obrigados, no termo de cada quinquénio, a submeter à apreciação do conselho científico da escola a que pertençam um relatório das actividades pedagógicas, científicas e de investigação que hajam desenvolvido nesse período.” [negrito do ponto 3 e sublinhados nossos].“Artigo 11º
(Tramitação do processo de nomeação definitiva) 1 - Até noventa dias antes do termo do período de nomeação provisória, os professores deverão apresentar ao conselho científico da sua escola um relatório pormenorizado da atividade pedagógica, científica e de investigação que hajam desenvolvido nesse período.
2 - O conselho científico, na primeira reunião que se seguir à apresentação do relatório referido no número anterior, designará dois professores da área científica do interessado, com provimento definitivo em categoria igual ou superior, para, no prazo de trinta dias, emitirem parecer fundamentado sobre o relatório.
3 - No caso de não haver na escola professores nas condições exigidas no número anterior e para os efeitos nele referidos, o conselho científico solicitará a outros estabelecimentos de ensino superior a designação dos profes sores necessários.
4 - O parecer emitido nos termos do nº 2 do presente artigo será, de imediato, apreciado pelo conselho científico, devendo a deliberação que sobre ele recai ser tomada pela maioria dos seus membros.
5 - Caso a deliberação do conselho científico seja negativa e o interessado declare desejar manter-se na carreira, ser-lhe-á prorrogado por mais três anos o período de nomeação provisória.
6 - No termo do período de prorrogação da nomeação provisória o interessado submeter-se-á de novo ao processo previsto nos números anteriores.
7 - Os docentes cujo relatório tenha obtido deliberação negativa do conselho científico no termo da prorrogação da nomeação provisória terão direito a ser colocados na Direcção-Geral de Recrutamento e Formação, a fim de serem transferidos para o quadro de qualquer departamento do Estado, em lugar compatível com as suas qualificações e sem prejuízo do vencimento que estiverem a auferir, desde que o requeiram no prazo máximo de trinta dias contados a partir do conhecimento da decisão daquele conselho.
8 - De igual direito prevalecem os docentes que, nas condições previstas no n.º 5 do presente artigo, declarem não desejar manter-se na carreira.
9 - Nos casos em que a deliberação do conselho científico seja favorável, a nomeação definitiva dos profes sores produz efeitos a partir do dia seguinte ao termo da nomeação anterior.
10 - Aos professores que, no decurso do período de nomeação inicial, exercerem funções não docentes de interesse público, nos termos do disposto no artigo 41º do presente diploma, será prorrogado o prazo de apresentação do relatório por período igual ao do exercício daquelas funções.” [negritos e sublinhados nossos].
“(…)
(…), importa ainda tomar em linha de consideração o que a este respeito dispunha, à data dos factos, o regime da Lei de Autonomia dos Estabelecimentos de Ensino Superior Politécnico (Lei n.º 54/90, de 5 de setembro), bem como dos Estatutos da entidade demandada.
Estabelecia-se então na Lei n.º 54/90 que aos institutos cabia «assegurar, nos domínios da gestão do pessoal, da gestão administrativa e financeira, do planeamento global e do apoio técnico em geral as funções inerentes à coordenação das atividades das diferentes instituições que os integram, numa perspetiva de racionalização e otimização de recursos […]» (artigo 8.º, n.º 1), cabendo-lhes ainda, no domínio da gestão de pessoal, «[a]utorizar o recrutamento, seleção e provimento, bem como a promoção, recondução, prorrogação, mobilidade, exoneração, rescisão de contrato, demissão e aposentação do pessoal do instituto […]» e «[d]efinir os critérios de recrutamento, seleção e provimento, bem como a promoção, recondução, prorrogação, mobilidade, exoneração, rescisão de contrato, demissão e aposentação do pessoal das suas unidades orgânicas […]» — cf. artigo 9.º, alíneas a) e b).
Por seu turno, depois de esclarecer no artigo 17 .º que a direção dos institutos politécnicos era assegurada por um presidente, um conselho geral e um conselho administrativo, o mesmo diploma estabelecia que ao presidente incumbia dirigir, orientar e coordenar «as atividades e serviços do instituto, de modo a imprimir-lhes unidade, continuidade e eficiência, competindo-lhe, designadamente: a) Representar o instituto em juízo e fora dele; b) Zelar pela observância das normas legais e regulamentares aplicáveis; c) Presidir a todos os órgãos colegiais do instituto e velar pela execução das suas deliberações; d) Submeter ao Ministro da Educação todas as questões que careçam de resolução pela tutela; e e) Exercer todas as competências que, cabendo no âmbito das atribuições do instituto, não sejam, por esta lei ou pelos estatutos, cometidas a outros órgãos».” [negritos e sublinhados nossos].
“A mesma Lei n.º 54/90, no seu artigo 5.º, referia-se especificamente aos Estatutos dos Institutos Politécnicos, nos seguintes termos:
«1 - Os institutos politécnicos devem elaborar os seus estatutos, no quadro da presente lei, e submetê-los à homologação do Governo, a fazer por despacho do Ministro da Educação.
» 2 - Dos estatutos devem, obrigatoriamente, constar: a) A definição dos modelos institucionais de organização, gestão e funcionamento do instituto e das escolas superiores e demais unidades orgânicas que integram; b) Os símbolos e outras formas de representação heráldica do instituto e das suas escolas; c) As regras de funcionamento dos órgãos colegiais do instituto e das escolas superiores, bem como o processo de eleição, demissão ou designação dos seus membros, quando tenha lugar, e a duração dos respetivos mandatos.
» 3 - Para além dos órgãos previstos na presente lei, os estatutos podem consagrar a constituição de outros órgãos que visem proporcionar uma melhor prossecução dos seus objetivos, atenta a especificidade de cada instituição ou região.
» 4 – (…)».” [sublinhados nossos].
“Assim, em execução da Lei de Autonomia dos Estabelecimentos de Ensino Superior Politécnico, foi aprovado o Estatuto do Instituto Politécnico de Leiria, homologado pelo Despacho Normativo n.º 37/95, publicado no Diário da República, 1. ª série – B, n.º 177, de 02.08.1995, com as alterações introduzidas pelo Despacho Normativo n.º 41/2001, publicado no Diário da República, 1.ª série – B, n.º 244, de 20.10.2001, pelo Despacho Normativo n.º 38/2004, publicado no Diário da República, 1.ª Série – B, de 01.09.2004, e, finalmente, na versão aplicável à data dos factos, pelo Despacho Normativo n.º 6/2006, publicado em Diário da República, n.º 25, 1.ª série, em 03.02.2006.
Neste Estatuto estabeleceu-se que «compete» ao próprio Instituto «[a]utorizar o recrutamento, seleção e provimento, bem como a promoção, recondução, prorrogação, mobilidade, exoneração, rescisão do contrato, demissão e aposentação do pessoal docente e não docente do Instituto e das unidades orgânicas nele integradas […]» — cf. artigo 6.º-A, n.º 2; e que ao diretor do IPL compete, além do mais, «[e]xercer todas as competências que, cabendo no âmbito das atribuições do instituto, não sejam, por esta lei ou pelos estatutos, cometidas a outros órgãos» — cf. artigo 18.º, n.º 1, alínea e).
Definiu-se, também, que um dos órgãos incumbidos da gestão das unidades orgânicas (nomeadamente nas diversas escolas) integradas na entidade demandada seria, necessariamente, um conselho científico - cf. artigo 28.º, n.º 1, alínea b). E acrescentou-se, acerca da competência deste órgão, nomeadamente, o seguinte: «Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido no estatuto de cada instituto, compete, ao conselho científico […] [e]xercer as competências que lhe são cometidas pelo estatuto da carreira docente superior politécnica; […]» — cf. artigo 36.º, n.º 1, alínea a) (realçados nossos).
Consequentemente, a composição, a competência e o funcionamento do Conselho Científico da Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Leiria foram regulados pelos respectivos Estatutos, publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 66, de 19.03.1997, entretanto alterados e homologados pelo diretor da entidade demandada em 22.10.2001, pelo Despacho n.º 22 741/2001, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 259, de 08.11.2001. Ora, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, alínea k) destes Estatutos, compete ao Conselho Científico «[d]eliberar acerca da nomeação definitiva dos professores, bem como sobre a nomeação, celebração, renovação de contratos de pessoal docente ou qualquer outra forma de prestação de serviço docente […]».” [negritos e sublinhados nossos].
(…)”.
Sobre a interpretação destas normas, extrai-se da sentença recorrida que:
“(…) resta averiguar qual o papel que a deliberação do conselho científico desempenhava à altura e no âmbito deste procedimento.
Relembre-se que a deliberação do conselho científico tinha, no âmbito do Decreto-Lei n.º 781-A/76, o valor de uma proposta — cf. artigo 25.º, n.º 1, alínea e). A decisão de provimento subsequente, consubstanciada na outorga de novo contrato desses professores auxiliares (ou na nomeação definitiva de professores catedráticos ou extraordinários), era, à data, de competência ministerial, tendo, com o Decreto-Lei n.º 323/84 [artigo 1.º, alínea a)], passado a constituir ato da competência própria dos reitores. Esta competência reitoral foi de resto mantida e reiterada pela Lei n.º 108/88 (artigo 20.º, n.º 1, alínea e)].
Apenas com o Estatuto da Carreira Docente Universitária de 1979 se produziram modificações de relevo, nesta área, ao consignar, no tocante ao tipo de intervenção do conselho científico, que o provimento dos professores se efetuava «mediante deliberação» deste órgão.
O entendimento predominante — que se afigura correto — é no sentido de que o artigo 25.º, n.º 2, do ECDU introduziu aqui alteração assinalável em relação ao sistema do Decreto-Lei n.º 781 -A/76, ao conferir à intervenção dos conselhos científicos eficácia diversa, e mais relevante, que a de mera proposta (de provimento definitivo). Não restam dúvidas, pois, de que a deliberação em apreço é-o em sentido técnico, ou seja, que se integra, sem dificuldade hermenêutica, na categoria de ato administrativo. A essa conclusão se chega pelo cotejo dos preceitos relativos ao papel desta intervenção do conselho científico e seu confronto com a noção que flui do artigo 120.º do Código de Procedimento Administrativo, segundo o qual se consideram atos administrativos «as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» (os sublinhados são da lavra deste tribunal).
(…)
Ora, compulsados os autos, não restam quaisquer dúvidas acerca do preenchimento de todos os requisitos exigidos pelo preceito aludido: i) a deliberação do conselho científico foi praticada no âmbito de um procedimento administrativo, sob impulso processual do interessado, consubstanciando, destarte e indubitavelmente, uma decisão administrativa – não foi, por conseguinte, um mero ato material; ii) tratou-se de uma decisão administrativa unilateral, porque lhe falecia qualquer sinalagmaticidade ou carácter consensual – não foi, por conseguinte, um contrato administrativo ou sequer contrato público; iii) foi, ademais, uma decisão autoritária de um órgão da Administração Pública, porquanto foi tomada no uso de prerrogativas de autoridade que estavam acometidas ao IPL; iv) teve por objeto uma situação individual e concreta, e por destinatário o ora autor – não uma pluralidade de destinatários e uma situação objeto de regulação com caraterísticas de generalidade e abstração (não era, por conseguinte, um regulamento administrativo); v) foi emitida por um órgão da Administração; e vi) foi emitida ao abrigo de normas de direito público (que regulavam o procedimento administrativo aqui em apreço).
E dúvidas não restam acerca da impugnabilidade contenciosa direta desta deliberação, face ao teor do artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, com a redação que lhe foi oferecida a partir da Lei Constitucional n.º 1/89, e, bem assim, do artigo 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Na verdade, ao menos nos casos em que se pronuncie desfavoravelmente à nomeação, esta deliberação é o ato final do procedimento, precludindo a possibilidade de provimento do interessado no quadro do instituto politécnico, sendo então insofismavelmente caracterizado como ato externo e lesivo — cf. artigo 11.º, n.º 7 do Decreto-Lei n.º 185/81, com a redação vigente à data dos factos.
Mas será que esta alteração de natureza jurídica e força cogente da deliberação do conselho científico chegou a tal ponto que se possa considerar, sem margens para dúvidas, reportar-se àquele momento o próprio ato de nomeação?
Julgamos que não.
Não é desconhecido deste tribunal ter sido objeto de controvérsia o sentido (e natureza jurídica) da deliberação do conselho científico aplicável à data dos factos a este último propósito, atenta a redação atribuída pelo artigo 25.º do Estatuto da Carreira Docente Universitária de 1979. Seguindo aqui de perto as conclusões consignadas no Parecer da Procuradoria Geral da República de 27.01.2000, integralmente disponível e acessível para consulta em <http:/www.dgsi.pt/pgrp.nsf/0/b84610604338a9fc80256617 00420dfe?OpenDocument27/47 >, «sobre a exata natureza da mencionada deliberação do conselho científico deteta-se alguma fluidez ou imprecisão, porventura decorrente de certa ambiguidade própria do significado do vocábulo "mediante".
» É que este termo poderá, umas vezes, reportar-se ao modo ou forma através do qual certo ato se manifesta: então, ao dizer-se que o provimento definitivo se "efetua mediante deliberação do conselho científico", estaria a afirmar-se que tal provimento se opera através de tal deliberação — ou seja, que a deliberação do conselho científico consubstanciaria o próprio provimento, constituindo a forma jurídica através ("mediante") a qual este se realiza.
» Mas não estaria também excluído que o emprego do termo "mediante" pudesse ter em vista indicar um meio ("médium"), necessário para alcançar certo resultado — no caso em vista, um trâmite processual que condicionasse a produção do ato de provimento definitivo, através da nomeação […]».
Ora, atentos os subsídios hermenêuticos disponíveis e de que lançou mão oportunamente este tribunal, parece ser este último sentido o mais consentâneo com a ratio legis do preceito ora analisado. Dito por outras palavras: nada nos autos e nos próprios diplomas que informam a relação jurídica em apreço permite concluir que a competência para nomear o autor pertencia ao conselho científico. E isto pelos seguintes quatro fundamentos essenciais, que se deixam consignados de seguida.
Primum, o instituto da nomeação não é privativo das relações jus-laborais (ou funcionais) no âmbito da carreira docente. Pelo contrário, é — e mais ainda assim o era à data dos factos — um instituto transversal a todas as relações jurídicas de emprego público, (…).
Secundum, o ato de nomeação, ou a informação ou proposta em que se apoie, deve indicar os pertinentes dispositivos legais e a existência de cabimento orçamental. (…).
A deliberação do conselho científico, transcrita na alínea H) do probatório, não mencionou a existência de cabimentação. Será que esta vicissitude deve ser entendida como mera falta de menção?; ou deverá antes ser lida como indiciadora de que, de facto, o procedimento de nomeação e provimento não conhecia na deliberação em apreço o ato final?
Julgamos que a resposta coincide com a segunda alternativa.
Com efeito, cotejados os preceitos envolvidos e aludidos, por um lado, e compulsados os autos com referência à dinâmica factual apurada, por outro lado, nada indicia que o conselho científico se tivesse sequer debruçado em qualquer momento sobre a existência de cabimentação orçamental. Por maioria de razão, a deliberação daquele órgão não se pronunciou acerca da cabimentação; limitou-se, outrossim, a pronunciar-se acerca do parecer a que aludia o artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 185/81, na redação então vigente — cf. ponto H) dos factos provados.
Precisamente por esse facto é que, após a prolação daquela deliberação, o Vice-Presidente da Escola Superior submeteu ao presidente da entidade demandada uma informação, solicitando a nomeação e informando da existência de cabimento orçamental — cf. alínea I) do probatório. Por isso, só através da decisão impugnada poderia efetivamente ocorrer a nomeação.
Tertium, a própria natureza jurídica do ato de nomeação é compaginável com a existência de um procedimento administrativo, no âmbito do qual tenham sido praticados outros atos administrativos, em momento anterior (lógica, cronológica e ontologicamente).
Como refere a doutrina que até ao momento com mais proficiência se debruçou sobre esta vicissitude constitutiva da relação jurídica de emprego público, o ato de nomeação é um ato consequente, entendendo-se como tal o ato que for praticado, ou dotado de um certo conteúdo, em virtude de um ato administrativo anterior (VEIGA E MOURA, 2004: 229, nota 523; FREITAS DO AMARAL, 1997: 84).
Com isto pretendemos significar, desde logo, que a nomeação é o devir de todo um percurso disciplinado por lei, sem consentir qualquer espaço para se exercitar a liberdade negocial entre as partes. Mas outros corolários se extraem desta caracterização.
Concretizando: «[p]or força do imperativo constitucional da igualdade no acesso à Função Pública, a nomeação surge normalmente na sequência de um concurso, findo o qual os candidatos classificados nos lugares que dão acesso às vagas postas a concurso têm o direito de serem nomeados. Porém, nem sempre a nomeação é precedida de um processo concursal, podendo-se configurar situações em que tal não sucede, nomeadamente quando resulta de uma transferência, de uma reclassificação ou da atribuição de Excelente no processo de avaliação do mérito.
» Em todas estas situações existe um direito potestativo à nomeação, a qual decorre do ato que homologou a lista de classificação final, que autorizou a transferência, ordenou a reclassificação ou reconheceu a excelência, pelo que nos parece que a nomeação integra a categoria dos atos consequentes, sendo os atos constitutivos de direitos aqueles que a precedem» (VEIGA E MOURA, 2004: 228-229).
Nenhuns motivos se vislumbram para não aderir ao entendimento preconizado e de que ora demos conta, o qual se considera aplicável, mutatis mutandis, ao caso dos autos. Também aqui existe um ato administrativo que vai apreciar e validar o percurso científico, pedagógico e de investigação do docente. E ao fazê-lo, fecha e preclude a análise desses pressupostos de procedibilidade da pretensão daquele docente ao seu provimento.
Vale isto por dizer, ao cabo e ao resto, que a deliberação do conselho científico é emitida, no contexto a que nos reportamos, não no exercício de uma função de administração consultiva, mas consubstanciando, antes, uma avaliação traduzida na emissão de um juízo crítico de um órgão que, por opção legal, tem um sentido determinante sobre o sentido da decisão procedimental. Sentido determinante porque o conselho científico impõe mesmo o sentido da decisão de nomeação, uma vez que faz a indicação do conteúdo que deverá constar da resolução final de tal procedimento, de modo que esta só pode ser de conformação com aquela deliberação quanto à avaliação da atividade pedagógica, científica e de investigação do docente.
Assim, tal deliberação, ao menos quando desfavorável, implica simultaneamente um efeito conformativo (a decisão tem de ser «ratificada») e preclusivo (inviabiliza, por inutilidade, o exercício de competências dispositivas próprias do órgão principal decisor, que passa a ser do próprio conselho científico).
Logo, a deliberação realiza não apenas uma função definitória ou concretizadora do direito aplicável a uma relação jurídica que se constituíra entre dois órgãos da Administração pertencentes a pessoas coletivas diferentes (relações interorgânicas externas — o conselho científico da escola e o presidente do próprio IPL), mas também em relação ao próprio particular requerente. Assume, assim, no caso concreto, a natureza de um ato prejudicial do procedimento, cuja força jurídica é mais intensa do que a dum mero ato pressuposto, visto ter influência sobre os termos em que é exercido o poder decisório final, na medida em que define logo a posição jurídica dos interessados — ou seja, compromete irreversivelmente o sentido da decisão final.
Isto é: como se viu já, ao menos quanto à avaliação da atividade pedagógica, científica e de investigação, o docente passa a deter um direito potestativo à nomeação.
Contudo, existem outros pressupostos a verificar e aferir (como o seja, pelo menos e desde logo, a existência de cabimentação, como se viu supra), para que se possa posteriormente praticar o ato de nomeação.
Por último, quartum, o enquadramento sincrónico e diacrónico do provimento de pessoal docente estabelecido adrede impõe a conclusão a que se chegou supra. Só assim se compreendem as sucessivas alusões, nos diversos preceitos aludidos nesta decisão, às competências dos reitores dos estabelecimentos de ensino superior (designadamente universitário) para «autorizar, nos termos legais, o provimento de pessoal doc ente […]» [cf. artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 323/84, de 9 de outubro] ou para «superintender na gestão académica, administrativa e financeira, mormente no que respeita a contratação e provimento do pessoal […]» [c f. artigo 20.º, n.º 1, alínea e), da Lei n.º 108/88, de 24 de setembro].
(…).
Paralelamente, no mesmo sentido concorre a consagração de competências do conselho científico para deliberar acerca da nomeação definitiva dos professores, bem como sobre a nomeação, celebração, renovação de contratos de pessoal docente ou qualquer outra forma de prestação de serviço docente — cf. artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 185/81, ou 44.º, n.º 1, alínea k) dos Estatutos da Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Leiria. Verifica-se, pois, que, tendo um papel conformador do provimento, nunca é estabelecido expressamente nos diversos diplomas competir àquele órgão a nomeação propriamente dita. (…).
Em todos estes momentos (anteriores, coevos e posteriores à situação dos factos), a intenção legislativa é inequívoca no sentido de atribuir ao órgão máximo dos estabelecimentos de ensino superior (politécnico ou universitário) a competência para praticar o ato administrativo pelo qual se opera o antedito provimento.
Tudo visto e sopesado, concluímos que o procedimento em apreço, tendente ao provimento de um professor na carreira docente em estabelecimento de ensino superior politécnico, pressupõe a ocorrência sucessiva de dois atos administrativos distintos: uma deliberação do conselho pedagógico que aprecie a admissibilidade do antedito provimento, primeiro; e a nomeação, subsequente, por parte do presidente do instituto politécnico, a quem incumbe e compete praticar os atos administrativos de gestão do pessoal, nomeadamente autorizar o recrutamento, seleção e provimento, bem como a promoção, recondução, prorrogação, mobilidade, exoneração, rescisão de contrato, demissão e aposentação do pessoal do instituto, nos termos das disposições conjugadas da alínea e) do n.º 1 do artigo 18.º, 8.º, n.º 1 e alínea a) do artigo 9.º da Lei n.º 54/90, de 5 de setembro.
(…).”
Donde, de acordo com a argumentação exposta, que aqui reiteramos, é de concluir pelo acerto da sentença recorrida ao decidir que não se verifica o vício de incompetência por parte do Presidente do IPL para a prática do acto de nomeação definitiva como professor adjunto.
Com efeito, apesar de não ser feita qualquer menção nos artigos 10º e 11º do Decreto-Lei nº 185/81, de 7 de Janeiro [que aprova o Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Politécnico] sobre a sua intervenção no processo de nomeação definitiva, limitando-se a especificar os termos em que no mesmo intervém o Conselho Cientifico, não é a este órgão que compete proceder à prática do acto final de nomeação definitiva, mas sim ao dirigente máximo do Recorrido.
E porque assim já era entendido na data dos factos, o Conselho Cientifico, em referência nos autos, limitou-se a deliberar favoravelmente sobre o relatório de actividades e o parecer favorável, que recaiu sobre aquele, sem fazer constar do texto da deliberação que o resultado da votação efectuada (16 votos a favor, 6 brancos e 4 contra) expressa a sua aceitação da nomeação definitiva do ora Recorrente como professor-adjunto (ainda que tal esteja implícito na medida em que aprovou o parecer “(…) de que estão reunidas as condições para que seja concedida a nomeação definitiva ao docente M.....” e por ser claro o sentido do resultado da votação efectuada) [v. o ac. do STA de 103.206, no proc. 0200/15 in www.dgsi.pt] e sem efectuar qualquer referência ao cabimento orçamental, como viria a constar da informação dos Recursos Humanos que foi elaborada na sua sequência e submetida ao Presidente do Recorrido.
Mas ser competente para proferir o acto final do procedimento de nomeação definitiva significa que o Presidente do IPL podia, como resulta do acto impugnado, decidir não nomear definitivamente o Recorrente com os fundamentos invocados?
Entendemos que não.
Com efeito, para fundamentar a decisão proferida, o Presidente do Recorrido invocou que como o ora Recorrente esteve dispensado de serviço docente e equiparado a bolseiro para efeitos de doutoramento durante todo o triénio sobre o qual incidiu o “período probatório”, apenas pôde indicar no relatório de actividades cientifica e de investigação os trabalhos de preparação do doutoramento (ainda não avaliados pelo correspondente júri) e, relativamente à pedagógica, a que desenvolveu no triénio anterior ao período que é objecto de avaliação, pelo que não tendo exercido a actividade que é suposto ser objecto de apreciação, nos termos do nº 1 do artigo 11º do Decreto-Lei nº 185/81, mas sido equiparado a bolseiro por razões de interesse público e por despacho no uso de competência delegada pelo Ministro da Tutela, com um pedido implícito de suspensão do prazo para efeitos de nomeação definitiva, considerou aplicável o disposto no artigo 41º do mesmo diploma, iniciando-se o prazo de três anos para o efeito a partir da data em que regressar ao serviço.
Ora, se, de acordo com o entendimento expendido, a adequada interpretação das normas contidas nos referidos artigos 10º e 11º consiste em considerar que o acto de nomeação é um acto consequente aos do Conselho Cientifico, se este, analisado o parecer favorável à nomeação definitiva, elaborado pelos dois docentes que escolheu para se pronunciarem sobre o relatório de actividades do Recorrente – onde consta que, no período correspondente à prorrogação da nomeação provisória, esteve em situação equiparada a bolseiro e, por se encontrar dispensado da actividade de docente, indica os trabalhos que efectuou de preparação do doutoramento e a actividade pedagógica que desenvolveu no triénio anterior -, e, tudo ponderado e reflectido por escrito na correspondente acta, deliberou, por 16 votos a favor, 6 brancos e 4 contra, aprovar quer o referido parecer quer o relatório de actividades do Recorrente – ao abrigo do disposto no artigo 11º do Decreto-Lei nº 185/81 -, não podia o presidente do IPL decidir não proceder à nomeação definitiva, com o fundamento de que o Recorrente não preencheu as condições legais exigidas para o efeito, desconsiderando na íntegra a intervenção no processo de nomeação do Conselho Cientifico e dos professores que este designou para emitir o parecer sobre o relatório de actividades do Recorrente.
A deliberação do Conselho Cientifico [que não foi objecto de impugnação e que, na data em que foi proferido o despacho ....., de 23.1., mantido pelo despacho ....., de 7.2., já se tinha consolidado na ordem jurídica] conferiu ao Recorrente um direito potestativo à nomeação definitiva, de acordo e nos termos enunciados no nº 9 do referido artigo 11º. E delimitou o sentido do acto consequente e último do procedimento consubstanciado precisamente na nomeação definitiva do Recorrente como professor-adjunto.
Sobre a aplicação do disposto no mencionado artigo 41º do Decreto-Lei nº 185/81, resulta da fundamentação do acto impugnado que:
“(…) estando o docente dispensado do serviço e equiparado a bolseiro não exerceu a atividade que é suposto ser objeto de apreciação.
» É por isso, que o artigo 41.° do DL 1 85/81, de 1 de julho determina que o serviço prestado em outras funções públicas ali referidas suspende, a requerimento dos interessados, a contagem dos prazos previstos neste diploma para obtenção das habilitações necessárias à permanência e progressão na carreira.
» Ora, o Prof. M..... foi dispensado de serviço docente e equiparado a bolseiro por razões de interesse público sendo o despacho proferido pelo Presidente do IPL que as concedeu proferido no uso da competência delegada pelo Ministro da Tutela.
» Penso, por isso, que há todas as razões para considerar aplicáveis ao caso vertente o disposto no número 2 do artigo 41.° do DL 1 85/81, porque a não ser assim ao ter sido requerido e deferido o pedido de dispensa de serviço e equiparação a bolseiro tal significaria inviabilizar a nomeação definitiva do requerente deve entender-se por isso como implícito no requerimento de dispensa de serviço docente e equiparação a bolseiro a suspensão do prazo para efeitos de nomeação definitiva.
(…)”.
Pelo que, ainda que não expressamente indicado, a situação do Recorrente foi enquadrada no disposto na alínea j) do nº 1 do referido artigo 41º que equipara, para todos os efeitos legais, ao efectivo exercício de funções na carreira o serviço prestado pelo pessoal docente do ensino superior politécnico o “[d]esempenho de outras funções dentro ou fora do País, desde que, por despacho ministerial, sejam reconhecidas de interesse nacional”.
Contudo, nem da factualidade assente nem dos documentos constantes do processo administrativo instrutor, relativos ao pedido e à autorização da situação equiparada a bolseiro, é feita referência ao reconhecimento de que essas funções ou mesmo o doutoramento que se pretendeu viabilizar através do seu exercício se revestem de interesse nacional.
Para além do interesse particular, pessoal do próprio Recorrente em obter o doutoramento a que se propôs, admite-se o interesse público do Recorrido, expresso também no contrato programa para formação avançada, celebrado em 10.10.2002 com aquele, com vista a permitir-lhe as condições necessárias para a obtenção do grau de Doutor e do qual resulta, designadamente, que o Recorrente se compromete a dedicar-se em regime de exclusividade aos trabalhos de doutoramento e a manter o vínculo com o IPL, se este o pretender, uma vez obtido o grau por tempo não inferior a uma vez o da equiparação a bolseiro que lhe foi concedida, sob pena de ter de o indemnizar. Mas não o especial interesse nacional exigido na norma legal indicada, que para mais deve ser reconhecido por despacho ministerial que, por isso, não pode consistir no de delegação de competências indicado para autorizar a situação equiparada a bolseiro.
Mais, da factualidade assente não se extrai qualquer pedido implícito de prorrogação do prazo de nomeação definitiva, porquanto, após ter requerido e obtido, por despacho do Presidente do IPL, de 15.7.2002, publicado em DR de 9.8.2002, autorização para equiparação a bolseiro por três anos com início no 1º semestre do ano lectivo de 2002/2003, com dispensa total de serviço, na sequência da deliberação desfavorável, de 25.9.2002, do Conselho Cientifico ao parecer favorável à nomeação definitiva, o Recorrente apresentou requerimento para se manter na carreira e foi-lhe prorrogado, por mais três anos, o período de nomeação provisória, com efeitos reportados a 6.10.2002 e, no termo deste prazo, deu início a novo processo de nomeação definitiva, apresentando relatório de actividades, que foi objecto de parecer favorável à nomeação e de deliberação, a de 22.7.2005, do Conselho Cientifico que os aprovou por 16 votos a favor, 6 brancos e 4 contra.
Ou seja, não podendo deixar de saber que se encontrava na situação equiparada a bolseiro com dispensa do serviço docente, o Recorrente apresentou o relatório de actividades referente aos três anos de prorrogação da nomeação provisória, despoletando o processo de nomeação definitiva, conduta que é incompatível com o referido pedido implícito de suspensão do mesmo prazo.
Nem resulta evidenciado que o Recorrido, mormente o respectivo Conselho Cientifico, considerou ou por qualquer forma evidenciou ter considerado no decurso dos três anos de prorrogação da nomeação provisória ou mesmo do processo de nomeação definitiva que o Recorrente implicitamente tinha requerido a suspensão do referido prazo, uma vez que recebeu o relatório de actividades, escolheu os docentes para o analisar e elaborar parecer sobre a nomeação definitiva, e finalmente reuniu, analisou e deliberou sobre o relatório e o parecer, aprovando-os com votos favoráveis da maioria dos membros presentes.
A saber, nem mesmo com o objectivo indicado, de pretender obstar à inviabilização do processo de nomeação definitiva do Recorrente, é aplicável à sua situação o disposto no referido artigo 41º.
Não competindo ao Presidente do Recorrido substituir o Conselho Cientifico no processo de nomeação definitiva previsto e descrito nos artigos 10º e 11º do Decreto-Lei nº 185/81 [nem havendo que aferir na acção instaurada nem no presente recurso do acerto da deliberação deste Conselho face à situação de equiparado a bolseiro com dispensa total do serviço de docente em que o Recorrente se encontrava], o acto de não nomeação definitiva padece do vício de violação de lei, por violação destas normas e ainda por erro nos pressupostos de facto e de direito que determinaram a aplicação do artigo 41º do mesmo diploma, devendo ser anulado.
Donde, a sentença recorrida não pode manter-se na ordem jurídica, devendo ser revogada e julgada procedente a acção.
Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida e julgar a acção procedente.
Custas pelo Recorrido, em ambas as instâncias.
Registe e Notifique.
Lisboa, 29 de Outubro de 2020.
(Lina Costa – relatora que consigna e atesta, que nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei nº 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei nº 20/2020, de 1 de Maio, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores Carlos Araújo e Ana Paula Martins). |
