I. Relatório

O Ministério da Educação (ME), interpôs recurso da sentença do TAC de Lisboa, de 11.07.2019, que julgou procedente a ação de contencioso de procedimentos de massa, intentada por M......e, consequentemente:

(a) Anulou o ato de homologação das listas definitivas de ordenação dos candidatos ao concurso externo extraordinário para educadores de infância e professores do ensino básico e secundário para o ano escolar de 2018/2019, com referência ao grupo de recrutamento 430 - Economia e Contabilidade; e mais

(b) Condenou o R. Ministério da Educação, ora Recorrente, à prática dos atos e operações necessárias à reconstituição da situação concursal que existiria caso o ato impugnado não tivesse sido praticado, com a inclusão da A., ora Recorrida nas respetivas listas definitivas de ordenação na 2.ª prioridade e, eventualmente, colocação no lugar de vaga de Quadro de Zona Pedagógica que lhe couber, de acordo com a graduação que a mesma mereça e em obediência às preferências manifestadas.

O R. Ministério da Educação, ora Recorrente, nas alegações de recurso que apresentou, culmina com as seguintes conclusões:

I. Errou a douta sentença ao determinar que, a Recorrida fosse ordenada na 2.a prioridade do Concurso Externo Extraordinário.

II. O procedimento de vinculação extraordinário de docentes para o ano de 2017/2018, foi aberto pelo artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de janeiro, e é, à luz do disposto neste preceito legal que devem ser interpretadas todas as normas aplicáveis ao mesmo.

III. O que significa que as prioridades previstas, para a ordenação dos candidatos ao concurso externo extraordinário, no artigo 10.° n.° 3 do Decreto - Lei n.° 132/2012, na sua redação atual, têm de ser aplicadas em consonância com o estatuído no artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de janeiro, sob pena de violação de lei de valor reforçado.

IV. Isto significa que a Administração está vinculada à lei não apenas num sentido negativo, mas num sentido positivo, pois a Administração só pode atuar com base na lei, não havendo qualquer espaço livre da lei onde a Administração possa atuar com um poder jurídico livre.

V. In casu, há uma prossecução do interesse público, plasmado na vinculação extraordinária do pessoal docente com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação (art.° 39.° da LOE/2018), com vista a assegurar a estabilidade do corpo docente.

VI. E justifica-se com fundamento no princípio da juridicidade, no respeito pelo disposto no art.° 39.° da LOE/2018, apenas graduando na 2.ª prioridade, os docentes com contrato a termo resolutivo com o Ministério da Educação, dela excluindo os docentes provenientes dos estabelecimentos particulares financiados por contrato de associação.

VII. Foi o que sucedeu no caso da Recorrida.

VIII. O Ministério da Educação, aquando da publicitação das listas provisórias, e depois, das listas definitivas de ordenação do concurso externo extraordinário para o Grupo de Recrutamento 430 - Economia e Contabilidade, de acordo com o disposto no art.° 39 da LOE/2018, graduou a Recorrida na 3.ª prioridade, dado não ter o vínculo contratual a termo com o Ministério da Educação exigido pela norma habilitante (art.° 39.° da LOE).

IX. Não estatuindo o artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de dezembro, o seu modo de execução, teria a Administração de colmatar essa ausência, aplicando contudo o diploma legal que rege os concursos, o Decreto - Lei n.° 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual.

X. A Administração respeitou o disposto no artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de janeiro, ao não ter graduado a Recorrida na 2.ª prioridade, em igualdade de acesso ao referido concurso com os candidatos que eram os destinatários preferenciais do mesmo.

XI. Revela-se indispensável, que na interpretação do artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 dezembro, importa salientar a relevância da efetiva ligação dos candidatos aos estabelecimentos públicos da educação pré - escolar e dos ensinos básico e secundário, não só pelo elemento literal mas, igualmente, pelo elemento sistemático.

XII. Nesta sequência da interpretação da referida norma orçamental e ao Anexo da Portaria n.° 129 -C/2017 de 6 abril constatamos que o número de vagas é apurado por quadro de zona pedagógica.

XIII. Nos quais se encontram incluídos os estabelecimentos públicos da educação pré - escolar e dos ensinos básico e secundário, onde se verificaram as necessidades que o legislador refere como permanentes.

XIV. Os quadros de zona pedagógica, tal como se encontram definidos legalmente, só incluem estabelecimentos públicos de educação pré - escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação.

XV. Não se enquadram, nestes, quaisquer outros estabelecimentos que, muito embora sejam públicos ou prestem serviço educativo que seja considerado público, não fazem parte da rede do Ministério da Educação.

XVI. Consequentemente, não se perfila como poderia ser aberta uma vaga de quadro em estabelecimentos públicos de educação pré - escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação, para satisfazer uma necessidade permanente, viesse a ser preenchida, por candidatos, tal como a Recorrida, não só tem a ligação objetivada pelo legislador com aqueles estabelecimentos públicos do Ministério da Educação, como não celebrou o contrato legalmente exigido com os mesmos.

XVII. Resulta de todo o leque legislativo exposto, o ato de homologação das listas definitivas de ordenação, colocação, não colocação e de exclusão do concurso externo extraordinário não padece de qualquer vício, estando a Recorrida devidamente ordenada na 3.a prioridade.

Por sua, vez, a Recorrida nas suas contra-alegações formulou as seguintes conclusões:
1. O recurso apresentado pelo recorrente é totalmente desprovido de fundamento, devendo ser julgado improcedente, conforme a seguir melhor se demonstrará.
2. O Recorrente alega em síntese que a sentença recorrida errou ao determinar que, a Recorrida fosse ordenada na 2.ª prioridade do Concurso Externo Extraordinário.
3. O recorrente defende que o respeito pelo artigo 39.° da LOE/2018 impõe a não graduação da A. na 2.ª prioridade, em igualdade de acesso ao referido concurso com os candidatos que eram os seus destinatários preferenciais do mesmo.
4. Conclui o recorrente que o ato de homologação das listas de ordenação, colocação, não colocação e de exclusão do concurso externo extraordinário não padece de qualquer vício, estando a Recorrida devidamente ordenada na 3ª prioridade.
5. A douta sentença ora em crise ao anular os actos impugnados e condenar o recorrente a praticar os actos e operações necessárias à reconstituição da situação concursal que existiria se estes não tivessem sido praticados, com a inclusão da recorrente nas listas definitivas de ordenação na 2.ª prioridade e, eventualmente colocação no lugar de vaga de Quadro de Zona Pedagógica que lhe couber, de acordo com a graduação que a mesma mereça e em obediência às preferências manifestadas, não viola o artigo 39.° da lei n.° 114/2017, de 29 de dezembro, pelo contrário, encontra-se em perfeita harmonia com o ordenamento legal em vigor à data do concurso.
6. Resulta assim notório que, no caso concreto dos presentes autos, a recorrida reunia todos os requisitos para poder concorrer ao concurso externo extraordinário de acordo com o aviso de abertura e o artigo 39.° da lei n.° 114/2017, de 29 de dezembro.
7. Resulta ainda notório que a recorrida reunia todos os requisitos para ser ordenada na 2.ª prioridade do referido concurso, de acordo com o aviso de abertura e com o artigo 10.° , n.° 3, alínea c) do decreto-lei n.° 132/2012, de 27 de junho, ainda em vigor à data da abertura do concurso e à data da prática do acto impugnado por força do artigo 10.° n.°2 do decreto-lei n.° 28/2017, de 15 de março.
8. A diferença entre o concurso externo extraordinário aberto no ano escolar de 2018/2019 e os anteriores é que o legislador, apenas estabeleceu como requisito diferenciador de admissão ao concurso externo extraordinário em relação ao concurso externo ordinário - ter existido um vínculo precário com Ministério da Educação.
9. Requisito este que a recorrida reunia, tanto reunia que foi admitida a concurso e, o recorrente nunca colocou em causa que a mesma pudesse ser opositora ao concurso.
10. Conforme foi bem explicado na douta sentença, do teor da norma habilitante não é imposto que o vinculo exigido ao docente com o Ministério da Educação se reportasse a um qualquer ano lectivo em concreto (e.g., ao ano lectivo imediatamente anterior ou aos seis anos lectivos anteriores) e também não foi publicada nenhuma alteração ao diploma que rege os concursos de docentes que alterasse a prioridade dos docentes para o concurso externo extraordinário.
11. A matéria das prioridades dos candidatos encontra-se regulada no artigo 10.° do decreto-lei n.° 132/2012, de 27 de junho, e no que respeita ao concurso externo as prioridades vêm definidas no n.°3 e 4 do artigo 10.° do diploma.
12. Os actos impugnados, ao considerarem a recorrida na 3.a prioridade do concurso externo extraordinário, padecem do vicio de violação de lei, nomeadamente, por violarem o ponto 3.3 do aviso de abertura do concurso, bem como por violarem frontalmente o disposto na alínea c) do n.°3 do artigo 10.° do decreto-lei n.° 132/2012, de 27 de junho e o artigo 10.°, n.°2 do decreto-lei n.° 28/2017, de 15 de março, que prevê expressamente que a revogação da alínea c) do n.°3 do artigo 10.° do decreto-lei n.° 132/2012, de 27 de junho, apenas produzirá efeitos a partir de 01.01.2019.
13. O recorrente limita-se a verter nas suas alegações um resumo da posição que havia defendido na contestação.
14. A douta sentença, não contém nenhum vício que lhe possa ser apontado, encontrando-se irrepreensivelmente fundamentada.
15. O meritíssimo juiz a quo, faz uma adequada subsunção dos factos ao direito, e explicita de forma coerente o raciocínio lógico em que assenta a decisão.
16. Assim, a tese defendida pelo recorrente é totalmente desprovida de fundamento, e nenhum reparo merece a decisão recorrida, não merecendo qualquer crítica no sentido de ser revogada, porque fez aplicação de bom direito.
17. Em face do exposto, resulta notório que a sentença recorrida não padece dos vicios que lhe são apontados e deve ser julgado totalmente improcedente o recurso apresentado pelo recorrente mantendo-se, na íntegra, a decisão recorrida.”

O DMMP neste tribunal, notificado para o efeito, não emitiu pronúncia.

Com dispensa dos vistos legais, atento o carácter urgente, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

I. 1. Questões a apreciar e decidir

Cumpre aferir do erro decisório imputado à sentença recorrida, in casu, na parte em que determinou a prática dos atos e operações necessários a que a A., ora Recorrida, fique ordenada na 2.ª prioridade do concurso externo extraordinário de educadores de infância e de professores do ensino básico e secundário para o ano escolar de 2018/2019, com referência ao grupo de recrutamento 430 – Economia e Contabilidade, atendendo aos seguintes pressupostos que o Mmo. Juiz a quo considerou verificados e relevantes:

(i) ser docente com contrato a termo resolutivo em estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação, nos termos e para os efeitos do artigo 39.° da LOE 2018;

(ii) ter sido opositora aos concursos de contratação inicial e reserva de recrutamento dos educadores de infância e dos professores do ensino básico e secundário para o ano escolar de 2017/2018, e

(iii) entre 01.09.2009 e 31.08.2017 ter desempenhado funções de docência no Instituto de Promoção Social de Bustos, estabelecimento do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, aí tendo lecionado em turmas de 2.° e 3.° ciclo do ensino básico e secundário financiadas por contratos de associação com horário anual e completo, nos termos e para os efeitos do artigo 10.°, n.° 3, alínea c), do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06.

II. Fundamentação

II.1. De facto

Na decisão recorrida foi dada por assente, por provada, a seguinte factualidade, que não vem impugnada em recurso:

1. A A. é licenciada em Direito (cf. cópia da certidão junta a fls. 71 dos autos no SITAF, documento que ser dá por integralmente reproduzido).

2. A A. é docente profissionalizada (cf. cópia da declaração e despacho homologatório juntas a fls. 72-73 dos autos no SITAF, documentos que se dão por integralmente reproduzidos).

3. Entre 27.10.1986 e 11.12.1986, a A. desempenhou funções de docência na Escola Secundária da Anadia, em regime de contrato, com horário completo (cf. cópia do registo biográfico junta a fls. 67-70 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

4. Entre 08.01.1987 e 30.09.1987, a A. desempenhou funções de docência na Escola Secundária n.° 1 de S. J….., em regime de contrato, com horário completo (cf. cópia do registo biográfico junta a fls. 67-70 dos autos no SITAF).

5. Entre 01.09.2009 e 31.08.2017, a A. desempenhou funções de docência no Instituto de P……, estabelecimento do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, aí tendo leccionado em turmas de 2.° e 3.° ciclo do ensino básico e secundário financiadas por contratos de associação com horário anual e completo (cf. cópias do registo biográfico da declaração juntas a fls. 78-82 dos autos no SITAF, documentos que se dão por integralmente reproduzidos).

6. A A. foi opositora aos concursos de contratação inicial e reserva de recrutamento dos educadores de infância e dos professores do ensino básico e secundário para o ano escolar de 2017/2018, no grupo de recrutamento 430 - Economia e Contabilidade (cf. cópia do verbete definitivo junta a fls. 8486 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

7. Em 20.04.2018, foi publicado em Diário da República o aviso n.° 5442- A/2018, da Direcção Geral da Administração Escolar, cujo teor se reproduz parcialmente infra:

“Declaro abertos os concursos interno antecipado, para efeitos do disposto na alínea b) do n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 15/2018, de 7 de março, alterado pela Lei n.° 17/2018 de 19 de abril e ao abrigo do disposto na alínea c) do n.° 1 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual e tendo em conta o Despacho n.° 4030-A/2018, de 19 de abril, e externo, destinados a educadores de infância e a professores dos ensinos básico e secundário, com vista ao suprimento de necessidades permanentes, mediante o preenchimento de vagas existentes nos quadros de agrupamento de escolas e escolas não agrupadas e nos quadros de zona pedagógica do Ministério da Educação e os concursos de mobilidade interna, de contratação inicial e de reserva de recrutamento, para suprimento das necessidades temporárias, regulados de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27 de junho, na redação que lhe foi conferida, por último, pelo artigo 315.º da Lei n.° 114/2017, de 29 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.° 15/2018, de 7 de março, na redação em vigor.

Declaro, ainda, aberto o concurso externo extraordinário, nos termos do artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de dezembro. (...)

PARTE II

Necessidades permanentes (...)

II - Concurso Externo e Concurso Externo Extraordinário 1 - Aos concursos externos, ordinário e extraordinário, são aplicadas as regras constantes no Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27 de junho, tendo em conta o disposto no artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de dezembro.

1.1 - Os concursos externos, ordinário e extraordinário, decorrem em simultâneo. (...)

3 - Prioridades - Concurso externo e Concurso externo extraordinário Aos concursos externos, ordinário e extraordinário, são aplicadas as prioridades previstas no n.° 3 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27 de junho, na redação em vigor, do seguinte modo: (...)

3.2 - Para efeitos de candidatura na 2.ª prioridade dos concursos externos, ordinário e extraordinários candidatos têm que ter prestado funções docentes em pelo menos 365 dias nos últimos seis anos escolares, nos seguintes estabelecimentos de educação ou de ensino:

a) Estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação;

b) Estabelecimentos integrados na rede pública das Regiões Autónomas;

c) Estabelecimentos do ensino superior público;

d) Estabelecimentos ou instituições de ensino dependentes ou sob a tutela de outros ministérios que tenham protocolo com o Ministério da Educação;

e) Estabelecimentos do ensino português no estrangeiro, incluindo, ainda o exercício de funções como agentes da cooperação portuguesa nos termos do correspondente estatuto jurídico.

3.3 - São, ainda, considerados na 2.ª prioridade dos concursos externos, ordinário e extraordinário, referida na alínea c) do n.° 3 do artigo 10.°, conforme previsto no n.° 2 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 28/2017, de 15 de março, os candidatos provenientes dos estabelecimentos particulares que tenham lecionado em turmas dos 2.° e 3.° ciclos e secundário financiadas por contrato de associação, desde que tenham sido opositores aos concursos previstos na alínea b) do n.°2 do artigo 6.°do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27 de junho, na redação em vigor, no ano imediatamente anterior ao da realização do concursos externos e tenham lecionado num horário anual não inferior a 365 dias em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos particulares com contratos de associação e ou em estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação;

3.4 - Para efeitos da 3.ª prioridade são considerados os candidatos qualificados profissionalmente para o grupo de recrutamento a que se candidatam.” (cf.aviso disponível online em https://dre.pt/home/-/dre/115160095/details/maximized?serie=II&dreId=115160093, documento que se dá por integralmente reproduzido).

8. Em 24.04.2018, o R. publicou no seu sítio electrónico uma nota informativa referente aos “Concursos Externos, Ordinário e Extraordinário”, cujo teor se reproduz parcialmente infra:

“Tendo em conta a necessidade de clarificar a interpretação do Aviso n.° 5442-A/2018, publicado no Diário da República, 2.asérie — N.° 78 — 20 de abril de 2018, à luz da aplicação do disposto no Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.° 28/2017, de 15 de março e o disposto nos artigos 39.° e 315.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de dezembro, refere-se o seguinte: (...)

2.São opositores ao concurso externo extraordinário, nos termos conjugados do n.° 3 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, na sua redação atual, n° 2 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 28/2017, e do artigo 39.° da Lei n.° 114/2017 (cfr. o Capítulo II da Parte II do Aviso):

2.1. Os docentes referidos na alínea b) do n.° 3 do artigo 10.°do Decreto-Lei n.° 132/2012, na sua redação atual, que tenham prestado funções docentes com contrato a termo resolutivo, em pelo menos 365 dias, nos últimos seis anos escolares, em estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação;

2.2. Os docentes referidos na alínea c) do n.° 3 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, na sua redação atual, considerando o n° 2 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 28/2017, desde que tenham sido opositores aos concursos previstos na alínea b) do n.° 2 do artigo 6.°, no ano imediatamente anterior ao da realização do concurso externo, e tenham lecionado num horário anual não inferior a 365 dias com contrato a termo resolutivo, em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação;

2.3. Os docentes referidos na alínea d) do n.° 3 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, na sua redação atual, desde que tenham tido pelo menos um contrato a termo resolutivo em estabelecimentos públicos de educação pré escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação. ” (cf. nota informativa disponível em https://www.dgae.mec.pt/7wpfb dl=29384, documento que se dá por integralmente reproduzido).

9. Em 15.05.2018, a A. concorreu aos concursos externo ordinário, externo extraordinário, contratação inicial e reserva de recrutamento, dos educadores de infância e dos professores do ensino básico e secundário para o ano escolar de 2018/2019, no grupo de recrutamento 430 - Economia e Contabilidade, aí assinalando a opção:

“4.3.3.3 alínea c) - 2.ª Prioridade - Docente de estabelecimento particular que tenha lecionado em turmas dos 2.° e 3.° ciclos e secundário financiadas por contrato de associação, desde que tenha sido opositor aos concursos previstos na alínea b) do n.° 2 do artigo 6.°do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27/06, na redação em vigor, no ano imediatamente anterior ao da realização do concurso externo e tenha lecionado num horário anual não inferior a 365 dias em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos particulares com contratos de associação e ou em estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação’" (…) e declarando pretender ser opositora ao “Concurso Externo extraordinário, previsto no artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29/12”

(cf. cópia do recibo de aperfeiçoamento de candidatura ao concurso nacional 2018/2019 junta a fls. 93-96 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

10. Em 29.05.2018, foi publicada a lista provisória de ordenação do concurso externo extraordinário para 2018/2019 do grupo de recrutamento 430 - Economia e Contabilidade, aí tendo a A. sido integrada na 3.ª prioridade, sob a alínea d) do n.° 3 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06, e ordenada em 305.° lugar (cf. cópias do verbete provisório e lista provisória juntas a fls. 103-107 e 111-113 dos autos no SITAF, documentos que se dão por integralmente reproduzidos).

11. Em 05.06.2018, a A. apresentou uma reclamação da lista provisória a que se alude no ponto anterior, aí arguindo que “Concorri na 2.a prioridade no Concurso Externo Extraordinário de acordo com a lei e o aviso de abertura, e reúno os requisitos para constar na 2.a prioridade, nomeadamente os exigidos na al. c) do n.°3 do art.° 10.° do DL n.° 132/2012 de 27/06, ainda em vigor por força do n.° 2 do artigo 10.° do DL n° 28/2017, de 15/3. Ilegalmente passaram-me para a 3a prioridade nas listas provisórias - Concurso Externo Extraordinário 2018/19. Solicito passar para a 2.a prioridade" (cf. cópia do recibo da reclamação junta a fls. 114-118 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

12. Em 13.07.2018, foi proferido despacho pela Senhora Directora-Geral da Administração Escolar, sancionando o entendimento em como “É de se propor o indeferimento do pretendido, nos termos legais, em sede de concurso externo extraordinário, mantendo o candidato a concurso, na 3.ª prioridade por não se tratar de docente que tenha prestado funções em estabelecimento do ensino particular ou cooperativo com contrato de associação que tenha lecionado num horário anual não inferior a 365 dias com contrato a termo resolutivo, em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação.” (cf. cópia da informação e despacho aí exarado junta a fls. 119-120 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido) (sublinhados nossos).

13. Em 23.07.2018, foram publicadas as listas definitivas de ordenação, colocação, não colocação e exclusão do concurso externo extraordinário para 2018/2019 do grupo de recrutamento 430 - Economia e Contabilidade, aí tendo a A. sido integrada na 3.ª prioridade, sob a alínea d) do n.° 3 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06, ordenada em 288.° lugar e não colocada (cf. cópias das listas definitivas juntas a fls. 23-66 dos autos no SITAF, documentos que se dão por integralmente reproduzidos).

14. Em 27.07.2018, a A. interpôs recurso da ordenação a que se alude no ponto anterior, aí pugnando pela “anulação do ato de homologação das listas definitivas do concurso externo ordinário referentes ao grupo de recrutamento 430, e requer a prática de novo ato que o coloque na 2.ª prioridade do concurso externo ordinário, com a consequente alteração da sua ordenação nas listas definitivas de ordenação e de colocação do concurso externo Ordinário no grupo de recrutamento 430 no lugar que lhe competia ” (cf. cópia do recibo de recurso junta a fls. 126 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

15. Em 22.08.2018, a A. apresentou a juízo a p.i. dos presentes autos de ação administrativa urgente (cf. comprovativo de entrega junto a fls. 97-99 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

16. Em 26.12.2018, foi proferido despacho pela Senhora Secretária de Estado Adjunta e da Educação, indeferindo o recurso a que se alude no ponto 14. supra (cf. cópia da informação e despacho aí exarado junta a fls. 287-290 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

II.2. De direito

Em suma, a questão aqui discutida é a de saber se os docentes, provenientes de estabelecimentos particulares, que tenham lecionado turmas do 2.º e 3.º ciclos e secundário financiadas por contratos de associação, podem integrar a 2.ª prioridade no concurso externo extraordinário para o ano de 2018/2019 e assim, consequentemente, conhecer:
a) Do erro decisório da sentença recorrida, na parte em que determinou a prática dos atos e operações necessários a que a A. ora Recorrida, fique ordenada na 2.ª prioridade do Concurso Externo Extraordinário de educadores de infância e de professores do ensino básico e secundário para o ano escolar de 2018/2019, com referência ao grupo de recrutamento 430 – Economia e Contabilidade, atendendo aos seguintes pressupostos que o Mmo. Juiz a quo considerou verificados e relevantes:
a. Ser docente com contrato a termo resolutivo em estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação, nos termos e para os efeitos do artigo 39.° da LOE 2018 (cf. factos 1., 2., 3. e 4., supra);
e
b. Ter sido opositora aos concursos de contratação inicial e reserva de recrutamento dos educadores de infância e dos professores do ensino básico e secundário para o ano escolar de 2017/2018 e
c. entre 01.09.2009 e 31.08.2017 desempenhou funções de docência no I……., estabelecimento do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, aí tendo lecionado em turmas de 2.° e 3.° ciclo do ensino básico e secundário financiadas por contratos de associação com horário anual e completo, nos termos e para os efeitos do artigo 10.°, n.° 3, alínea c), do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06 (cf. factos 5. e 6. supra).

Vejamos.
Importa ter presente o disposto no Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06 – que “Estabelece o novo regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário e de formadores e técnicos " e “regula os concursos para seleção e recrutamento do pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, constituindo estes o processo normal e obrigatório de seleção e recrutamento do pessoal docente.” (art. 1.º, n.º1).
Ao dispor, no seu art. 5.º, que:
“1. A seleção e o recrutamento do pessoal docente pode revestir a natureza de:
a) Concurso interno;
b) Concurso externo;
c) Concursos para a satisfação de necessidades temporárias.
2 - Os concursos interno e externo visam a satisfação das necessidades permanentes de pessoal docente dos agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas e dos quadros de zona pedagógica.
(…)
4 - O concurso externo destina-se ao recrutamento de candidatos que, preenchendo os requisitos previstos no artigo 22.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril, doravante designado abreviadamente por ECD, pretendam ingressar na carreira.
5 - O ingresso na carreira é feito através do preenchimento de vagas nos quadros de zona pedagógica.”

Assim como, no seu art. 10.°, ao determinar que:
“(…)
3 - Os candidatos ao concurso externo são ordenados, na sequência da última prioridade referente ao concurso interno, de acordo com as seguintes prioridades:
a) 1.ª prioridade - docentes que, nos termos do artigo 42.º, se encontram no último ano do limite do contrato ou da 3.ª renovação;
b) 2.ª prioridade - indivíduos qualificados profissionalmente para o grupo de recrutamento a que se candidatam, que tenham prestado funções docentes em pelo menos 365 dias nos últimos seis anos escolares, nos estabelecimentos referidos no número seguinte;
c) (Revogada.)
d) 3.ª prioridade - indivíduos qualificados profissionalmente para o grupo de recrutamento a que se candidatam.
4 - O disposto na alínea b) do número anterior é aplicado aos docentes que tenham exercido ou exerçam funções em:
a) Estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação e Ciência;
b) Estabelecimentos integrados na rede pública das Regiões Autónomas;
c) Estabelecimentos do ensino superior público;
d) Estabelecimentos ou instituições de ensino dependentes ou sob a tutela de outros ministérios que tenham protocolo com o Ministério da Educação e Ciência;
e) Estabelecimentos do ensino português no estrangeiro, incluindo ainda o exercício de funções docentes como agentes da cooperação portuguesa nos termos do correspondente estatuto jurídico.”

Esta redação resulta do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 28/2017, publicado no Diário da República n.º 53/2017, Série I de 2017-03-15, em vigor a partir de 2017-03-16 e, bem assim, do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 83-A/2014, publicado no Diário da República n.º 99/2014, 1º Suplemento, Série I de 2014-05-23, em vigor a partir de 2014-05-26, sem prejuízo de, nos termos do art. 10.º do citado Decreto-Lei n.º 28/2017, “A revogação da alínea c) do n.º 3 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 83-A/2014, de 23 de maio, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 9/2016, de 7 de março, e pela Lei n.º 12/2016, de 28 de abril, produz efeitos a 1 de janeiro de 2019.” (todos os sublinhado nossos).

A supracitada alínea c) do n.º 3, do art. 10.º em apreço, na redação vigente até 31 de dezembro de 2018, e que decorre do Decreto-Lei n.º 83-A/2014, de 23 de maio; do Decreto-Lei n.º 9/2016, de 7 de março, e da Lei n.º 12/2016, de 28 de abril, era a seguinte:
c) São igualmente ordenados na 2.ª prioridade os docentes de estabelecimentos particulares com contrato de associação, desde que tenham sido opositores aos concursos previstos na alínea b) do n.° 2 do artigo 6.°, no ano imediatamente anterior ao da realização do concurso externo e tenham lecionado num horário anual não inferior a 365 dias em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos particulares com contratos de associação e ou em estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação e Ciência;

E, at last but not least, o art. 39.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2018, e que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2018, ao dispor, sob a epígrafe “Processo de vinculação extraordinário do pessoal docente”, o seguinte: “É aberto, no ano letivo de 2017-2018, um processo de vinculação extraordinário do pessoal docente com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação, que, em conjunto com a vinculação resultante do concurso externo, compreenda um número de vagas não inferior ao que resulta do somatório das vagas abertas pela Portaria n.º 129-B/2017, de 6 de abril, relativamente ao concurso externo, e pela Portaria n.º 129-C/2017, de 6 de abril, relativa ao concurso de integração extraordinária. (sublinhado nosso).

Assim como, o disposto no art. 1.º, n.º 2, alínea b), do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, sob a epígrafe, “Objeto”, ao dispor que “O presente decreto-lei aprova ainda os regimes dos seguintes procedimentos, a realizar no ano de 2018: (…) Concurso interno antecipado nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, e concurso externo extraordinário previsto no artigo 39.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro.”, na redação dada pela Lei n.º Lei n.º 17/2018, de 19 de abril, que entrou em vigor a 20 de abril de 2018 e revogou (cfr. art. 3.º) o art. 7.º do aqui citado Decreto-Lei n.º 15/2018, o qual, sob a epigrafe, “Concurso externo extraordinário”, dispunha que “Os docentes vinculados na sequência do concurso externo extraordinário previsto no artigo 39.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2018, exercem funções, no ano escolar de 2018-2019, obrigatoriamente no estabelecimento de ensino onde forem colocados no âmbito da mobilidade interna.”.

O Decreto-Lei n.º 15/2018, dispõe ainda, em sede de “Disposições finais”, no art. 11.º, sob a epígrafe “Legislação subsidiária”, que “Em tudo o que não estiver regulado no presente decreto-lei é aplicável o regime seleção e recrutamento do pessoal docente dos ensinos básico e secundário, o regime geral de recrutamento de trabalhadores em funções públicas e a lei geral do trabalho em funções públicas.”

Dito isto, a sentença recorrida, seguiu o seguinte sentido fundamentador da decisão:
“(…) Pese embora aí [artigo 39.° da LOE 2018] se aluda, efectivamente, ao “pessoal docente com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação”, o certo é que o legislador não circunscreveu, por qualquer forma, o escopo do concurso externo extraordinário aí previsto em termos temporais, não exigindo, assim, que o “contrato a termo resolutivo” que ali se refere se reportasse a um qualquer ano lectivo em concreto (e.g., ao ano lectivo imediatamente anterior ou aos seis anos lectivos anteriores).

Em complemento do que antecede, importa então perscrutar o Decreto-Lei n.° 15/2018, de 07.03, o qual, entre outras questões, veio aprovar o regime do “concurso externo extraordinário previsto no artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de dezembro, que se aplicam com as especificidades constantes do presente decreto-lei”, a realizar no ano de 2018.

No entanto, compulsados os seus termos, constata-se que o legislador - diversamente do procedimento que vinha adoptando, como se verá - se limita, a esse respeito, a estabelecer que “Em tudo o que não estiver regulado no presente decreto-lei é aplicável o regime seleção e recrutamento do pessoal docente dos ensinos básico e secundário, o regime geral de recrutamento de trabalhadores em funções públicas e a lei geral do trabalho em funções públicas”, id est, o supracitado Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06.

Neste contexto, ensaia, assim, o R. que o concurso externo extraordinário em apreço deveria ser perspectivado à luz dos diferentes diplomas que o precederam e segundo os quais se visavam sempre candidatos que exerciam funções de docência com contratos de trabalho em funções públicas em estabelecimentos públicos de ensino (neste sentido, vide os Decretos-Lei n.os 7/2013, de 17.01, 60/2014, de 22.04, e 28/2017, de 15.03, e a Portaria n.° 129-A/2017, de 05.04).

Ora, sendo certo que todos os diplomas invocados tinham, de facto, em vista tais situações, definindo especificamente os requisitos de admissão que os respectivos opositores tinham de obedecer, não é menos certo que todos eles consagravam “um regime excecional para a seleção e o recrutamento do pessoal docente dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário na dependência do Ministério da Educação e Ciência’”, tendo por referência um concurso externo extraordinário em concreto, atinente a um ano escolar em particular (in casu, 2013/2014, 2014/2015 e 2016/2017, cf. artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 7/2013, artigo 8.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 60/2014 e artigo 4.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 28/2017), cujos considerandos e teleologia que lhes inerem não se mostra, por isso, passível de ser automaticamente replicado no contexto do concurso externo extraordinário sub judice, o qual, como se viu, detém base normativa própria e específica.

Assim, e considerando que:
(a) Tendo clara oportunidade para isso, o legislador, diversamente do que estabeleceu para concursos externos extraordinários anteriores nos anos 2013/2014, 2014/2015 e 2016/2017, não inscreveu, no Decreto-Lei n.° 15/2018, de 07.03, quaisquer restrições adicionais ao escopo do processo de vinculação extraordinário do pessoal docente instituído pelo artigo 39.° da LOE 2018;
(b) O legislador, nesse âmbito, limitou-se a remeter tout court para o regime de “seleção e recrutamento do pessoal docente dos ensinos básico e secundário”, o qual, como se viu, se encontra vertido no Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06; e
(c) À data da entrada em vigor da LOE 2018 - e, a fortiori sensu, do Decreto- Lei n.° 15/2018 que o veio concretizar, no que ao processo de vinculação extraordinário do pessoal docente concerne -, o artigo 10.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06, continuava a prever expressamente que “c) São igualmente ordenados na 2.ª prioridade os docentes de estabelecimentos particulares com contrato de associação, desde que tenham sido opositores aos concursos previstos na alínea b) do n.° 2 do artigo 6.°, no ano imediatamente anterior ao da realização do concurso externo e tenham lecionado num horário anual não inferior a 365 dias em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos particulares com contratos de associação e ou em estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação e Ciência”, circunstância de que o legislador manifestamente se encontrava ciente, há que concluir, diversamente do que aventa o R., que a alínea c) do n.° 3 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06, continua a ser plenamente aplicável ao concurso externo extraordinário previsto no artigo 39.° da LOE 2018, sem necessidade de proceder a uma qualquer interpretação autêntica do que ali se preceitua - até porque esta última disposição legal não comporta, na sua própria letra, um qualquer desiderato interpretativo como aquele que lhe é imputado pela parte.

Ao que vem sendo dito, acresce ainda o facto de o R., no aviso de abertura do concurso, ter normativamente estabelecido que “3.3 - São, ainda, considerados na 2.a prioridade dos concursos externos, ordinário e extraordinário, referida na alínea c) do n.° 3 do artigo 10.°, conforme previsto no n.° 2 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 28/2017, de 15 de março, os candidatos provenientes dos estabelecimentos particulares que tenham lecionado em turmas dos 2.° e 3.° ciclos e secundário financiadas por contrato de associação, desde que tenham sido opositores aos concursos previstos na alínea b) do n.° 2 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27 de junho, na redação em vigor, no ano imediatamente anterior ao da realização do concursos externos e tenham lecionado num horário anual não inferior a 365 dias em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos particulares com contratos de associação e ou em estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação” (cf. facto 7. firmado supra), comando esse que não pode agora, através de um acto administrativo como aquele que vem impugnado nos presentes autos, contrariar, em face do princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos administrativos.

O entendimento que antecede não resulta prejudicado pela emissão da nota informativa a que se alude no ponto 8. da matéria de facto que retro se deu por assente, a qual, tal como se extrai da própria designação, não dá corpo a uma qualquer norma de direito administrativo em sentido próprio, carecendo da inevitável imperatividade que a mesma tem de revestir com vista a que possa ser qualificada como tal.”

Contra este entendimento insurge-se o R., ora Recorrente, alegando, em suma, o seguinte:
“(…) revela-se, pois, indispensável que na interpretação do artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de dezembro, norma que estatuiu a abertura de processo de vinculação extraordinário de docentes para o ano de 2018/2019, se não perca de vista o contínuo da relevância atribuído à efetiva ligação dos candidatos aos estabelecimentos públicos da educação pré - escolar e dos ensinos básico e secundário, não só pelo elemento literal mas, igualmente, pelo elemento sistemático.

Com efeito, quando no artigo 39.° da Lei n.° 114/2017 consta, em referência ao número de vagas para o concurso de integração extraordinária em crise, que esse número “ em conjunto com a vinculação resultante do concurso externo, compreenda um número de vagas não inferior ao que resulta do somatório das vagas abertas pela Portaria n. ° 129 -B/2017, de 6 de abril, relativamente ao concurso externo, e pela Portaria n.° 129 -C/2017, de 6 de abril, relativa ao concurso de integração extraordinária”, o legislador fornece um elemento fundamental para se concluir que, ao presente concurso externo extraordinário, subjazem os mesmos pressupostos e objetivos, a mesma ratio legis, subjacente aos concursos de integração extraordinária até aqui realizados.

Ora, na sequência da referida disposição orçamental e da publicação do Decreto - Lei n.° 15/2018, de 7 de março, foi publicada a Portaria n.° 107- A/2018 de 19 de abril, na qual se fixaram as vagas para o concurso externo ordinário e concurso externo extraordinário a realizar para o ano de 2018/2019.

Ora, se atentarmos nas vagas constantes quer no Anexo I, da Portaria 107- A/2018, quer no Anexo da Portaria n.° 129-C/2017 de 6 de abril constata- se que, o número de vagas ali fixado, é apurado por quadro de zona pedagógica (cfr. artigo 1. ° de ambas as portarias), nos quais se encontram incluídos os estabelecimentos públicos da educação pré - escolar e dos ensinos básico e secundário, onde se verificaram as necessidades que o legislador refere como permanentes.

Sendo que, nos quadros de zona pedagógica, tal como se encontram definidos legalmente, só incluem estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério de Educação e não quaisquer outros estabelecimentos que, muito embora sejam públicos ou prestem serviço educativo que seja considerado público, não fazem parte da rede do Ministério da Educação.

Se assim é, não se vislumbra, igualmente, como poderia ser aberta uma vaga de quadro em estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério de Educação, na sequência de uma necessidade docente permanente sentida e como tal satisfeita, para um candidato que, como a Recorrida, não só não tem a ligação objetivada pelo legislador com aqueles estabelecimentos públicos de educação do Ministério de Educação, como não celebrou o contrato legalmente exigido com os mesmos (atente-se que de acordo com a factualidade relevante para os autos a Recorrida desde o ano letivo de 1988/1989 leciona no estabelecimento de ensino particular Instituto Promoção Social da Bairrada).

In casu, nem sequer existem múltiplas soluções interpretativas do artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de janeiro, porquanto, a redação conferida ao referido artigo, sendo parca, não deixa de esclarecer, ou de, pelo menos indiciar, quem são os destinatários do concurso em questão. E os únicos destinatários são “o pessoal docente com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação.”

Com efeito, resulta da factualidade que a Administração respeitou o disposto no artigo 39.° da Lei n.° 114/2017, de 29 de janeiro, ao não ter graduado a Recorrida na 2.a prioridade, em igualdade de acesso ao referido concurso com os candidatos que eram os preferenciais do mesmo.”

E com inteira razão.
Na verdade, da leitura conjugada de todas as disposições legais aplicáveis à situação em apreço, supra citadas e transcritas, e muito particularmente, do termos em que foram fixadas as vagas, através da Portaria n.º 107-A/2018, de 19 de abril, que, separadamente (art. 1.º) fixou as vagas para o “concurso externo extraordinário nos seguintes termos:”O número de vagas dos quadros de zona pedagógica, discriminadas por grupo de recrutamento, nos termos do Decreto-Lei n.º 27/2006, de 10 de fevereiro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 176/2014, de 12 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 16/2018, de 7 de março, a preencher pelo concurso externo extraordinário, no ano escolar de 2018/2019, previsto no artigo 39.º da Lei do Orçamento de Estado, aprovada pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, e artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual, é o constante do anexo I à presente portaria, e da qual faz parte integrante.”, e (art. 2.º) para o concurso externo ordinário: “O número de vagas dos quadros de zona pedagógica, discriminadas por grupo de recrutamento, nos termos do Decreto-Lei n.º 27/2006, de 10 de fevereiro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 176/2014, de 12 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 16/2018, de 7 de março, a preencher pelo concurso externo, no ano escolar de 2018/2019, previsto no alínea b) do n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, é o constante do anexo II à presente portaria, e da qual faz parte integrante.” (sublinhados nossos).

Tudo visto, resulta o seguinte:
1. No art. 39.º da Lei nº 114/2017, de 29.12 – que aprovou o Orçamento de Estado para o ano de 2018 (doravante LOE2018) – sobre o processo de vinculação extraordinário do pessoal docente – definiu-se a abertura de “(…) um processo de vinculação extraordinário do pessoal docente com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos de educação pré- escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação, que, em conjunto com a vinculação resultante do concurso externo, compreenda um número de vagas não inferior ao que resulta do somatório das vagas abertas pela Portaria n.º 129- B/2017, de 6 de abril, relativamente ao concurso externo, e pela Portaria n.º 129 -C/2017, de 6 de abril, relativa ao concurso de integração extraordinária.”
2. A supra citada alínea c) do n.º 3, do art. 10.º, do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27.06, na redação vigente até 31 de dezembro de 2018, e que decorre do Decreto-Lei n.º 83-A/2014, de 23 de maio; do Decreto-Lei n.º 9/2016, de 7 de março, e da Lei n.º 12/2016, de 28 de abril, era a seguinte:
c) São igualmente ordenados na 2.ª prioridade os docentes de estabelecimentos particulares com contrato de associação, desde que tenham sido opositores aos concursos previstos na alínea b) do n.° 2 do artigo 6.°, no ano imediatamente anterior ao da realização do concurso externo e tenham lecionado num horário anual não inferior a 365 dias em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos particulares com contratos de associação e ou em estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação e Ciência;

3. No ponto 3.3 do aviso de abertura dos concursos em apreço, de 20.4.2018, constava que (cfr. facto n.º 7 supra):
“(…) São ainda considerados na 2ª prioridade dos concursos externos, ordinário e extraordinário, …, os candidatos provenientes dos estabelecimentos particulares que tenham lecionado em turmas dos 2º e 3º ciclos e secundário financiados por contrato de associação, desde que tenham sido opositores aos concursos previstos na al b) do nº 2 do art 6º do DL nº 132/2012, de 27.6, na redação em vigor, no ano imediatamente anterior ao da realização do concurso externo e tenham lecionado num horário anual não inferior a 365 dias dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos particulares com contratos de associação e ou em estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação.”

4. A 24.4.2018 o R., ora Recorrente, publicou uma nota informativa para clarificar a interpretação do aviso de abertura de concurso à luz da aplicação do disposto no Decreto-Lei nº 132/2012, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 28/2017, e o disposto nos art.s 39º e 315º da LOE2018, em cujo ponto 2.2. pode ler-se o seguinte (cfr. facto n.º 8 supra):
“(…) São igualmente ordenados na 2.ª prioridade os docentes de estabelecimentos particulares com contrato de associação, desde que tenham sido opositores aos concursos previstos na alínea b) do n.º 2 do artigo 6.º, no ano imediatamente anterior ao da realização do concurso externo e tenham lecionado num horário anual não inferior a 365 dias em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos particulares com contratos de associação e ou em estabelecimentos integrados na rede pública do Ministério da Educação e Ciência].” (todos os sublinhados nossos).

Estes atos para além de serem discrepantes têm hierarquia e natureza diferentes, sendo de realçar que, no procedimento em apreço, apenas quatro dias após a publicação do aviso de abertura do concurso (cfr. facto n.º 7 supra), o R. Ministério da Educação, ora Recorrente, veio publicitar, através de “nota informativa”, qual o universo o de candidatos ao concurso extraordinário externo (cfr. facto n.º 8 supra) em sentido diverso, aliás do que se manteve para o concurso externo ordinário, ao qual a A., ora Recorrida, também concorreu (cfr. facto n.º 5 supra) pois a este não se aplicam as limitações decorrentes do citado art. 39.º da LOE2018.

O Recorrente, invoca, para o efeito, o valor reforçado do art. 39.º da LOE2018.

Sobre esta matéria, Jorge Miranda e Rui Medeiros(1) , identificam a Lei do Orçamento do Estado como lei de valor reforçado, “porque, durante o ano económico, nenhuma lei que não seja de alteração do próprio orçamento o pode afetar”. Também Tiago Duarte(2), sustenta que “A doutrina do Tribunal Constitucional demonstra que a natureza normativa da Lei do orçamento lhe permite, em geral, alterar as leis com as quais não se pretenda conformar.” “A lei do orçamento tem hoje em dia uma legítima pretensão de se impor ao restante ordenamento jurídico”. “A aceitação da natureza materialmente legislativa da lei do orçamento do Estado decorre do facto de esta beneficiar da forma e da força de lei, pelo que terá, no contexto do artigo 112.º da Constituição, uma natureza reforçada, incompatível com a sua subordinação à generalidade dos atos contratuais ou legais”. “A natureza material da lei do orçamento foi reafirmada várias vezes pela jurisprudência constitucional, tendo o tribunal defendido que a natureza jurídica da lei do orçamento não é a de uma lei formal mas a de uma “decisão política normativa verdadeiramente substancial e uma lei material de poder revogatório genérico

Porém, face aos elementos disponíveis, considerando o texto, a inserção sistemática - Secção II - Outras disposições sobre trabalhadores - e bem assim o seu histórico, temos que a norma em apreço — o art. 39.º da LOE2018, com o seguinte teor “Processo de vinculação extraordinário do pessoal docente” - É aberto, no ano letivo de 2017-2018, um processo de vinculação extraordinário do pessoal docente com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação, que, em conjunto com a vinculação resultante do concurso externo, compreenda um número de vagas não inferior ao que resulta do somatório das vagas abertas pela Portaria n.º 129-B/2017, de 6 de abril, relativamente ao concurso externo, e pela Portaria n.º 129-C/2017, de 6 de abril, relativa ao concurso de integração extraordinária”— reveste prevalentemente a natureza de cavaleiro orçamental, pois, embora esteja contida na lei de aprovação orçamental, não beneficia do seu carácter reforçado(3).

Admitindo-se que a lei do orçamento possa conter matérias não orçamentais (v. o Ac. TC n.º 461/87, entre outros), então não poderá deixar de se entender que nessas matérias a lei do orçamento tem de ser considerada como uma lei comum, de modo a poder ser alterada nos termos gerais e não ficar sujeita à regra da vigência anual e à exclusividade da iniciativa legislativa governamental, podendo continuar em vigor mesmo depois da substituição do orçamento, salvo indicação em contrário Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 4.ª edição revista, Coimbra Editora, 2007, págs. 1112/1113.

Aqui chegados, verifica-se, com efeito, uma antinomia entre as normas constantes da alínea c) do n.º 3 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 28.06 e o art. 39.º da Lei do OE 2018.

Os critérios hermenêuticos para a resolução dos conflitos de normas são:
i) Hierarquia (lei superior derroga lei inferior);
ii) Especialidade (lei especial derroga lei geral);
iii) Cronologia (lei posterior derroga lei anterior).

Ora, dada a natureza de cavaleiro orçamental do artigo 39.º da LOE2018, não se pode aqui invocar o seu valor reforçado. Porém, dispondo o citado art. 39.º, sobre um processo de vinculação extraordinário do pessoal docente, considerando as normas em confronto, pode recorrer-se ao critério da especialidade, assim dizendo que o disposto no regime geral que decorre do citado Decreto-Lei n.º 132/2012, é, nesta parte, quanto ao concurso externo extraordinário 2018/2019, derrogado. Assim como, sempre o critério da cronologia nos conduziria, naturalmente, a considerar que o art. 39.º da LOE2018 seria apto a revogar, tacitamente, quanto ao concurso externo extraordinário 2018/2019, o disposto na lei geral.

Pelo que, forçoso é concluir que o “processo de vinculação extraordinário do pessoal docente” previsto no art. 39.º da LOE2018, e concretizado no concurso externo extraordinário em causa nos presentes autos, tinha como destinatários preferenciais os docentes “com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação.”

Aqui chegados, importa apenas avaliar se no entendimento vertido na nota informativa, constante do facto n.º 8 supra, veiculada pelo Recorrente, esclarecendo qual os destinatários/universo de candidatos ao mesmo, viola o comando contido no citado art. 39.º.

E, aqui, duas conclusões podem tirar-se:
1. O universo de candidatos seria sempre o que consta da lei geral;
2. Na sua ordenação ter-se-ia de dar cumprimento ao comando contido no art. 39.º da LOE2018, ou seja, a preferência pelos docentes com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação.

A sentença recorrida interpretou esta obrigação, no sentido de que, “pese embora aí [artigo 39.° da LOE 2018] se aluda, efectivamente, ao “pessoal docente com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação”, o certo é que o legislador não circunscreveu, por qualquer forma, o escopo do concurso externo extraordinário aí previsto em termos temporais, não exigindo, assim, que o “contrato a termo resolutivo” que ali se refere se reportasse a um qualquer ano lectivo em concreto (e.g., ao ano lectivo imediatamente anterior ou aos seis anos lectivos anteriores).” (sublinhados nosso).

Por seu turno, o Recorrente, através de nota informativa (cfr. facto n.º 8 supra), interpretou este comando, nos termos seguintes:
“(…) 2.São opositores ao concurso externo extraordinário, nos termos conjugados do n.° 3 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, na sua redação atual, n° 2 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 28/2017, e do artigo 39.° da Lei n.° 114/2017 (cfr. o Capítulo II da Parte II do Aviso):
2.1. (…)
2.2. Os docentes referidos na alínea c) do n.° 3 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 132/2012, na sua redação atual, considerando o n° 2 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 28/2017, desde que tenham sido opositores aos concursos previstos na alínea b) do n.° 2 do artigo 6.°, no ano imediatamente anterior ao da realização do concurso externo, e tenham lecionado num horário anual não inferior a 365 dias com contrato a termo resolutivo, em dois dos seis anos letivos imediatamente anteriores ao da data de abertura do concurso, em estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação;(…)” (sublinhados nossos).

Do que resulta que, concretizando o comando contido no citado art. 39.º, no processo vinculação extraordinária de docentes com contrato a termo resolutivo dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação, o Recorrente estabelece como requisito necessário à aplicação da 2.ª preferência, que o contrato com horário anual não inferior a 365 dias, tenha ocorrido em dois dos seis anos anteriores ao presente concurso, ou seja, permitindo a regularização da situação profissional destes docentes e não apenas dos que, há data de abertura do concurso estivessem nessa situação, ou tivessem estado no ano anterior ao da abertura do concurso, nos termos do art. 42.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27.06, o que seria, para nós, a hipótese interpretativa mais consentânea com a aplicação de puras regras concursais.

Tudo visto, outra coisa não pode concluir-se que não seja que a natureza das relações jurídicas substantivas/profissionais subjacentes à questão que se coloca nos presentes autos, foram tidas em conta nas opções tomadas pelo Recorrente no enquadramento que fez para execução do comando contido no citado art. 39.º, como devia e se considera estar dentro da margem de livre decisão que a Administração, à luz dos princípios da proporcionalidade e boa administração, que deve acolher e atender no exercício das suas funções.

Neste pressuposto, e voltando ao caso dos autos, incorreu em erro a decisão recorrida ao ter determinado a prática dos atos e operações necessárias a que a A., ficasse ordenada na 2.ª prioridade do concurso externo extraordinário de educadores de infância e de professores do ensino básico e secundário para o ano escolar de 2018/2019, com referência ao grupo de recrutamento 430 – Economia e Contabilidade, pois a A., no seu currículo, revela, apenas, ter sido docente com contrato a termo resolutivo nos anos de 1986 e 1987 (cfr. factos n.º 3 e 4, supra), e embora tenha sido opositora aos concursos de contratação inicial e reserva de recrutamento dos educadores de infância e dos professores do ensino básico e secundário para o ano escolar de 2017/2018, e entre 01.09.2009 e 31.08.2017 ter desempenhado funções de docência no Instituto de Promoção Social de Bustos, estabelecimento do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, aí tendo lecionado em turmas de 2.° e 3.° ciclo do ensino básico e secundário financiadas por contratos de associação com horário anual e completo, nos termos e para os efeitos do artigo 10.°, n.° 3, alínea c), do Decreto-Lei n.° 132/2012, de 27.06, face a todo o exposto e por todos os fundamentos expostos, estas circunstâncias não são suficientes para que possa beneficiar da 2.ª preferência no âmbito do concurso externo extraordinário de professores 2018/2019, mas apenas para o mesmo efeito, no âmbito do concurso externo ordinário 2018/2019, a que a A., aliás, também concorreu e cuja classificação não impugnou.

Nestes termos, não poderá manter-se o decidido na decisão recorrida que, assim, se revoga.

Uma última nota para referir que este Tribunal Central Administrativo Sul foi já chamado a pronunciar-se sobre questões associadas ao concurso externo extraordinário 2018/2019 – grupo de recrutamento 420 - Geografia, tendo decidido no mesmo sentido, embora com fundamentos não inteiramente coincidentes (v. Ac. de 04.07.2019, P. 1500/18.1BELSB).

III. Decisão

Nestes termos e face a todo o exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida e julgar improcedente a ação administrativa de contencioso dos procedimentos de massa.

Custas pela Recorrida em ambas as instâncias.

Lisboa, 10.10.2019

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(1)In, Constituição Portuguesa anotada, tomo II,
(2) in, “A Lei Por Detrás Do Orçamento”, Almedina, maio 2007.
(3) Para mais desenvolvimento, v. Ana Raquel Moniz, in, “Cavaleiros e Hierarquia: o artigo 158.º da Lei do Orçamento do Estado para 2009”, in Revista de Direito Público e Regulação, n.º 2, 2009, pg. 2.; Sousa Franco, “ Finanças Públicas e Direito Financeiro”, volume I, 4.ª edição – 7.ª reimpressão, Almedina, 1999, pgs. 401/402; Tiago Duarte, op. cit., pg. 441 – 447, 463 e ss. autor que se acompanha.
(4) Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 4.ª edição revista, Coimbra Editora, 2007, págs. 1112/1113