Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:2155/22.4 BELSB
Secção:CA
Data do Acordão:03/09/2023
Relator:ALDA NUNES
Descritores:CONTRATAÇÃO PÚBLICA
CADUCIDADE DA ADJUDICAÇÃO IMPUTÁVEL AO ADJUDICATÁRIO – ART 86º DO CCP
CADUCIDADE DA ADJUDICAÇÃO NÃO IMPUTÁVEL AO ADJUDICATÁRIO – ART 87ºA DO CCP
Sumário: I - A omissão do dever de apresentar os documentos de habilitação no prazo fixado no programa do procedimento – art 86º, nº 1, al a) do CCP – tem como consequência a caducidade da adjudicação e a obrigação de adjudicar à proposta ordenada em lugar subsequente (art 86º, nº 4).
II - Se o facto da não apresentação não for imputável ao adjudicatário, o que será aferido pela entidade adjudicante, após ouvir o adjudicatário sobre os motivos da falta, em audiência prévia (nº 2).
III - Nos termos do nº 3 do preceito, e face às razões invocadas pelo adjudicatário, se verificar que a falta de documento de habilitação não é imputável ao mesmo, o órgão competente para a decisão, fixa um prazo adicional para a apresentação, sob pena de caducidade da adjudicação.
IV – O art 87º-A do CCP dispõe sobre outras causas de caducidade, derivadas de ocorrência posterior à decisão de adjudicação, como seja impossibilidade natural, impossibilidade jurídica, extinção da entidade adjudicante, extinção ou insolvência do adjudicatário.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
Relatório
Município de Cascais recorre do despacho saneador sentença proferido, pelo TAC de Lisboa, a 7.12.2022, nesta ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual, instaurada por P… – Consultores de Engenharia, SA, que julga a ação totalmente procedente, por provada, e condeno o Réu a anular o ato de 8.7.2022, do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, que determinou a caducidade da adjudicação à Autora do procedimento de concurso público n.º .../DCOP/2021, com vista à aquisição de prestação de serviços denominado de “Bairro Marechal Carmona em Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, e do ato de adjudicação à concorrente classificada em segundo lugar, com as necessárias consequências legais.
O recorrente formula as seguintes conclusões:
A. No regime previsto no artigo 86.º do CCP, caso o adjudicatário não apresente um documento de habilitação que seja devido, o órgão competente para a decisão de contratar deve notificá-lo primeiro para, em sede de audiência prévia, apresentar as razões pelas quais não apresentou tal documento (cfr. n.º 2), e, no caso de a causa apresentada não ser imputável ao adjudicatário, deve ser-lhe fixado um prazo adicional para apresentar tal documento (n.º 3).
B. No caso em apreço, a causa apresentada para a falta de apresentação tempestiva do documento – entendia que o mesmo não era devido à luz da lei ou do concurso – era -imputável ao adjudicatário, como de resto foi confirmado pela sentença recorrida.
C. Nestas circunstâncias, o órgão competente para a decisão de contratar estava vinculado a confirmar a caducidade da adjudicação, por falta do documento de habilitação, nos termos conjugados do n.º 1 e 3 do artigo 86.º do CCP.
D. Ao ter decidido em sentido contrário e julgado procedente o vício de violação de lei imputado ao ato impugnado, considerando que, ao ser notificado para a audiência prévia prevista no n.º 2 do artigo 86.º, o adjudicatário poderia desde logo, juntar o documento em causa, antes e independentemente de a entidade adjudicante ter apreciado a pertinência do fundamento invocado para justificar a falta de apresentação tempestiva e de, em função desse juízo, conceder ou não prazo adicional para o efeito, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por violação do regime do artigo 86.º, n.º 3 do CCP.
E. Ao julgar desta forma, esvaziou-se de sentido e utilidade o mecanismo expressamente previsto na lei para a falta de junção tempestiva de um documento de habilitação pelo adjudicatário, desaplicando-se a norma ao caso concreto sem que se tenha invocado a existência de uma lacuna ou a inconstitucionalidade da norma como fundamento para esse efeito.
F. Em segundo lugar, o saneador-sentença recorrido também incorreu em erro de julgamento ao julgar procedente o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito imputado ao ato que, após declarar a caducidade da adjudicação à Autora, ora Recorrida, por falta da apresentação de documento de habilitação ordenou a adjudicação da proposta classificada em segundo lugar.
G. Essa violação de lei decorreria de o dito ato, não obstante ter utilizado como fundamento jurídico o disposto no artigo 86.º, n.º 4, na parte decisória acabou por fundamentar a adjudicação da proposta subsequente no artigo 87.º, n.º 2 do CCP, que não se mostra aplicável in casu.
H. Tal inconsistência configura porém mero lapso de escrita, apreensível no contexto da declaração, sendo perfeitamente percetível e compreensível que, atenta a similitude das situações tratadas pelas duas normas em causa, por um lado, a semelhança do regime aplicado, por outro, e a própria proximidade da localização das normas no texto do Código dos Contratos Públicos, o autor material do texto tenha incorrido numa confusão entre as normas em causa, referindo-se ao artigo 87.º-A, n.º 2 quando, na verdade, queria aplicar o artigo 86.º, n.º 4.
I. Lapso de escrita que, por se revelar no próprio contexto da declaração e nas circunstâncias em que a mesma é feita, se considera, para todos os efeitos, deviamente retificado, nos termos do artigo 249.º do Código Civil.
TERMOS EM QUE deve o presente recurso ser julgado procedente, em consequência, ser:
(i) Revogada a sentença recorrida;
(ii) Ser a mesma substituída por decisão que reconheça a caducidade da adjudicação da proposta da Recorrente, por falta de apresentação tempestiva de documento de habilitação e confirme a subsequente adjudicação da proposta classificada em segundo lugar.

A autora, aqui recorrida, contra-alegou o recurso e formulou as conclusões seguintes:
A. A Apelada não apresentou documentos comprovativos das habilitações do técnico que designou com a incumbência de elaborar o plano de segurança e saúde por não existir qualquer diploma legal que estabeleça condições mínimas habilitantes a observar pelos técnicos que desempenhem tais funções, sendo a Lei n.º 31/2009, de 3 de Julho, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 40/2015, de 1 de junho e pela Lei n.º 25/2018, de 14 de junho, omissa quanto aos requisitos mínimos de capacidade técnica a deter pelos técnicos autores de planos de segurança e saúde.
B. Ou seja, a não junção de documentos referentes ao técnico designado para a elaboração do plano de segurança e saúde e da elaboração técnica decorreu da convicção da Apelada de que este elemento não integrava a equipa técnica, por não assumir funções de projeto, por não ser um projetista e por a Lei 31/2009, para a qual remete expressamente a alínea g) da cláusula 22.ª do Programa de Procedimento, não estabelecer quaisquer condições mínimas para o exercício das tarefas em causa.
C. Todavia, ao ser confrontada pelo referido projeto de decisão, com o entendimento do Apelante, logo a Apelada cuidou de demonstrar a aptidão do técnico designado para o desempenho de tal missão, apresentando documentos comprovativos de que o mesmo estava habilitado para o efeito, assim suprindo a falta de apresentação de documentos de habilitação que, no entendimento do Apelante, eram obrigatórios.
D. Os documentos referentes ao técnico designado pela Apelada para a elaboração do Plano de Segurança e Saúde e da Compilação Técnica comprovavam, relativamente ao técnico em causa, factos anteriores à data da apresentação da proposta pela Apelada e confirmavam a informação prestada no curriculum vitae do mesmo técnico, com que a Apelante instruiu a sua proposta.
E. Tendo a Apelada apresentado esses documentos logo após ser confrontada com o projeto de decisão, através do qual ficou a conhecer a interpretação feita pelo Apelante às disposições legais e concursais aplicáveis, impunha-se que o Apelante, analisasse os documentos em causa e, perante a suficiência e adequação dos mesmos, e mantivesse a adjudicação efetuada, desde logo porque a sua apresentação antecedeu a prática do ato que determinou a caducidade da mesma, o que, implicitamente, faz com que, quando este foi praticado, já nenhuma razão houvesse para o mesmo, pois TODOS os documentos de habilitação se mostravam prestados.
F. A apresentação dos referidos documentos em sede de audiência prévia não resultou da concessão pelo Apelante de uma nova oportunidade para que a Apelada juntasse os documentos de habilitação, apenas cabível nos termos previstos no artigo 86.º, n.º 3 do CCP, que não foi aplicado ao caso concreto.
G. A Apelante fê-lo, por sua iniciativa e porque os requisitos e documentos em causa pré-existiam à data da apresentação da proposta, logo que se apercebeu da divergência de interpretação entre si e o Apelante.
H. Quando apresentou os documentos de habilitação exigidos pelo Programa de Procedimento, no prazo concedido para o efeito, a Apelada fê-lo sem consciência, perceção ou prefiguração sequer de que também teria de apresentar documentos referentes ao técnico designado para a elaboração do plano de segurança e saúde e da compilação técnica, pelo que a falta de apresentação dos documentos que o Apelante entendia serem, também, obrigatórios não foi querida, consciente ou culposa, o que degrada a imputabilidade prevista no número 1 do artigo 86.º do CCP, nos mesmos termos em que, em matéria penal ou contraordenacional, a falta de consciência da ilicitude exclui a culpa quando o erro não é censurável.
I. Remetendo a cláusula 22.ª, n.º 1, alínea g) do Programa do Procedimento, disposição que estabelece os documentos de habilitação a apresentar, expressamente para a Lei n.º 31/2009 e sendo esta omissa quanto à exigência de documentos relativos ao autor do plano de segurança e saúde e da compilação técnica, a interpretação feita pela Apelada encontra respaldo na letra da referida peça concursal e na letra do diploma para o qual a citada disposição remete, não sendo, por isso, censurável.
J. A decisão sob impugnação no sentido da caducidade da adjudicação feita à Apelada num momento em que a falta daqueles documentos já tinha sido suprida pela Apelada, viola os princípios da boa administração – de acordo com o critério de adjudicação plasmado no Programa de Procedimento, a proposta da Apelada é a economicamente mais vantajosa –; da boa-fé, uma vez que a Apelada apresentou tempestivamente todos os documentos de habilitação que, no seu entendimento, eram exigidos pelo Programa de Procedimento, e apresentou os demais logo que percebeu que, no diferente entendimento do Apelante, outros havia que estariam em falta; e da tutela da confiança, uma vez que, no dia 16 de março de 2022, o Apelante fez constar na plataforma que “Não foi detetado qualquer motivo que determinasse a caducidade da adjudicação realizada.”
Nestes termos, …, requer-se a V. Exas. que seja declarada a improcedência do recurso submetido e, em consequência seja mantida a sentença recorrida.

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º, nº 1 do CPTA, não emitiu parecer.

Com dispensa dos vistos legais, atento o carácter urgente, vem o processo submetido à conferência para decisão.


Objeto dos recursos:
As questões suscitadas pela recorrente, delimitadas pelas alegações do recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em saber se a sentença incorreu em:
i) erro de julgamento de direito, por violação do art 86º, nº 3 do Código dos Contratos Públicos;
ii) erro de julgamento de direito, quanto à decisão de considerar procedente o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, imputado ao ato de adjudicação da proposta do concorrente classificado em segundo lugar, por este se ter fundamentado no art 87º-A, nº 2 e não no art 86º, nº 4 do CCP.

Fundamentação
De Facto
É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal a quo:
1. Em 19 de março de 2021, foi publicado na II Série do Diário da República, o anúncio de procedimento n.º 3628/2021, do qual se retira, o seguinte:
1 - IDENTIFICAÇÃO E CONTACTOS DA ENTIDADE ADJUDICANTE Designação da entidade adjudicante: Município de Cascais …
2 - OBJETO DO CONTRATO
Designação do contrato: Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas
Descrição sucinta do objeto do contrato: Aquisição de serviços para elaboração de Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas
Tipo de Contrato: Aquisição de Serviços
Preço base do procedimento: Sim
Valor do preço base do procedimento: 336279.56 EUR

6 - PRAZO DE EXECUÇÃO DO CONTRATO
Prazo: 230 dias
O contrato é passível de renovação? Não
7 - DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO
7.1 - Habilitação para o exercício da atividade profissional
Não
(…)
10 - PRAZO DURANTE O QUAL OS CONCORRENTES SÃO OBRIGADOS A MANTER AS RESPETIVAS PROPOSTAS
90 dias a contar do termo do prazo para a apresentação das propostas
11 - CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO
Melhor relação qualidade-preço: Sim
Critério relativo à qualidade
Nome: Mérito técnico da proposta Ponderação: 80 %
Critério relativo ao custo
Nome: Preço Ponderação: 20 %
(…)
15 - O PROCEDIMENTO A QUE ESTE ANÚNCIO DIZ RESPEITO TAMBÉM É PUBLICITADO NO JORNAL OFICIAL DA UNIÃO EUROPEIA: Sim (…)” – cfr Processo Administrativo (PA), a fls. 170;
2. Do programa do procedimento do concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, resultava, designadamente, o seguinte:
“(…) PROGRAMA DO PROCEDIMENTO
Capítulo I
Disposições Gerais
Cláusula 1.ª objeto do concurso
1. O presente concurso público tem por objeto a aquisição de serviços para a elaboração do projeto de execução e peças do procedimento para a empreitada de construção das Infraestruturas Urbanas do Empreendimento de Reabilitação e Regeneração do Bairro Marechal Carmona em Cascais.
(…)
Cláusula 4.ª processo do concurso
1. O processo do concurso é constituído pelas seguintes peças procedimentais: anúncio, programa do procedimento, caderno de encargos e anexos que dele façam parte.
(…)
Cláusula 20.ª adjudicação
1. A adjudicação é o ato pelo qual o órgão competente para a decisão de contratar aceita a única proposta apresentada ou escolhe uma de entre as propostas apresentadas.
2. A decisão de adjudicação é notificada em simultâneo a todos os concorrentes.
3. Juntamente com a notificação da decisão de adjudicação, deve notificar-se o adjudicatário para:
a) Apresentar os documentos de habilitação exigidos na cláusula 23ª do presente programa de procedimento;
b) Prestar caução, se esta for devida, nos termos do disposto no artigo 88° a 91° do CCP, indicando expressamente o seu valor;
c) Confirmar no prazo fixado para o efeito, se for o caso, os compromissos assumidos por terceiras entidades relativos a atributos ou a termos ou condições da proposta adjudicada;
d) Se pronunciar sobre a minuta do contrato, quando este for reduzido a escrito, no prazo de 5 (cinco) dias, caso pretenda reclamar do respetivo conteúdo;
4. As notificações referidas nos números anteriores deverão ser acompanhadas do relatório final de análise das propostas.
Cláusula 21.ª causas de não adjudicação
Não há lugar a adjudicação, que determina a revogação do ato de contratar quando:
a) Nenhum concorrente tenha apresentado proposta;
b) Todas as propostas tenham sido excluídas;
c) Por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento;
d) Circunstâncias supervenientes ao termo do prazo fixado para a apresentação das propostas, relativas aos pressupostos da decisão de contratar o justifiquem.
2. A decisão de não adjudicação e seus fundamentos deve ser notificada a todos os concorrentes.
3. A decisão de não adjudicação prevista no número 1 da presente cláusula, determina a revogação da decisão de contratar.
CAPÍTULO V – HABILITAÇÃO
Cláusula 22.ª documentos de habilitação
1. O adjudicatário deve apresentar os seguintes documentos de habilitação, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da data de envio do oficio de adjudicação, redigidos em língua portuguesa ou acompanhados de tradução devidamente legalizada:
a) Declaração emitida conforme modelo constante do anexo V às peças procedimentais;
b) Documento comprovativo de que não se encontra na situação prevista nas alíneas b) e h) do artigo 55° do CCP; (registo criminal da entidade adjudicatária bem como de todos os titulares);
c) Documento comprovativo passado pela Repartição de Finanças ou documento comprovativo de autorização de consulta de se encontrar em situação regularizada relativamente a dívidas por impostos ao Estado Português, ou ao estado de que seja nacional;
d) Documento comprovativo emitido pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social ou documento comprovativo de autorização de consulta de se encontrar em situação regularizada relativamente a dívidas por contribuições para a Segurança Social em Portugal ou no estado de que seja nacional.
e) Certidão do Registo Nacional de Pessoas Coletivas (só para pessoas coletivas) ou indicação do código de acesso à certidão permanente;
f) Documento comprovativo de Registo Central de Beneficiário Efetivo (RCBE) - Lei n.º 89/2017, de 21 de agosto.
g) Documentos comprovativos das habilitações profissionais especificas do coordenador, bem como de cada um dos membros que integram a equipa projetista, para o desempenho das funções específicas a que se propõem, nos termos da legislação em vigor, designadamente, a Lei nº 31/2009, de 3 de Julho, com as alterações introduzidas pela Lei nº 40/2015, de 1 de junho e pela Lei n.º 25/2018, de 14 de junho;
h) Identificação dos elementos do seguro que garantem a responsabilidade civil para os técnicos, nos termos da legislação em vigor, designadamente, a Lei nº 31/2009, de 3 de julho, com as alterações introduzidas pela Lei nº 40/2015, de 1 de junho e pela Lei n.º 25/2018, de 14 de junho.
2. Caso se verifique a necessidade de supressão de irregularidades existentes nos documentos de habilitação entregues pelo adjudicatário, este deverá entregar novos documentos, com as devidas correções, no prazo de será de 3 (três) dias úteis, após solicitação por parte da entidade adjudicante.
3. A não apresentação dos documentos de habilitação indicados no número 1 da presente cláusula, no prazo fixado nos números anteriores, por causa imputável ao adjudicatário, ou não redigidos em língua portuguesa ou falta de tradução devidamente legalizada, implica a caducidade da adjudicação.
4. No caso previsto no número anterior a adjudicação será efetuada à proposta ordenada em lugar subsequente.
5. Os documentos de habilitação apresentados pelo adjudicatário devem ser disponibilizados para consulta de todos os concorrentes, na plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante.” – cfr. PA, a fls. 170;
3. Do Anexo IV ao programa do procedimento do concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, com o título “Quadro de Identificação da Equipa de Projeto” , resultava que:
“(…)

(…)” – cfr. PA, fls. 270;
4. Do caderno de encargos do concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, resultava, designadamente, o seguinte:
“(…)
CADERNO DE ENCARGOS - CLÁUSULAS TÉCNICAS
1 CLÁUSULA 1.ª OBJETO
O presente caderno de encargos tem por objeto a definição do conjunto de obrigações, tarefas, procedimentos e especificações técnicas a que se vinculam o adjudicatário e o Município de Cascais (adiante designado por Entidade Adjudicante, contraente público ou MC) e que integram o contrato a celebrar para a elaboração dos estudos e projetos, definidos nas Cláusulas Técnicas agora apresentadas.
1. Constitui objeto do presente caderno de encargos a definição das condições e requisitos técnicos a respeitar na aquisição de serviços para a elaboração do Projeto designado por "Projeto de Infraestruturas Urbanas do Empreendimento de Reabilitação e Regeneração do Bairro Marechal Carmona em Cascais".
2. Integra ainda a elaboração de todos os estudos e relatórios necessários às aprovações ambientais previstas na legislação em vigor, bem como a Coordenação de Segurança em Projeto.
3. O projeto a desenvolver respeita a obra de Categoria III conforme Anexo II da Portaria n.º 701-H/2008 de 29 de julho.
(…)
2 CLÁUSULA 2.ª ÂMBITO
(…)
2. Sem prejuízo das obrigações previstas na legislação aplicável para a aquisição de serviços de projetos de obras públicas, neste Caderno de Encargos e nas cláusulas contratuais, resulta da celebração do presente Contrato para o adjudicatário a obrigação de elaborar os projetos das especialidades seguidamente indicadas: a) Projeto de infraestruturas viárias;
b) Plano de Acessibilidades;
c) Projeto de Instalações e Sistemas de Esgotos Domésticos e Pluviais;
d) Projeto de Sistema de Abastecimento de Água e Serviços de Incêndios;
e) Projeto de Arquitetura Paisagista;
f) Projeto de Transito (Sinalização e Ordenamento do Tráfego);
g) Projeto de Infraestruturas Elétricas e Iluminação Pública;
h) Projeto de Infraestruturas de Telecomunicações;
i) Projeto de Instalações de Sistema de Gás;
j) Projeto de Contentorização de Resíduos Sólidos Urbanos
k) Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição
l) Plano de Segurança e Saúde e Compilação Técnica
m) Projeto de Desvio de Serviços Afetados
n) Estudos Patrimoniais
o) Estudo Geológico-Geotécnico
p) Levantamento Topográfico
2. Se outras condições não estiverem fixadas no presente caderno de encargos, os estudos devem ser elaborados de acordo com o especificado na Portaria n.º 701-H/2008, de 29 de julho, devendo ser acompanhados ainda dos seguintes elementos:
(…)
Plano de Segurança e Saúde e da Compilação Técnica em fase de Projeto.
(…)
6 CLÁUSULA 6.ª CONSTITUIÇÃO DA EQUIPA PROJETISTA MEIOS A AFETAR À PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
1. Constitui obrigação do adjudicatário, no âmbito da sua intervenção, estabelecer todo o sistema de organização indispensável à execução das tarefas a seu cargo, bem como a obtenção de todos os meios necessários à perfeita execução dos serviços contratados.
2. Os membros da equipa projetista a alocar à prestação de serviços deverão corresponder à lista de membros da equipa projetista apresentada com a proposta adjudicada, só podendo vir a ser alterada mediante prévio e expresso consentimento por escrito do MC.
3. A equipa de projeto proposta para o cumprimento do disposto no número 1 (um) deve apresentar o seguinte perfil:
a) Para coordenador da equipa de projeto:
Engenheiro Civil ou Engenheiro Técnico Civil, com, pelo menos, 10 (dez) anos de licenciatura/bacharelato e de experiência profissional na especialidade.
As qualificações, as funções legais, profissionais, deveres e responsabilidades enquanto coordenador da equipa de projeto, regem-se pelo previsto na Lei n.º 31/2009 de 3 de julho, na redação em vigor.
Deverá escrever fluentemente português.
b) Para responsável pelo Projeto de infraestruturas viárias;
Engenheiro Civil ou Engenheiro Técnico Civil, com, pelo menos, 10 (dez) anos de licenciatura/bacharelato e de experiência profissional na especialidade.
c) Para responsável pelo Projeto de Trânsito;
Engenheiro Civil ou Engenheiro Técnico Civil, com pelo menos, 5 (cinco) anos de licenciatura/bacharelato e de experiência profissional na especialidade.
d) Técnico(s) de Segurança no Trabalho
- No cumprimento do artigo 100º da Lei n.º102/2009, de 10 de setembro, republicada através da Lei n.º 3/2014, de 28 de janeiro, deverá o adjudicatário afetar à prestação de serviços em causa o(s) Técnico(s) que irão assegurar as atividades técnicas de Segurança no Trabalho no âmbito dos trabalhos a realizar durante a elaboração do projeto;
- A substituição de qualquer meio humano afeto à gestão da segurança e saúde do trabalho só é permitida por outro que cumpra os requisitos definidos e mediante aprovação pelo M;
- O Adjudicatário obriga-se ainda a empregar todos os meios materiais e humanos necessários para uma efetiva e correta implementação das definições estabelecidas no Plano de Prevenção de Riscos Profissionais para a Prestação de Serviços. O MC poderá, a expensas do Adjudicatário, exigir a aplicação de qualquer equipamento de proteção coletiva ou individual que se revele necessário para a melhoria da segurança no trabalho.
e) Coordenador de Segurança em Projeto:
- Técnico superior de segurança no trabalho, certificado pelo organismo competente para a promoção da segurança e da saúde no trabalho;
- Experiência profissional mínima de 5 (cinco) anos em atividades de Coordenação de Segurança em Projeto ou em Obra, ou, atividades técnicas de segurança no trabalho, em projetos ou obras de carater semelhante, em Portugal.
f) Restantes
As qualificações, as funções legais e profissionais, regem-se pelo previsto na Lei n.º 31/2009 de 3 de julho, na redação em vigor.
g) A equipa projetista deve ser constituída, para além do coordenador, pelos técnicos autores que assegurem as especialidades necessárias à elaboração dos seguintes estudos:
(…)
1. PROJETO DE INFRAESTRUTURAS
(…)
2. ESTUDOS COMPLEMENTARES
(…)
2.3 Plano de Segurança e Saúde e Compilação Técnica;
(…)
24 CLÁUSULA 24. COORDENAÇÃO DE SEGURANÇA E SAÚDE
A Coordenação de Segurança e Saúde é da responsabilidade do Adjudicatário/Autor do projeto. Pretende-se a elaboração do Plano de Segurança e Saúde e Compilação Técnica em fase de projeto.
Compete ao adjudicatário, para além de fazer cumprir, ao autor do projeto, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei nº 273/2003, de 29 de Outubro, com os princípios gerais de prevenção, assumir a Coordenação de Segurança e Saúde na fase de projeto, devendo para tal designar uma pessoa para acompanhar a elaboração do projeto verificando a aplicação dos princípios gerais de prevenção, e também para elaborar o Plano de Segurança e Saúde (PSS) e a Compilação Técnica (CT).
(…)” – cfr. PA, a fls. 207 e 247;
5. Em 26 de abril de 2021, a Autora apresentou proposta ao concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, da qual se extrata, o seguinte:
“(…)
CURRICULUM VITAE
C…
(…)
Categoria Profissional:
Engenheiro Civil, Membro Sénior da Ordem dos Engenheiros, com CP nº 1….
Experiencia Profissional: 20 anos de Direção Técnica de Empreitadas e 18 anos de Gestão de Fiscalização de
Empreendimentos.
(…)
3. Experiência – Trabalhos mais relevantes
(…)
3.2. COORDENAÇÃO DE SEGURANÇA

«Imagem em texto no original»


«Imagem em texto no original»

- cfr. PA, a fls. 826, 868, 915 e 972;
6. Em 12 de outubro de 2021, o júri do procedimento de concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, elaborou “Relatório final”, do qual se retira, o seguinte:
“(…) e por consequência propõe-se a seguinte reordenação de propostas, de acordo com o estabelecido no n.º 1 do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos:

«Imagem em texto no original»

(…)” – cfr. PA, a fls. 1745;
7. Em 26 de janeiro de 2022, no âmbito do procedimento do concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, foi proferido despacho pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais, a adjudicar o concurso à Autora – cfr. PA, a fls. 1745;
8. Em 31 de janeiro de 2022, a Autora aceitou a minuta de contrato, tendo solicitado a substituição do técnico responsável pelo Plano de Acessibilidades – cfr. PA, a fls. 1745;
9. Em 01 de fevereiro de 2022, a Autora apresentou os documentos de habilitação, dos quais constam, designadamente, os seguintes:
- Declaração da Ordem dos Engenheiros Região Sul, da qual consta que “o Engenheiro C… está inscrito como Membro Efetivo, nesta associação pública profissional, (…) titular do curso de Engenharia Civil pelo(a) Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa (…) agrupado na(s) Especialidade(s) de Civil desde 15-11-1982, com o título de qualificação de Sénior, está na efetividade dos seus direitos como Engenheiro.
Ato de Engenharia
Direção de fiscalização de obra em edifícios até à classe 9;
Direção de fiscalização de obra em obras cuja natureza predominante não seja a obra de edifícios, nas categorias I, II, III e IVA;
Direção de fiscalização de obra em edifícios ou imóveis classificados, ou em vias de classificação, ou inseridos em zona especial ou automática de proteção.” – cfr. PA, a fls. 1788;
10. Em 11 de março de 2022, no âmbito do procedimento de concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, o Presidente da Câmara Municipal de Cascais, proferiu despacho a concordar e a autorizar a substituição do técnico peticionada pela Autora e a aprovar a minuta de contrato. – cfr. PA, a fls. 1788;
11. Em 17 de março de 2022, e no âmbito do procedimento do concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, a P… Gestão de Projetos, Unipessoal, Lda, apresentou documento intitulado de “Pronúncia em Sede de Habilitação”, da qual se retira, o seguinte:
“15. Ora a Declaração da Ordem de C… tem definido como atos de engenharia para Fiscalização e não para Projeto que é o âmbito onde se insere este concurso – faltando assim um documento e novamente um motivo de exclusão;” – cfr. PA, a fls. 1839;
12. Em 26 de maio de 2022, e no âmbito do procedimento de concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, o Presidente da Câmara Municipal de Cascais, proferiu despacho a concordar e a autorizar, a notificação da caducidade da adjudicação e a fixar o prazo de 5 dias para se pronunciar sobre a mesma, com base na seguinte informação:
“(…). Após formalização da aceitação dos documentos de Adjudicação, foi rececionada uma reclamação via Plataforma eletrónica, realizada pela entidade P… Gestão de Projetos, a qual mencionava que "a Declaração da Ordem de C… tem definido como atos de engenharia para Fiscalização e não para Projeto, que é o âmbito onde se insere este concurso - faltando assim um documento".
Analisada a questão e nomeadamente os documentos solicitados na alínea g) da cláusula 22 do Programa de Concurso "Documentos comprovativos das habilitações profissionais especificas do coordenador, bem como de cada um dos membros que integram a equipa projetista, para o desempenho das funções específicas a que se propõem, nos termos da legislação em vigor, designadamente, a Lei nº 31/2009, de 3 de Julho, com as alterações introduzidas pela Lei nº 40/2015, de 1 de junho e pela Lei n.º 25/2018, de 14 de junho", constatamos que conforme resulta do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 31/2009, de 03 de julho, na redação dada pela Lei n.º 41/2015, de 01 de junho, "O projeto é elaborado, em equipa de projeto, pelos técnicos necessários à sua correta e integral elaboração, podendo apenas integrar, como autores de projeto, arquitetos, arquitetos paisagistas, engenheiros e engenheiros técnicos, executando tarefas na área das suas qualificações e especializações, nos termos indicados na presente lei."
Por sua vez, refere o n.º 3 do artigo 10.º da citada Lei, no que tange à qualificação dos autores de projeto, que "Os projetos das especialidades de engenharia são elaborados por engenheiros ou engenheiros técnicos que sejam reconhecidos pela Ordem dos Engenheiros e pela Ordem dos Engenheiros Técnicos, nos termos do anexo iii à presente lei, que dela faz parte integrante".
De acordo com a Declaração apresentada da Ordem dos Engenheiros Região Sul, do Eng. C…, "a presente declaração destina-se a ser exibida perante as entidades competentes, apenas para efeitos da prática do(s) ato(s) de engenharia nela descritos", sendo que, nessa declaração, apenas se reconhece que o Eng. C… tem competência para a prática dos atos de conexos com a direção de fiscalização da obra (e não com a elaboração de planos de segurança e saúde).
Analisada a alínea f) do artigo 16.º da Lei n.º 31/2009, de 03 de julho, os deveres de diretor de fiscalização de obra passam por "Participar ao dono da obra, bem como, quando a lei o preveja, ao coordenador em matéria de segurança e saúde, durante a execução da obra, situações que comprometam a segurança, a qualidade, o preço contratado e o cumprimento do prazo previsto em procedimento contratual público ou para a conclusão das operações urbanísticas, sempre que as detetar na execução da obra".
Enquanto que, relativamente à equipa de projeto, composta por autores de projeto e coordenador de projeto, estatui-se como dever do coordenador de projeto, nos termos da alínea f) do artigo 9.º do mesmo diploma "Assegurar a compatibilização com o coordenador em matéria de segurança e saúde, durante a elaboração do projeto, visando a aplicação dos princípios gerais de segurança em cumprimento da legislação em vigor".
Face ao exposto, os atos de engenharia relativos à fiscalização de obra não se compadecem com uma qualificação profissional adequada para elaborar planos de segurança e saúde (PSS) em projetos de engenharia civil.
A declaração da Ordem dos Engenheiros remetida pelo adjudicatário não reconhece a competência do Eng. C… para elaborar Planos de Segurança e Saúde.
Ora, resulta claro do n.º 3 da Cláusula 22. do Programa do Concurso que "a não apresentação dos documentos de habilitação indicados no número 1 da presente cláusula por causa imputável ao adjudicatário (...), implica a caducidade da adjudicação".
A consequência é, nos termos do disposto no artigo 86.º do CCP, a caducidade da adjudicação realizada à entidade P… - P… e Consultoria, Lda.
Portanto, resulta do n.º 2 e 3 do artigo 86.º do CCP que se encontram reunidas as condições para efetivar a caducidade da adjudicação:
n.º 2 "Sempre que se verifique um facto que determine a caducidade da adjudicação nos termos do n.º 1, o órgão competente para a decisão de contratar deve notificar o adjudicatário relativamente ao qual o facto ocorreu, fixando-lhe um prazo, não superior a 5 dias, para que se pronuncie, por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia";
n.º3 "Quando as situações previstas no n.º 1 se verifiquem por facto que não seja imputável ao adjudicatário, o órgão competente para a decisão de contratar deve conceder-lhe, em função das razões invocadas, um prazo adicional para a apresentação dos documentos em falta, sob pena de caducidade da adjudicação."
Assim e considerando que se encontram reunidos os requisitos constantes do artigo 86.º do CCP, submete-se propor ao Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Cascais:
a) Notificar o adjudicatário da caducidade da adjudicação e a fixação de um prazo de 5 dias para que se pronuncie, por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia;
b) A autorização para efetivar a caducidade da adjudicação realizada à empresa P… – P… e Consultoria, Lda. nos termos e para os efeitos disposto no n.º 2 do artigo 86.º do CCP;” – cfr. PA, a fls. 1839;
13. Em 27 de maio de 2022, foi a Autora notificada da caducidade da adjudicação, tendo sido concedido o prazo de cinco dias para se pronunciar – cfr. PA, a fls. 1839;
14. Em 02 de junho de 2022, a Autora apresentou audiência prévia, tendo procedido à junção, dos seguintes documentos:
- Diploma do Instituto Superior Técnico, datado de 14 de abril de 2003, a certificar que “C… frequentou o 4.º Curso de Segurança no Trabalho da construção – Gestão e Coordenação, com a duração total de 250 honras (…) tendo concluído o curso com aproveitamento e distinção”;
- Título Profissional, emitido pela Autoridade para as Condições do Trabalho, em 22 de agosto de 2007, no qual se certifica que C…, possui competências para exercer a profissão de Técnico Superior de Segurança no Trabalho. – cfr. PA, a fls. 1839;
15. Em 08 de julho de 2022, no âmbito do procedimento de concurso público designado por “Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, o Presidente da Câmara Municipal de Cascais, proferiu despacho a concordar e autorizar a declaração de caducidade da adjudicação à autora, e a decisão de adjudicação à concorrente classificada em 2.º lugar, bem como a autorizar que sejam desencadeados os subsequentes trâmites, com base na seguinte informação:
“(…) Perante a audiência prévia apresentada pelo adjudicatário e após respetiva análise, no que tange com uma eventual desconsideração do profissional como elemento integrante da equipa projetista, a referida tese é, desde logo, afastada pelo próprio Caderno de Encargos. Isto porque, procedendo a uma leitura integrada das cláusulas 10.a (documentos da proposta) e 23.a (documentos de habilitação), assim como do Anexo IV do Programa, disponibilizado aos concorrentes, podemos percecionar que foi o próprio Município que classificou aquele elemento como parte integrante da equipa.
Bem como não logrou o adjudicatário trazer ao procedimento fundamentos que demonstrassem que, a não junção atempada da declaração em que demonstrava deter competência para a elaboração de planos de segurança e saúde, não lhe era imputável.
Neste sentido a consequência é, nos termos do disposto no artigo 86.º do CCP, a caducidade da adjudicação realizada à entidade P… P… e Consultoria, Lda.
Assim e considerando que se encontram reunidos os requisitos constantes do artigo 86.º do CCP, submete-se propor ao Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Cascais:
a) A declaração da caducidade da adjudicação à entidade P… - P… Consultoria Lda; e
b) a decisão de adjudicação à concorrente classificada em 2.º lugar – P… & V…, Arquitetos, Lda., pelo preço contratual de 168.139,79€, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 87.º A do CCP, na sequência da caducidade da adjudicação à entidade P… P… e Consultoria;
c) a autorização para que sejam desencadeados os trâmites necessários para que a empresa P… & V…, Arquitetos, Lda, venha apresentar os documentos de habilitação, nos termos do disposto no artigo 77.º do CCP e n.º 27 do programa do procedimento.” – cfr. PA, a fls. 1839;
16. Em 08 de julho de 2022, o Réu comunicou à Autora, através da plataforma acinGov, o seguinte:
“(…) Assunto: Caducidade da Adjudicação
Descrição: Vimos por este meio comunicar a decisão de caducidade da adjudicação à entidade P… – Consultores de Engenharia, S.A., e a subsequente adjudicação à concorrente classificada em 2.º lugar, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 87.º-A do Código dos Contratos Públicos, aprovada por despacho do Sr. Presidente da Câmara de 8 de julho de 2022.” – cfr. PA, a fls. 1839.

De Direito
Erros de julgamento de direito.
Nesta ação administrativa de contencioso pré contratual foram impugnados (i) o ato que determinou a caducidade da adjudicação à autora do procedimento de concurso público n.º .../DCOP/2021, destinado à seleção do Adjudicatário que será incumbido da prestação de serviços denominada Bairro Marechal Carmona em Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas, e (ii) do ato de adjudicação à concorrente classificada em segundo lugar, praticados pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais, em 8.7.2022.
O despacho impugnado, de 8.7.2022, assenta em dois fundamentos, a saber, (i) o facto de resultar das peças do procedimento que o técnico responsável pela elaboração do plano de segurança e saúde integra a equipa de projeto e (ii) o facto de a Autora não ter demonstrado não lhe ser imputável a falta de junção, em tempo, da declaração em que demonstrava deter competência para a elaboração de planos de segurança e saúde.
A autora fundamentou a impugnação dos atos, nomeadamente, no vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, por não ser aplicável à situação factual comunicada em sede da proposta, o disposto no artigo 87º-A do CCP; por a cláusula 22ª, nº 1, alínea g) do programa de concurso não exigir a apresentação de documento de habilitação do autor do plano de segurança e saúde, por este elemento não integrar a equipa projetista, e por a Lei nº 31/2009, de 3.7, não estabelecer quaisquer habilitações específicas para o autor do plano de segurança e saúde, não resultando tal exigência tão pouco do programa de concurso, nem da lei para a qual este remete, e por em sede de audiência prévia, ter junto documento comprovativo das habilitações do técnico em causa para o exercício da profissão de Técnico Superior de Segurança no Trabalho, e do cargo de Coordenador de Segurança e/ou Técnico de Segurança.
O tribunal recorrido julgou a ação procedente e condenou o réu a anular o ato de 8.7.2022, do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, que determinou a caducidade da adjudicação à Autora do procedimento de concurso público n.º .../DCOP/2021, com vista à aquisição de prestação de serviços denominado de “Bairro Marechal Carmona em Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas”, e do ato de adjudicação à concorrente classificada em segundo lugar.
A caducidade da adjudicação à Autora do procedimento de concurso público foi anulada com fundamento na procedência do vício de erro nos pressupostos de direito, no que respeita ao facto de, em sede de audiência prévia, a Autora ter procedido à junção de declaração que atesta que o técnico em causa possui as necessárias habilitações para a elaboração do projeto de segurança e saúde e a edilidade deveria ter-se pronunciado quanto à suficiência do mesmo, sendo a informação de base à decisão totalmente omissa quanto a tal facto (facto 15 do probatório).
O tribunal anulou a adjudicação do procedimento concursal à concorrente classificada em segundo lugar, por erro nos pressupostos de direito, por não ser aplicável ao caso dos autos o disposto no artigo 87.º-A, do CCP, na medida em que: considerando que o fundamento de facto para a não adjudicação se prendeu com a não apresentação de um dos documentos de habilitação, pelo adjudicatário, e resultando do enquadramento exposto, que o artigo 87.º-A, do CCP, versa sobre causas de não adjudicação não imputáveis ao adjudicatário, forçoso é concluir que a norma aplicável à decisão de adjudicação ao concorrente classificado em segundo lugar, é, tal como consta da informação que serviu de base a tal decisão, o artigo 86.º, do CCP (cfr. facto 15 do probatório). Sendo esta a norma a aplicar, a decisão de adjudicar ao concorrente classificado em segundo lugar devia assentar no disposto no artigo 86.º, n.º 4, do CCP, e não no disposto no artigo 87.º-A, n.º 2, do CCP. Pelo que, assiste razão à Autora, e logo é de proceder o alegado vício, mas apenas quanto a este ato, ou seja, à decisão de adjudicação ao concorrente classificado em segundo lugar.
Cumpre dar nota, por ser de relevo para a sorte do presente recurso, que o tribunal a quo conheceu e julgou improcedente o vício de erro nos pressupostos de direito, por errada interpretação da cláusula 22ª, nº 1, alínea g) do Programa de Concurso, e da Lei n.º 31/2009, de 03 de julho.
O tribunal fundamentou este juízo de improcedência nos seguintes termos que passamos a transcrever:
Da cláusula 22.ª, do programa de concurso, com a epígrafe “Documentos de habilitação”, resulta que, “1. O adjudicatário deve apresentar os seguintes documentos de habilitação, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da data de envio do oficio de adjudicação, redigidos em língua portuguesa ou acompanhados de tradução devidamente legalizada (…) g) Documentos comprovativos das habilitações profissionais específicas do coordenador, bem como de cada um dos membros que integram a equipa projetista, para o desempenho das funções específicas a que se propõem, nos termos da legislação em vigor, designadamente, a Lei nº 31/2009, de 3 de Julho, com as alterações introduzidas pela Lei nº 40/2015, de 1 de junho e pela Lei n.º 25/2018, de 14 de junho” (cfr. facto 2 do probatório).
Do anexo IV ao programa do concurso, resulta que os concorrentes deviam apresentar um documento com a identificação da equipa de projeto, na qual se incluía a identificação do técnico responsável pelo plano de segurança e saúde e compilação técnica em fase de projeto (facto 3 do probatório).
Acresce que, da cláusula 6.ª do caderno de encargos resulta que os:
“2. Os membros da equipa projetista a alocar à prestação de serviços deverão corresponder à lista de membros da equipa projetista apresentada com a proposta adjudicada, só podendo vir a ser alterada mediante prévio e expresso consentimento por escrito do MC.
3. A equipa de projeto proposta para o cumprimento do disposto no número 1 (um) deve apresentar o seguinte perfil:
(…)
g) A equipa projetista deve ser constituída, para além do coordenador, pelos técnicos autores que assegurem as especialidades necessárias à elaboração dos seguintes estudos:
(…)
1. PROJETO DE INFRAESTRUTURAS
(…)
2. ESTUDOS COMPLEMENTARES
(…)
2.3 Plano de Segurança e Saúde e Compilação Técnica;” (cfr. facto 4 do probatório).
Da proposta da Autora resultava a identificação de C… como projetista responsável pelo plano de segurança e saúde e compilação técnica em fase de projeto (facto 5 do probatório).
Do enquadramento exposto resulta claro que, para efeitos de concurso, era exigida a apresentação da equipa projetista, e que nesta equipa se incluída o responsável pelo projeto de segurança e saúde. Tanto assim era, que a Autora na sua proposta identifica o técnico em causa como membro da equipa de projeto.
Sublinhe-se que esta exigência decorre da cláusula 6.ª, do caderno de encargos, e não da Lei n.º 31/2009, de 03 de julho.
Acresce que, a alínea g), do n.º 1, da cláusula 22, do programa de concurso, remete para aquele diploma, é certo, mas é preciso ler a alínea no seu todo. Com efeito, a norma começa por exigir a apresentação de documentos comprovativos das habilitações profissionais do coordenador, bem como de cada um dos membros que integram a equipa projetista, para o desempenho das funções para as quais são propostos, nos termos da legislação em vigor, legislação esta que inclui, forçosamente, a Lei n.º 31/2009, de 03 de julho, mas não exclui outra.
Com efeito, no caso do autor do projeto de segurança e saúde, é preciso, atentar, ainda, no que resulta do caderno de encargos.
Da cláusula 6.ª, n.º 3, alínea e), do caderno de encargos, resulta que o Coordenador de Segurança em Projeto devia ser
“- Técnico superior de segurança no trabalho, certificado pelo organismo competente para a promoção da segurança e da saúde no trabalho;
- Experiência profissional mínima de 5 (cinco) anos em atividades de Coordenação de Segurança em Projeto ou em Obra, ou, atividades técnicas de segurança no trabalho, em projetos ou obras de carater semelhante, em Portugal” (cfr. facto 4 do probatório).
E da cláusula 24.ª, do caderno de encargos, resulta, ainda, que “A Coordenação de Segurança e Saúde é da responsabilidade do Adjudicatário/Autor do projeto. Pretende-se a elaboração do Plano de Segurança e Saúde e Compilação Técnica em fase de projeto.
Compete ao adjudicatário, para além de fazer cumprir, ao autor do projeto, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei nº 273/2003, de 29 de Outubro, com os princípios gerais de prevenção, assumir a Coordenação de Segurança e Saúde na fase de projeto, devendo para tal designar uma pessoa para acompanhar a elaboração do projeto verificando a aplicação dos princípios gerais de prevenção, e também para elaborar o Plano de Segurança e Saúde (PSS) e a Compilação Técnica (CT).” (cfr. facto 4 do probatório).
Da mera leitura das cláusulas transcritas, resulta que o autor do plano de segurança e saúde, seria o técnico responsável por assumir, também, a coordenação de segurança e saúde na fase de projeto.
Ora, o Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29 de outubro, regula as condições de segurança e saúde no trabalho em estaleiros temporários ou móveis, e disciplina o plano de segurança e saúde, o qual é “um dos instrumentos fundamentais do planeamento e da organização da segurança no trabalho em estaleiros temporários ou móveis, ao dispor do sistema de coordenação de segurança”, conforme resulta do seu preâmbulo.
Tratando-se de um documento essencial para a segurança no trabalho, sentido faz que o mesmo deva ser elaborado por quem reúna competências nessa matéria, como sejam os Técnicos e Técnicos Superiores de Segurança e Saúde no Trabalho, tal como resulta ter sido exigido pelo caderno de encargos.
O regime de acesso e de exercício a estas profissões é regulado pela Lei n.º 42/2012, de 28 de agosto, podendo ser reconhecida a qualificação profissional para aquelas profissões pela Autoridade para as Condições do Trabalho, conforme resulta da Portaria n.º 55/2012, de 9 de março, na sua atual redação.
Donde resulta que, improcede o alegado vício de violação de lei, quer por resultar claro da cláusula 22.ª, n.º 1, alínea g), do programa de concurso, conjugado com a cláusula 6.ª, do caderno de encargos, que o mesmo exigia a apresentação de documento comprovativo das habilitações profissionais do autor do projeto de segurança e saúde, quer por resultar do caderno de encargos que as habilitações profissionais deste – do autor do projeto de segurança e saúde –, não seriam comprovadas, nos termos previstos na Lei n.º 31/2009, de 03 de julho, mas antes, em conformidade com o definido nas cláusulas 6.º, n.º 3, alínea e), e 24.ª caderno de encargos.
Tanto assim é, que a Autora em sede do exercício do direito de audiência prévia, fez juntar título profissional, emitido pela Autoridade para as Condições do Trabalho, do qual resulta a competência para o exercício da profissão em causa (cfr. facto 14 do probatório) [sublinhado e negrito nosso].
Mais à frente, quando analisa o erro nos pressupostos de direito, no que respeita ao facto de, em sede de audiência prévia, a Autora ter procedido à junção de declaração que atesta que o técnico em causa possui as necessárias habilitações para a elaboração do projeto de segurança e saúde, o tribunal a quo afirma ainda o seguinte:
Com efeito, resulta do probatório que em sede de audiência prévia a Autora tentou justificar o porquê de não ter procedido à junção do documento em causa – por considerar que o mesmo não era exigível – , mas, ainda assim, e à cautela, apresentou documento comprovativo da habilitação do técnico em causa, para a elaboração do projeto de segurança e saúde (facto 14 do probatório).
É certo que, o alegado pela Autora em sede de audiência prévia não permitia fundamentar a concessão de um prazo adicional para apresentação do documento em falta, mas tendo sido apresentado, aquando do exercício de tal direito, tal documento, sempre deveria a edilidade ter-se pronunciado quanto à suficiência do mesmo, sendo a informação de base à decisão totalmente omissa quanto a tal facto (facto 15 do probatório) [sublinhado e negrito nosso].
Quid iuris?
A decisão de improcedência do vício de violação de lei, nas palavras da autora, aqui recorrida - por erro nos pressupostos de direito, por a cláusula 22ª, nº 1, alínea g) do programa de concurso não exigir a apresentação de documento de habilitação do autor do plano de segurança e saúde, por este elemento não integrar a equipa projetista, e por a Lei nº 31/2009, de 3.7, não estabelecer quaisquer habilitações específicas para o autor do plano de segurança e saúde, não resultando tal exigência tão pouco do programa de concurso, nem da lei para a qual este remete – não é objeto de recurso pela autora, nos termos do art 636º, nº 1 do CPC.
O que significa que este fundamento da ação - exigibilidade da apresentação de documento comprovativo das habilitações profissionais do autor do projeto de segurança e saúde - transitou em julgado, por se tratar de vício/ ilegalidade assacada ao ato impugnado em que a autora decaiu e não requereu, mesmo a título subsidiário, nas contra-alegações, a ampliação do objeto do recurso a esse fundamento.

Violação do art 86º, nº 3 do Código dos Contratos Públicos.
Entende o recorrente que a decisão recorrida aplica erroneamente o regime do artigo 86º, nº 3 do CPC, por ter decidido erroneamente que a apreciação de um determinado documento de habilitação junto pelo adjudicatário de forma extemporânea deve ser aceite independentemente da verificação prévia pela entidade adjudicante da admissibilidade da justificação apresentada.
Vejamos.
O art 86º do CCP (na redação aplicável à data do concurso, isto é, a dada pelo DL nº 111-B/2017, de 31.8), sob a epígrafe Não apresentação dos documentos de habilitação, dispunha o seguinte:
1 - A adjudicação caduca se, por facto que lhe seja imputável, o adjudicatário não apresentar os documentos de habilitação:
a) No prazo fixado no programa do procedimento;
b) No prazo fixado pelo órgão competente para a decisão de contratar, no caso previsto no n.º 8 do artigo 81.º;
c) Redigidos em língua portuguesa, ou acompanhados de tradução devidamente legalizada no caso de estarem, pela sua natureza ou origem, redigidos numa outra língua.
2 - Sempre que se verifique um facto que determine a caducidade da adjudicação nos termos do n.º 1, o órgão competente para a decisão de contratar deve notificar o adjudicatário relativamente ao qual o facto ocorreu, fixando-lhe um prazo, não superior a 5 dias, para que se pronuncie, por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia.
3 - Quando as situações previstas no n.º 1 se verifiquem por facto que não seja imputável ao adjudicatário, o órgão competente para a decisão de contratar deve conceder-lhe, em função das razões invocadas, um prazo adicional para a apresentação dos documentos em falta, sob pena de caducidade da adjudicação.
4 - Nos casos previstos nos números anteriores, o órgão competente para a decisão de contratar deve adjudicar a proposta ordenada em lugar subsequente.
5 - (Revogado.) – sublinhado nosso.
Do disposto neste artigo 86º do CCP resulta, sem dúvida, que a omissão do dever de apresentar os documentos de habilitação no prazo fixado no programa do procedimento – nº 1, al. a) – tem como consequência a caducidade da adjudicação e a obrigação de adjudicar à proposta ordenada em lugar subsequente (nº 4).
Só assim não sendo, se o facto da não apresentação não for imputável ao adjudicatário, o que será aferido pela entidade adjudicante, após ouvir o adjudicatário sobre os motivos da falta, em audiência prévia (nº 2).
Nos termos do nº 3, e face às razões invocadas pelo adjudicatário, se verificar que a falta de documento de habilitação não é imputável ao mesmo, o órgão competente para a decisão, fixa um prazo adicional para a apresentação, sob pena de caducidade da adjudicação.
Sendo este o procedimento a seguir quando se verifique a falta de um documento de habilitação, dúvidas não restam, face à matéria de facto provada, de que ele foi seguido pelo ora recorrente.

No caso, como vem decidido, o documento comprovativo das habilitações profissionais do autor do Plano de Segurança e Saúde e Compilação Técnica em fase de projeto, nos termos previstos nas cláusulas 6ª, nº 3, al e) e 24ª do Caderno de Encargos, exigido, pela cláusula 22ª, nº 1, al e) do Programa do Procedimento, como documento de habilitação, não foi entregue no prazo de 5 dias úteis a contar da data de envio do ofício de adjudicação.
Pois, em 26.1.2022, foi proferido despacho pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais, a adjudicar o concurso público designado por Bairro Marechal Carmona - Cascais - Projeto de Reabilitação e Regeneração de Infraestruturas Urbanas à Autora (facto provado nº 7).
Em 31.1.2022, a Autora aceitou a minuta de contrato (facto provado nº 8).
Em 1.2.2022, a Autora apresentou os documentos de habilitação, designadamente, os seguintes:
i) Declaração da Ordem dos Engenheiros Região Sul, da qual consta que “o Engenheiro C… está inscrito como Membro Efetivo, nesta associação pública profissional, (…) titular do curso de Engenharia Civil pelo(a) Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa (…) agrupado na(s) Especialidade(s) de Civil desde 15-11-1982, com o título de qualificação de Sénior, está na efetividade dos seus direitos como Engenheiro.
Ato de Engenharia
Direção de fiscalização de obra em edifícios até à classe 9;
Direção de fiscalização de obra em obras cuja natureza predominante não seja a obra de edifícios, nas categorias I, II, III e IVA;
Direção de fiscalização de obra em edifícios ou imóveis classificados, ou em vias de classificação, ou inseridos em zona especial ou automática de proteção.”
A adjudicatária, aqui recorrida, não juntou ao procedimento, no prazo estabelecido no Programa do Procedimento, de 5 dias úteis após a notificação da decisão de adjudicação, o documento habilitante necessário do autor do Plano de Segurança e Saúde que seria também o técnico responsável por assumir a coordenação de segurança e saúde na fase do projeto.
A adjudicatária só em fase de audiência prévia, mais precisamente em 2.6.2022, juntou ao procedimento o título profissional, emitido pela Autoridade para as Condições do Trabalho, do Engenheiro C…, no qual se certifica que este elemento da equipa possui competências para exercer a profissão de Técnico Superior de Segurança no Trabalho.
Sendo o documento em causa um documento de habilitação e não tendo sido apresentado no prazo concedido pelo programa do procedimento para o efeito, caberia, pois, à entidade adjudicante, extrair as devidas consequências, aplicando ao caso o regime previsto no artigo 86º, nº 2 do CCP.
O mesmo é dizer, cumpria à entidade adjudicante notificar o adjudicatário, fixando-lhe um prazo, para que se pronuncie, por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia.
Esta diligência, de acordo com o entendimento esclarecido de Pedro Gonçalves, em «Direito dos Contratos Públicos», 5ª edição, pág 975, «não corresponde à notificação de um projeto de decisão de declaração da caducidade da adjudicação, como sucede com a audiência prévia regulada nos arts 121º e segs do CPA. No caso em análise, a notificação tem mais o significado de um convite a uma pronúncia sobre as razões da não apresentação dos documentos de habilitação no prazo indicado».
Com efeito, afirma o mesmo autor, «na sequência da notificação, nos termos do nº 2 do art 86º, e dentro do prazo fixado, o adjudicatário pode apresentar argumentos a demonstrar que a não apresentação dos documentos no prazo definido para o efeito não lhe é imputável».
Na verdade, se o adjudicatário apresentar pronúncia e demonstrar que a não apresentação atempada de documentos de habilitação não lhe é imputável, analisadas e acolhidas as razões invocadas pelo adjudicatário para a entrega fora do prazo, de acordo com o disposto no art 86º, nº 3 do CCP, a entidade adjudicante deve conceder um prazo adicional ao adjudicatário para que este possa apresentar os documentos em falta, sob pena da caducidade da adjudicação.
No caso em análise, o ora recorrente, tal como dispõe o art 86º, nº 2 do CCP, em 27.5.2022, convidou a adjudicatária a pronunciar-se, no prazo de 5 dias, nos termos que melhor constam fixados no facto provado sob o nº 12, designadamente, por entender que: os atos de engenharia relativos à fiscalização de obra não se compadecem com uma qualificação profissional adequada para elaborar planos de segurança e saúde (PSS) em projetos de engenharia civil. A declaração da Ordem dos Engenheiros remetida pelo adjudicatário não reconhece a competência do Eng. C… para elaborar Planos de Segurança e Saúde.
E, em resposta a este convite, a adjudicatária emitiu pronúncia escrita e juntou o documento de habilitação em falta (facto provado nº 14).
Sucede que, como vem decidido, resulta do probatório que em sede de audiência prévia a Autora tentou justificar o porquê de não ter procedido à junção do documento em causa – por considerar que o mesmo não era exigível … o alegado pela Autora em sede de audiência prévia não permitia fundamentar a concessão de um prazo adicional para apresentação do documento em falta.
Em face do assim entendido, que não vem impugnado nos autos, por quem podia fazê-lo (a autora/ recorrida), assiste razão ao recorrente quando alega que o que estava em causa em primeiro lugar, era, pois, saber se as razões pelas quais o adjudicatário não havia apresentado o documento de habilitação lhe eram, ou não, imputáveis.
Nos termos que constam do disposto no art 86º, nº 1 e nº 2 do CCP, os documentos de habilitação entregues, com o exercício do direito de audiência prévia, só poderão ser relevados na medida em que, na sequência do procedimento de audiência prévia, se decida pela inimputabilidade do atraso na entrega ao adjudicatário.
O juízo de imputabilidade do incumprimento assenta, como já decidiu este TCAS, em acórdão proferido a 15.10.2020, no processo nº 1420/19, em critérios legais, de responsabilização pela falta em questão e não em critérios de oportunidade da entidade adjudicante.
O artigo 86º do CCP impõe os trâmites a seguir no procedimento:
- o nº 1 estabelece os casos de incumprimento de apresentação dos documentos de habilitação, que implicam a caducidade da adjudicação;
- o nº 2 estabelece o dever de ouvir o adjudicatário perante a ocorrência de algum desses casos;
- o nº 3 estabelece a necessidade de apreciar a imputabilidade da sua ocorrência ao adjudicatário e não o sendo o dever ser concedido prazo adicional para a apresentação dos documentos;
- o nº 4 estabelece que a caducidade da adjudicação implica adjudicar a proposta ordenada em lugar subsequente.
Como se notou em acórdão deste TCAS de 10/05/2018 (proc. n.º 1539/17.4BELRA), o cumprimento do artigo 86.º, n.º 3, do CCP, pressupõe que a entidade adjudicante emita “um juízo – expresso e formal - sobre o facto impeditivo da apresentação atempada da informação em questão e sobre a não imputabilidade dessa falha ao Adjudicatário, para, só depois, lhe conceder a possibilidade da entrega do documento em falta, com a fixação de um novo prazo (cf. neste sentido, os Acs. do STA n.º 0275/10, de 08-07-2010, n.º 01036/10, de 29-03-2011, do TCAS n.º 06773/10, de 28-10-2010, n.º 11393/14, de 06-11-2014 ou do TCAN n.º 00840/09.5BEVIS, de 20-01-2011 ou n.º 02801/16.9BEPRT, de 23-06-2017. Na doutrina, vide, SILVA, Jorge Andrade da – Código dos Contratos Públicos, Comentado e Anotado. Coimbra: Almedina, 2008, p. 332; OLIVEIRA, Mário Esteves de; OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de - Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública. Coimbra: Almedina, Coimbra, 2014, pp. 1036-1037. CALDEIRA, Marco – Sobre a caducidade…, op. cit., pp. 456-485).”
Por conseguinte, a entrega do documento de habilitação após o termo do prazo de apresentação dos documentos de habilitação só pode ser relevada se o adjudicatário invocar um facto impeditivo da entrega imediata que não lhe seja imputável e se a entidade adjudicante reconhecer essa inimputabilidade no âmbito da análise prevista no nº 3 do art 86º do CCP (Jorge Andrade da Silva, Código dos Contratos Públicos Anotado e Comentado, 2018, pág. 297), o que ocorrerá, em regra, na sequência da audiência prévia prevista no nº 2 do art 86º do CCP.
No caso, a entidade adjudicante emitiu juízo sobre as razões invocadas pelo adjudicatário para a entrega fora do prazo do documento de habilitação – cfr facto provado nº 15 – e, em face do Caderno de Encargos e do Programa do Procedimento, concluiu que o adjudicatário não logrou trazer ao procedimento fundamentos que demonstrassem que a não junção atempada da declaração em que demonstrava deter competência para a elaboração de planos de segurança e saúde não lhe era imputável.
O mesmo é dizer, a entidade adjudicante decidiu pela imputabilidade do atraso na entrega do documento exigido – comprovativo das habilitações profissionais do autor do Plano de Segurança e Saúde – ao adjudicatário.
Nestes termos e bem, alicerçada nas peças do procedimento, a entidade adjudicante não considerou o documento apresentado pelo adjudicatário na sequência do procedimento de audiência prévia.
A entidade adjudicante, aqui recorrente, só teria de emitir pronúncia sobre a suficiência do documento de habilitação apresentado pela adjudicatária, aqui recorrida, quando exerceu o direito de audiência prévia, se tivesse decidido que o atraso se verificou por facto que não era imputável ao adjudicatário, não sendo esse o caso, não carecia de relevar os documentos de habilitação já apresentados no procedimento.
Cabia, pois, à entidade adjudicante, extrair as devidas consequências, aplicando ao caso o regime previsto no artigo 86º do CCP, ou seja, reconhecer a verificação da caducidade (obrigatória) da adjudicação, por facto imputável ao adjudicatário, nos termos do respetivo nº 1, al a); e determinar nova adjudicação, agora em favor da proposta ordenada em lugar subsequente, conforme n.º 4 dessa mesma disposição legal.
Com efeito, a adjudicação é legalmente concebida como ato condicional, isto é, a adjudicação é praticada na condição do respetivo beneficiário cumprir a obrigação de habilitação. Nesta medida, o incumprimento dessa obrigação, imputável ao adjudicatário, origina a caducidade da adjudicação, com a obrigação – vinculativa – de a entidade adjudicante proceder à adjudicação da proposta ordenada no lugar imediatamente subsequente (cfr Pedro F. Sánchez, em Direito da Contratação Pública, vol II, 2021, pág 426).
Ao ter decidido em sentido contrário e julgado procedente o vício de violação de lei imputado ao ato impugnado, considerando que, pese embora o alegado pela autora, em sede de audiência prévia, não permitir fundamentar a concessão de um prazo adicional para apresentação do documento de habilitação em falta, por lhe ser imputável o atraso na entrega, ainda assim sempre deveria a edilidade ter-se pronunciado quanto à suficiência do mesmo, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por violação do regime do artigo 86º, nº 3 do CCP.

Erro de julgamento de direito, quanto à decisão de considerar procedente o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, imputado ao ato de adjudicação da proposta do concorrente classificado em segundo lugar, por este se ter fundamentado no art 87º-A, nº 2 e não no art 86º, nº 4 do CCP.
O recorrente imputa um segundo erro de julgamento à decisão recorrida. Para tanto alega que a decisão sob recurso, ao julgar procedente o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito imputado ao ato que ordenou a adjudicação da proposta classificada em segundo lugar, decorrente de o dito ato, não obstante ter utilizado como fundamento de facto o disposto no artigo 86º, nº 4, na parte decisória alude ao artigo 87º-A, nº 2 do CCP, não se afigura correta.
O recorrente entende padecer o texto do ato impugnado de um mero lapso de escrita, apreensível no contexto da declaração, sendo perfeitamente percetível e compreensível que, atenta a similitude das situações tratadas pelas duas normas em causa, por um lado, a semelhança do regime aplicado, por outro, e a própria proximidade da localização das normas no texto do Código dos Contratos Públicos, o autor material do texto tenha incorrido numa confusão entre as normas em causa, referindo-se ao artigo 87º-A, nº 2 quando, na verdade, queria aplicar o artigo 86º, nº 4. Lapso de escrita que, por se revelar no próprio contexto da declaração e nas circunstâncias em que a mesma é feita, se considera, para todos os efeitos, deviamente retificado, nos termos do artigo 249º do Código Civil.
Afigura-se-nos assistir razão ao recorrente, o texto do ato que ordenou a adjudicação da proposta classificada em segundo lugar padece de um lapso de escrita, quando refere o art 87.º-A, nº 2 do CCP, em vez do artigo 86º, nº 4 do CCP.
E isso mesmo vem constatado na fundamentação da decisão recorrida, quando o tribunal a quo afirma:
Ora, do confronto entre a proposta de decisão de caducidade e de adjudicação ao concorrente classificado em segundo lugar (facto 12 do probatório), e a decisão de caducidade e de adjudicação àquele (facto 15 do probatório), resulta claro que a primeira se apoiou, apenas, no artigo 86.º, do CCP, e a segunda, apesar de na sua fundamentação reportar-se a tal normativo, conclui, a final, e na parte respeitante ao decisório, pela aplicação ao presente caso do disposto no artigo 87.º-A, do CCP, mas apenas no que respeita à decisão de adjudicação à concorrente classificada em 2.º lugar (cfr. Facto 15 e 16 do probatório), e não na parte respeitante à decisão de caducidade da adjudicação.
Considerando que o fundamento de facto para a não adjudicação se prendeu com a não apresentação de um dos documentos de habilitação, pelo adjudicatário, e resultando do enquadramento exposto, que o artigo 87.º-A, do CCP, versa sobre causas de não adjudicação não imputáveis ao adjudicatário, forçoso é concluir que a norma aplicável à decisão de adjudicação ao concorrente classificado em segundo lugar, é, tal como consta da informação que serviu de base a tal decisão, o artigo 86.º, do CCP (cfr. facto 15 do probatório) [sublinhado nosso].
Percorrendo a matéria de facto provada, sempre o motivo da caducidade do direito à adjudicação do procedimento à recorrida foi a não apresentação de documento de habilitação, por referência ao disposto no art 86º do CCP. Em momento algum foi arguida outra causa de caducidade, derivada de ocorrência posterior à decisão de adjudicação, como seja impossibilidade natural, impossibilidade jurídica, extinção da entidade adjudicante, extinção ou insolvência do adjudicatário, tratadas, estas, no art 87º-A do CCP.
Estando assentes os elementos de facto que fundamentam a decisão administrativa impugnada, de 8.7.2022, em que o Presidente da CM de Cascais concorda e autoriza a declaração de caducidade à autora e a decisão de adjudicação à concorrente classificada em 2º lugar e bem assim a conclusão jurídica que se encontram reunidos os requisitos constantes do art 86º do CCP, é manifesto que a referência ao artigo 87.º-A, nº 2 do CCP é incorreta e configura um erro de escrita, revelado no próprio contexto da declaração ou através das circunstâncias em que a declaração é feita, o que apenas dá direito à respetiva retificação, para art 86º, nº 4 do CCP (cfr art 249º do CC). Feita a correção, sendo a norma a aplicar à situação em apreço o disposto no art 86º, nº 4 do CCP, não padece o ato impugnado da ilegalidade julgada procedente pela decisão recorrida.
Termos em que, sem necessidade de mais longas considerações, procedente também este fundamento do recurso.


Decisão
Atento o exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e julgar a ação improcedente.

Custas pela autora/ recorrida em ambas as instâncias.

Notifique.
Lisboa, 2023-03-09,
Alda Nunes
Lina Costa
Catarina Vasconcelos.