Por Saneador-Sentença proferido pelo TAF de Coimbra foi julgada verificada a excepção dilatória de inimpugnabilidade dos actos impugnados e absolvida a Entidade Demandada da instância.

Desta vem interpor recurso.
Alegando, o Autor formulou as seguintes conclusões:
A) O Apelante entende, com o devido respeito por decisão em contrário, que a douta sentença recorrida, nos termos e no momento processual em que foi proferida violou o disposto nos artigos 51º, 53º n.º 3, 87º-B e 87º-C, todos, do CPTA, sendo por isso nula e devendo ser revogada e ser determinada a baixa do processo para que seja realizada tentativa de conciliação, como foi determinada pela anterior Juiz e que a Meritíssima Juiz a quo revogou tal decisão ou para julgamento dos factos por o despacho da Ré de 2 de Maio de 2017 ser impugnável.

B) Desde logo, porque o Apelante, com o devido respeito, entende que a Meritíssima Juiz a quo, que proferiu a douta sentença recorrida, não podia, nem tinha poderes, para revogar uma decisão já tomada por uma outra Juiz e onde havia manifestado perante as partes que seria desejável a realização de uma tentativa de conciliação, a qual só ainda não foi feita por circunstâncias de organização e funcionamento do Tribunal a quo a que as partes são completamente alheias, não podendo ser prejudicadas pela alegada falta de meios humanos ou físicos.

C) Com efeito, os doutos despachos judiciais proferidos em 19 de Outubro de 2020 e 27 de Outubro de 2020 pela Meritíssima Juiz Dr.ª Eliana de Almeida Pinto, os quais não foram objecto de impugnação por nenhuma das partes, criaram no Apelante a expectativa de que iria ser realizada uma tentativa de conciliação entre as partes, o que tudo sempre seria desejável até porque através da mediação de um Juiz é muito mais fácil poder ser obtido um entendimento e uma resolução amigável do litígio evitando constrangimentos futuros entre as partes e sendo uma diligência até desejável para que se possa verificar para o futuro, entre as partes envolvidas, uma paz social.

D) Na verdade, o aqui Apelante – e sem entrar de momento na discussão sobre os fundamentos da douta sentença recorrida quanto ao mérito da causa – não ignora o que dispõe o artigo 87º-B n.º 1 do C.P.T.A., ou seja, que a audiência prévia não será realizada quando para o Julgador seja claro que o processo possa findar no despacho saneador, como pareceu ser o entendimento da Meritíssima Juiz a quo ao conhecer logo das excepções invocadas pela Ré.

E) Contudo, a anterior Meritíssima Juiz a quo, por douto despacho judicial de 19 de Outubro de 2020 proferiu então decisão a marcar a audiência prévia que tinha como finalidade, além do mais, a realização prévia de uma tentativa de conciliação prevista no artigo 87º-C do C.P.T.A. e, portanto, numa mesma diligência o Tribunal a quo integrou uma diligência prévia para ver se as partes chegavam a acordo quanto ao objecto do litígio. Ora

F) Nenhuma das partes, quanto a essa parte do douto despacho judicial de 19 de Outubro de 2020, colocou qualquer reserva ou sequer se pronunciou pela sua desnecessidade, antes aceitaram que a referida tentativa de conciliação promovida pelo Tribunal a quo devesse ter lugar, o que foi reforçado com o facto de as partes terem indicado datas alternativas e o Tribunal a quo ter decidido que oportunamente marcaria tal diligência.

G) Com efeito, a tentativa de conciliação prevista no artigo 87º-C do C.P.T.A. pode ter lugar em qualquer fase do processo, podendo ser requerida pelas partes em conjunto ou, como foi o caso dos autos, ser determinada pelo Juiz, pelo que a Meritíssima Juiz que agendou a tentativa de conciliação, que deveria preceder a audiência prévia, assim o fez por entender que face ao objecto do litígio – que está no âmbito dos poderes de disposição das partes – e à posição das partes, tal diligência seria oportuna e seria útil para que as partes, como se disse supra, obtivessem um consenso.

H) Pelo que não poderia a Meritíssima Juiz a quo ter proferido, desde já, douto despacho saneador sentença, sem que antes tivesse realizado a diligência de tentativa de conciliação que a anterior Meritíssima Juiz havia determinado e que a actual, com a decisão recorrida, o que faz é revogar uma anterior decisão de uma outra Juiz, quando para tal não tem poderes.

I) Não pode um Juiz, do mesmo Tribunal, revogar uma decisão que um anterior Juiz tenha proferido no mesmo processo, ainda mais quando não justifica nem fundamenta a sua decisão em alterar uma decisão prévia de um outro Colega, antes só os Tribunais superiores e os Juízes que o compõem é que podem revogar despachos ou sentenças que Juízes dos tribunais inferiores proferiram, pelo que a actuação da Meritíssima Juiz a quo, ao não realizar a tentativa de conciliação – que havia sido determinada por uma outra Juiz e cuja decisão transitou em julgado, até porque todas as partes se conformaram com a mesma e ao não manifestarem discordância, aceitaram que fosse feita essa tentativa de conciliação – e que corresponde a um verdadeira revogação de uma decisão judicial anterior proferida pelo mesmo Tribunal, excedeu as suas funções judiciais, o que faz com que a decisão recorrida seja nula por ter sido proferida sem que antes tinha sido realizada uma diligência processual já determinada e sem fundamentar minimamente a sua não realização, quando a tentativa de conciliação pode sempre ser determinada, quer por requerimento das partes quer oficiosamente, como o fez a anterior Juiz.

J) Por este fundamento, deverá a douta decisão ser revogada, por nula, e ser agendada data para a realização da tentativa de conciliação como foi determinada no douto despacho judicial de 19 de Outubro de 2020, sendo que, ainda que o Tribunal a quo, na pessoa da Meritíssima Juiz a quo, já tenha expressado a sua decisão quanto ao objecto do litígio – posição essa que em termos de direito, como se dirá, também não é a correcta –, não se mostra mesmo assim inútil a realização da diligência indicada até atendendo à posição da Ré manifestada em comunicações que enviou ao Autor e juntas ao processo administrativo apenso a estes autos.

K) Já quanto à questão de mérito, também não se pode aceitar a decisão proferida pelo Tribunal a quo, por se entender que o acto impugnado e que diz respeito ao despacho do Ex.mo Sr. Presidente da Junta de Freguesia da Ré de 2 de Maio de 2017 não é um acto de execução, pois o mesmo tem conteúdo próprio e diferente da deliberação da Assembleia de Freguesia de 10 de Abril de 2010. Ora

L) Da proposta de decisão que foi notificada ao Apelante, na fase do procedimento administrativo, por oficio datado de 9 de Novembro de 2016, constava que era intenção
da Ré determinar a realização de trabalhos de correcção / alteração do jazigo em litígio, mas sendo indicado que esses trabalhos consistem na substituição das paredes edificadas com tijolo de 15 cm por paredes com tijolo de 11 cm (...) assim ficando assegurado o espaço mínimo de 15 cm entre a capela em apreço e as capelas que se encontram nas laterais, cumprindo-se deste modo, e desde logo, as exigências de salubridade pública, concedendo um prazo de 30 dias para a realização desses trabalhos.

M) Analisando o teor da proposta de decisão que foi notificada ao Apelante, para sobre ela tomar posição, em confronto com a deliberação constante da Assembleia de Freguesia de 10 de Abril de 2010, verifica-se que entre as duas há diferenças significativas e que não foram tidas em conta pelo Tribunal a quo, ainda que a deliberação da Assembleia de Freguesia seja um acto administrativo, como caracterizado pelo Tribunal a quo, o certo é que até à presente data o mesmo não foi formalmente comunicado / notificado ao Apelante, nem sequer foi feita prova de que a acta foi publicado nos locais de estilo para o efeito.

N) Contudo, não obstante tal deliberação não ter sido notificada ao Apelante, o certo é que também a notificação que foi enviada pela Ré em 19 de Abril de 2010, em momento algum é dado ao aqui Apelante qualquer prazo para se pronunciar sobre o decidido, no âmbito de um procedimento administrativo, e muito menos é enviada cópia da acta da Assembleia de Freguesia, para que sobre a mesma se pudesse pronunciar, antes é comunicado ao Apelante se dá o seu consentimento para que a Ré realize os trabalhos de correcção.

O) O Tribunal a quo ignorou, que na data em que foi realizada aquela Assembleia de Freguesia já as paredes da capela / jazigo que pertence ao Apelante se encontravam edificadas, tal como resulta do que foi alegado pelo Apelante nos artigos 11º, 12º e 13º da Petição Inicial e do artigo 48º da douta contestação apresentada pela Ré e onde esta alega expressamente que “ordenando-lhe que parasse com as obras (já estando, então, o telhado e as caleiras colocadas), o que segundo a Ré e do que consta do artigo 50º do seu douto articulado, face ao estado avançado da obra – pois se o telhado já estava colocado, tal pressupõe que as paredes que o suportam estivessem concluídas – o tivesse notificado por carta de 8 de Março de 2010 para parar os trabalhos. Assim

P) Face ao que se acaba de alegar, o juízo formulado pelo Tribunal a quo na douta sentença recorrida em que é referido que “e não se diga que obsta a tal qualificação o facto de, quando foi adoptada a deliberação pela Assembleia de Freguesia, a construção da capela estar ainda no seu inicio, razão pela qual o que se deliberou foi que o autor deixasse o espaçamento de 15 cm, enquanto que no momento em que foi proferido o despacho impugnado já a capela estava totalmente construída, pelo que o que foi determinado ao autor foi a realização das obras de correcção necessárias para garantir esse espaçamento”. Ora

Q) De forma a refutar o argumento contido na douta sentença recorrida e que se acaba de transcrever, desde já se alega que na data em que foi proposta a presente acção – tal como o demonstram as fotografias que estão juntas aos autos e apresentadas pelas partes – na capela / jazigo do Apelante apenas faltava colocar / revestir o edifício com mármore, pois estava alvorada, ou seja, com as paredes edificadas, com o telhado, colocação de caleiras e reboco, o que já se verificava – como reconheceu a Ré na sua douta contestação – antes de a Assembleia de Freguesia ter deliberado o que consta da acta de 10 de Abril de 2010.

R) Daí que, quando tal deliberação daquele órgão autárquico é tomada – e que dizia que os trabalhos só podiam avançar se fosse deixado o espaçamento de 15 cm – já as paredes do edificado estavam concluídas e com telhado, pelo que para deixar tal espaçamento, se tal deliberação fosse válida que não é, teria que se destruir tudo o que foi construído até então.

S) Donde ao contrário do juízo e da argumentação expendida pelo Tribunal a quo, quer no momento em que foi proferida a deliberação da Assembleia de Freguesia quer quando foi proferido o despacho impugnado a capela / jazigo já se encontrava edificada – faltando apenas, os acabamentos exteriores e interiores como pintura e colocação de revestimento –, pelo que nem em 10 de Abril de 2010 nem em 2 de Maio de 2017 era possível, dado o estado da obra, manter o espaçamento de 15 cm, quando tal exigência nem sequer se encontra mencionada na lei como referido pelo Apelante.

T) Pelo que se é certo, como aí bem refere o Tribunal a quo, que “comando contido nos dois actos seja diferente”, já não é acertado o comentário de tal assim ser “em virtude do diferente estado em que se encontrava o processo de construção da capela”, pois, como se disse supra e consta dos articulados apresentados quer pelo Apelante quer pelo Réu a capela / jazigo em ambas as datas em que foram proferidos os dois actos já se encontrava edificada, ou seja, com paredes construídas e telhado colocado. Assim

U) Para se cumprir com o comando constante da deliberação da Assembleia de Freguesia, teria o Apelante que destruir tudo o que foi edificado, pois tal deliberação apenas dizia que a capela / jazigo tinha que assegurar o espaçamento de 15 cm nas laterais, o que atendendo à fase em que se encontrava a obra não podia ser concretizado sem destruição da obra, não sendo nessa deliberação referidos os trabalhos que deveriam ser executados ou demolidos ou corrigidos, nem o prazo que dispunha para executar tais trabalhos, quais as consequências administrativas legais para o não cumprimento e muito menos é referido que o Apelante, como interessado, devesse se pronunciar por escrito sobre tal decisão, antes é proferida uma deliberação geral de qual o afastamento que deve ter o jazigo / capela nas suas laterais e isto por não existir regulamento do cemitério dos (...) e ainda que a lei geral nada referira em concreto qual a distância mínima dos afastamentos.

V) Já a decisão constante do despacho impugnado de 2 de Maio de 2017 é totalmente diferente, pois nela – e tendo sido garantido, pelo menos, o direito de audiência prévia quanto à proposta de decisão – começa-se por referir que os trabalhos no jazigo / capela, que já existiam à data de 10 de Abril de 2010, não cumprem com os afastamentos devidos, por segundo a Ré não garantirem os meios de salubridade exigíveis e que por isso deverão ser feitas obras de correcção / alteração, e que são as que a Ré indica, ou seja, substituição das paredes laterais por novas paredes com tijolo de 11 cm.

W) Sendo que com a proposta de decisão da Ré sobre a qual o Apelante se pronunciou em sede de verdadeiro procedimento administrativo – que nunca antes houve nem ele alguma vez foi chamado a pronunciar-se sobre qualquer proposta de decisão e muito menos sobre aquela deliberação, como também a comunicação da Ré de 19 de Abril de 2010 não é apta a ser configurada como um procedimento administrativo, antes nesta a Ré apenas pede o consentimento do Apelante para efectuar determinados trabalhos sem que o notifique para se pronunciar sobre esse pedido – se inicia um verdadeiro processo administrativo e em que pela primeira vez é dada a oportunidade para que o Apelante se pronuncie sobre a uma decisão que a administração pretende tomar e que afecta os direitos do Apelante e onde nem sequer é feita referência à deliberação da Assembleia de Freguesia, o que seria normal se esse despacho fosse considerado um acto de execução daquela deliberação, que não é.

X) Contudo, ainda que se entendesse que o despacho impugnado era um acto de execução da Assembleia de Freguesia, mesmo assim o mesmo, nos termos do artigo 53º n.º 3 do C.P.T.A. seria impugnável, uma vez que o seu conteúdo é diferente do conteúdo da deliberação da Assembleia de Freguesia, como acima se deixou alegado, como também o Apelante alegou vícios próprios desse acto, designadamente, vícios procedimentais e sobre os quais o Tribunal a quo não se pronunciou.

Y) Com efeito, o Apelante na sua exposição apresentada no âmbito da audiência prévia requereu a realização de diligências probatórias, a fim de demonstrar o que por ele era alegado em defesa da sua pretensão e direito em manter o jazigo / capela nos termos em que já se encontrava edificado desde antes de 10 de Abril de 2010, e para infirmar as razões invocadas pela administração na proposta de decisão notificada. Ora

Z) O Apelante, atendendo ao disposto no artigo 121º n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo, pronunciou-se de facto e de direito sobre a proposta de decisão apresentada pela Ré, tendo para prova do que alegou em termos de matéria de facto junto documentos e indicado testemunhas para demonstrar o por si alegado e cujas diligências eram necessárias, convenientes e úteis para uma boa decisão por parte da administração.

AA) Pelo que a decisão proferida pela Ré em 2 de Maio de 2017, sem que tenha sido precedida da realização das diligências requeridas pelo Apelante nem que tenha havido uma decisão fundamentada a recusar a realização das mesmas, tal constitui uma violação dos direitos procedimentais do particular que tornam nula a decisão tomada em preterição de elementos requeridos pelo particular e, portanto, constitui um vício de procedimento, e vício próprio do despacho impugnado que deveria ser julgado pelo Tribunal a quo e que este fez tábua rasa na douta decisão recorrida.

BB) Na verdade, o acto administrativo impugnado, para além de sofrer de vícios procedimentais, por ter sido proferido sem que tenham sido realizadas as diligências complementares requeridas pelo Apelante no âmbito da audiência prévia, também foi proferido contra a legislação em vigor e por isso é lesivo dos interesses do Apelante.

CC) O que resulta da lei em vigor é que seja garantida a salubridade e que a construção não ponha em causa a saúde pública, sendo que a salubridade e arejamento, na capela sub judice, está garantido pelas janelas existentes na fachada e que terá um postigo aberto, bem como um outro postigo aberto na traseira e isto para haver circulação de ar. Assim

DD) Quanto aos afastamentos, nem o artigo 49º do Decreto n.º 48 770 nem o artigo 14º do Decreto 44 220, indicam qualquer afastamento lateral entre jazigos, sendo que se o legislador pretendesse que tal fosse uma exigência para a construção dos jazigos / capelas teria previsto, como o fez quanto à altura, comprimento e largura.

EE) Por outro lado, as exigências de salubridade pública não impõem qualquer afastamento lateral mínimo entre construções, nem tal se encontra contemplado nos artigos 15º, 17º n.º 1 e 58º do R.G.E.U., tanto mais que se fosse previsto um afastamento mínimo lateral entre construções, tal inviabilizaria o licenciamento, por exemplo, de moradias geminadas, moradias em banda e que em todo o país se encontram construídas

FF) Por outro lado, quanto aos afastamentos entre jazigos, não é indicada na decisão impugnada uma única norma existente na lei dos cemitérios que preveja o afastamento que a Ré indica que deveria haver, mas que o legislador em lado algum previu, daí ter-se também começado por alegar que a decisão impugnada é contra legem e muito menos tal se encontra contemplado nos artigos 15º, 17º n.º 1, 23º e 58º do R.G.E.U.

GG) Deste modo, o despacho do Ex.mo Sr. Presidente da Junta de Freguesia da Ré, pelo que alega e pelo que consta da Petição Inicial, terá que ser revogado, já que foi proferido sem ter qualquer suporte legal e muito menos nas normas jurídicas que foram nele indicados e que como se demonstrou não se encontram violadas e dizer o contrário é estar de má fé ou estar a ser parcial, estando elas feridas de nulidade.

HH) Para além de que, o que não se aceita, mas que se coloca por dever de patrocínio, a ser mantida a decisão impugnada, tal acarretará graves e elevadíssimos prejuízos para o Apelante, até porque a construção das paredes e telhado e, portanto, de todo o edifício, já se encontra concluído ainda antes da deliberação da Assembleia de Freguesia, e os trabalhos determinados implicam a demolição integral do jazigo com o, consequente, elevado gasto, uma vez que para substituir as paredes de tijolo com a medida indicada, ter-se-á que destruir toda a obra, pois como podem ser substituídas as paredes e manter-se o telhado já construído e devidamente concluído e as células também elas já construídas no interior?!, sendo que tais trabalhos causam mais prejuízo ao Autor do que ao interesse público.

TERMOS EM QUE:

Deve o presente recurso ser aceite e julgado procedente por provado e, consequentemente, deverá ser revogada a douta sentença recorrida e ser determinada a baixa do processo para que seja realizada tentativa de conciliação, como foi determinada pela anterior Juiz e que a Meritíssima Juiz a quo revogou tal decisão, ou para julgamento dos factos por o despacho da Ré de 2 de Maio de 2017 ser impugnável, tudo com os demais termos até final.
ASSIM SE FAZENDO J U S T I Ç A

A União de Freguesias de (...), Ré, juntou contra-alegações, concluindo:
A. Salvo o merecido respeito, as alegações recursivas deduzidas pelo Recorrente afiguram-se predominantemente conclusivas, genéricas e, de certo modo, ínvias, porque não raras vezes a argumentação expendida é difusa e dispersa, sem que seja facilmente percetível e apreendido qual o seu verdadeiro alcance.

Em todo o caso:

B. A propósito da pretensa nulidade do saneador-sentença alegada pelo recorrente, cumpre dizer que o Recorrente alega, ab initio, que a douta decisão judicial recorrida é nula, porque o Tribunal a quo decidiu não proceder à realização da audiência prévia anteriormente agendada pelo mesmo Tribunal e conheceu imediatamente das exceções invocadas pela R. e pela contrainteressada, absolvendo-os da instância.

C. Decisão esta que o Recorrente entende que não foi fundamentada e que excedeu as funções judiciais atribuídas a este Tribunal, no entanto e salvo o devido respeito, não assiste razão ao Recorrente.

D. Quando o processo é concluso ao julgador este adquire uma «visão» particular e individual dos autos que influencia o modus como irá decidir e julgar a questão, a qual, naturalmente, poderá não ser partilhada pelos seus pares, pelo que será normal, ou pelo menos recorrente, que haja diversos entendimentos e modos de «condução processual» distintos – em nada espanta, nem nenhuma ilegalidade acarreta.

E. Assim, o facto de o Tribunal ter considerado, num primeiro momento, que seria oportuno realizar a sobredita audiência prévia (com o que não se poderá concordar, como veremos de seguida), não significa que este fique sujeito, perene e inexoravelmente, a um impreterível cerceamento da sua «vontade» de conformação e gestão processual, que em todo e qualquer caso não possa ser retratada, como o foi.

F. Cabe ao Tribunal, diga-se ao Julgador titular do processo no momento da decisão, interpretar e decidir, em conformidade com todas as circunstâncias que relevem, o que será melhor ao escorreito desenvolvimento do processo e à realização das suas finalidades, razão pela qual não se descortina qualquer apropriação de funções cometidas aos Tribunais superiores ou qualquer fundamento de nulidade no segmento da douta Sentença recorrida que dispensou realizar a sobredita audiência prévia.

G. Na verdade, ao contrário do que alega o A., jamais e em caso algum, essa dispensa poderia redundar na nulidade da sentença proferida.

H. Em primeiro lugar, e salvo o merecido respeito, porque o A., ao contrário do que era seu ónus, alegou a suposta nulidade de forma totalmente vaga, genérica e conclusiva, sem sequer a enquadrar em qualquer normativo legal, pelo que o argumento se afigura totalmente inane e não deve proceder – cfr. entre o mais, art. 639.º do CPC.

I. Em segundo lugar e sem prescindir, porque, como é sabido, os «casos» de nulidade de sentença estão taxativamente encerrados na lista consagrada no artigo 615.º do CPC, aqui aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, a qual não contempla qualquer fundamento que se possa relacionar com esta situação de dispensa, pelo que a existir alguma «imprecisão» na atuação do julgador, que não existe, sempre teria que ser reconduzida a uma eventual mera irregularidade e nunca à nulidade.
J. Todavia, nem mesmo sequer qualquer irregularidade lhe pode ser assacada, pois, em verdade, a conduta do Julgador não poderia ser outra que não dispensar a realização da sobredita audiência prévia, porquanto esta nunca poderia ter tido lugar, pelo menos na configuração de tentativa de conciliação e mediação, uma vez que a matéria controvertida objeto dos autos não está integrada nos poderes de disposição das partes, dado que, como bem se compreende, a proteção do interesse público urbanístico não está na disposição das partes, pelo que, ao abrigo do artigo 87.º-C, n.º 1 do CPTA, esta nunca poderia ter lugar, pelo que bem andou o Tribunal a quo ao dispensar a realização da mesma.

K. E, por outro lado, porque, independente da configuração que o Tribunal lhe atribuísse, esta nunca poderia ter sido realizada, pois havendo o processo de terminar no despacho saneador com a procedência de uma exceção dilatória, como terminou, o n.º 1 do artigo 87.º-B do CPTA é expresso e clarividente a prescrever que a ela nunca poderia ter havido lugar – de facto, no processo estavam reunidos todos os elementos essenciais ao correto julgamento da causa, id est, à procedência da exceção dilatória de inimpugnabilidade.

L. Tanto assim é que o A., bem sabendo deste facto, ao longo das suas alegações recursivas nunca desferiu qualquer «golpe» que demonstrasse a necessidade de materialmente realizar a sobredita audiência prévia (como nem sequer poderia), antes se limitando à invocação da existência de uma suposta irregularidade na atuação do Tribunal, de modo a tentar obter a realização de uma «audiência estéril», que jamais poderia ser realizada e que jamais teria interesse em ser realizada.

M. Assim, bem andou o doutro Tribunal a quo que impediu que fosse praticado um ato inútil (que, como tal, é proibido por lei, nos termos do artigo 130.º do CPC), cabalmente fundamentando esta decisão, ao contrário do que sustenta o A., na medida em que na douta
Sentença recorrida se pode ler :“afigura-se-nos, além do mais, tendo conta esses elementos disponíveis no processo, que os presentes autos irão findar pela procedência de exceção dilatória, o que é determinante, nos termos do artº 87.º-B, n.º 1 do CPTA, da não realização de audiência prévia.” – sublinhados e negritos nossos.

N. Ademais e decisivamente, sempre se diga que o despacho que determinou a realização da sobredita audiência prévia configura um simples despacho de mero expediente (cfr. dogmática e jurisprudência citadas no corpo das alegações), pelo que, salvo melhor opinião, esse despacho nunca seria recorrível, nem passível de se estabilizar por trânsito em julgado, o que significa também que neste segmento sempre o recurso deveria ser rejeitado e/ou julgado improcedente.

O. Deve, pois, manter-se a douta decisão judicial recorrida nos exatos termos em que foi proferida por nenhuma crítica lhe poder ser lançada e ou por não se verificar qualquer vício gerador de nulidade, mormente por suposta violação do disposto nos arts. 51.º, 53.º, n.º 3, 87.º-B e 87.º-C do CPTA, ao contrário do que alega o recorrente.

P. O mesmo se diga quanto ao segmento da douta Sentença recorrida que julga procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade dos despachos proferidos pelo Sr. Presidente da Junta de Freguesia da Ré em 02/05/2017 e 27/07/2017, posto que os atos impugnados pelo Recorrente configuram atos que são qualificados, no que aqui releva, do ponto de vista processual, como inimpugnáveis, seja porque configuram atos jurídicos meramente executivos de um ato administrativo anterior (não impugnado), seja porque configuram atos meramente confirmativos de um ato administrativo anterior.

Q. Qualificação esta que está, aliás, em «perfeita sintonia» com o que o digno Ministério Público asseverou no parecer que emitiu no processo, no qual se lê: “os actos que o A. pretende com a presente ação impugnar – despachos do Sr. Presidente da Junta de Freguesia da União de Freguesias de (...) datado de 02/05/2017 que ordenou a realização de trabalhos de correção/alteração do jazigo, no prazo de 30 dias e datado de 27/07/2017 que decidiu a reclamação apresentada pelo Autor, são despachos inimpugnáveis já que são atos meramente confirmativos ou meramente executivos da decisão de
10 de Abril de 2010, decisão, repita-se, que o A. não impugnou.” – sublinhados e negritos nossos.

R. Todavia, independentemente disto, ou seja, independentemente da qualificação que façamos dos atos impugnados, em particular do despacho do Sr. Presidente da Junta de Freguesia da Ré datado de 27/07/2017, a verdade é que o segmento da douta decisão recorrida que trata desse despacho, salvo melhor opinião, nem sequer constitui objeto do processo recurso, visto que, ao contrário daquilo que é ónus processual do Recorrente, esse segmento não foi levado “a conclusões”, as quais, como é sabido, constituem o elemento tendencialmente definidor do objeto do recurso, pelo que, sendo a consequência da falta desta referência a sua não integração no objeto do mesmo,não pode o Tribunal ad quem

Dele tomar conhecimento– Cfr. art. 639.º do CPC e Acórdão do STJ datado de 27/10/2016, tirado do proc.

n.º 110/08.6TTGDM.P2.S1, Acórdão do STJ datado de 06/06/2018, tirado do proc. n.º 4691/16.2T8LSB.L1.S No entanto, sem prescindir, sempre se diga o seguinte:

S. O despacho do Sr. Presidente da Junta de Freguesia da Ré datado de 27/07/2017 constitui, efetiva e inequivocamente, um mero ato confirmativo de um ato administrativo anteriormente emanado, na medida em que este apenas se limita a recalcar o conteúdo decisório desse ato anterior (bem se entenda o conteúdo decisório essencial já contido no despacho datado de 02/05/2017) – característica esta que não é sequer colocada em crise pelo facto deste despacho prorrogar o prazo definido no despacho anterior ou vir indeferir o pedido de suspensão de eficácia da decisão reclamada apresentada pelo Recorrente.

T. No entanto, mesmo que assim não se entendesse, o que não se concede, ou seja, que não estivéssemos perante puro ato confirmativo, mas antes perante uma figura híbrida, isto é, um ato resultante da junção de uma mera confirmação do conteúdo decisório prescrito no ato administrativo que o precedeu e um certo conteúdo inovatório, o resultado, in casu, sempre continuaria a ser a sua inimpugnabilidade, visto que nunca foi esse conteúdo inovatório que o A. impugnou, mas sim a matéria puramente confirmatória – atinente aos fundamento da decisão de manutenção da obrigatoriedade de levar a cabo as sobreditas operações urbanísticas de correção do edificado -, a qual é inimpugnável, por meramente confirmatória.

U. Destarte, bem «andou» o Tribunal a quo que julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade do despacho proferido pelo Sr. Presidente da Junta de Freguesia da União de Freguesias de (...) na data de 27/07/2017, pelo que, no que ao presente segmento respeita, deverá a douta sentença recorrida manter-se nos exatos termos em que foi proferida.

V. O mesmo se aplica ao segmento da douta Sentença recorrida que trata do despacho proferido pelo Sr. Presidente da Junta de Freguesia da Ré em 02/05/2017, porquanto, de facto, esse despacho que o A. impugna e insiste em qualificar como um ato administrativo, nada mais é do que um mero ato de execução de um ato administrativo anterior - diga-se a deliberação da Assembleia de Freguesia de 19/04/2010, que não foi impugnada -, pelo que nos termos do n.º 1 do artigo 53.º do CPTA, via de regra, é inimpugnável.

W. Com efeito, este despacho constitui um mero ato de execução da sobredita deliberação pela simples mas decisiva razão de que o seu carácter inovatório (do qual, aliás, o A. se serve, equivocadamente, para o caracterizar enquanto ato administrativo pelo facto do seu conteúdo ser diferente do da sobredita deliberação – se não tivesse conteúdo inovatório seria, à semelhança do despacho que supra cuidamos, um mero ato confirmativo), prende-se tão somente com a determinação e mapeamento do modus em que o conteúdo do ato que o antecede (esse sim administrativo) deve ser executado – in casu, a determinação de que o espaçamento de 15 cm entre o edificado deveria ser concretizado mediante a realização de obras de correção/alteração consubstanciadas na substituição das paredes edificadas com tijolo de 15 cm por tijolo de 11 cm -.

X. Assim, o sobredito despacho, nos termos do n.º 3 do artigo 53.º do CPTA, só seria impugnável quanto a vícios próprios que afetassem o conteúdo inovatório do ato de execução e não, como fez o A. – que alegou fundamentação deficiente da obrigação de respeitar o supra referido distanciamento e a falta de produção dos meios probatórios requeridos em sede de audiência prévia a propósito dessa matéria -, por vícios ou outros aspetos que recaíssem sobre o conteúdo confirmativo que também integra o ato de execução. Salvo o merecido respeito, permitir impugnar a parte confirmatória deste ato seria permitir «impugnar o inimpugnável».

Y. Para encerrar o tema e sem prejuízo de tal já resultar implicitamente das nossas alegações, o A. também não se poderia socorrer da válvula de escape consagrada no n.º 2 do artigo 53.º do CPTA, na medida em que ele sempre teria o ónus de impugnar tempestivamente o ato exequendo (a deliberação da Assembleia de Freguesia), visto que este lhe fora explicita e devidamente notificado através de missiva datada de 19/04/2010, conforme resulta do ponto n.º 4 do probatório.
Z. Por conseguinte, numa palavra, deve o douto saneador-sentença recorrido manter-se na ordem jurídica, por acertadamente ter julgado procedente a exceção dilatória, na medida em que o despacho proferido pelo Sr. Presidente da Junta de Freguesia da Ré em 02/05/2017 configura, para todos os efeitos legais, um ato contenciosamente inimpugnável.

AA. Á finale, diga-se que se demonstra de muito difícil compreensão tudo aquilo que vem alegado mormente nos pontos 56 e seguintes das alegações de recurso apresentadas pelo Recorrente, pois toda a matéria aí alegada prende-se com o mérito da questão controvertida, que não foi sequer apreciado nos autos, pois a lide «terminou» com o despacho saneador que julgou procedente uma exceção dilatória, a qual, como bem se sabe, contende com aspetos formais da instância e não com aspetos materiais ou, se preferirmos, de fundo, da questão carreada aos autos.

BB. Na verdade e salvo o merecido respeito, que é muito, nem sequer se afigura inteligível o que pretenderá alcançar e alegar o A. quando escreve no ponto 21 das alegações que “se o Tribunal errou ao ter proferido desde já decisão a julgar a lide, também a decisão de mérito da ação, como se começou por dizer, encontra-se errada (...)”.

CC. Temos, portanto, que quaisquer considerações que possamos tecer a este propósito, que contendem imediatamente com o mérito da questão controvertida (que não foi sequer apreciado), se demonstram inócuas e/ou estéreis, por delas o Tribunal ad quem não poder conhecer, em virtude de elas não integrarem o objeto do presente recurso.

DD. Como tal, e uma vez que os recursos servem para atacar decisões judiciais e a decisão recorrida não se pronunciou sobre o mérito, não pode ser admitido este segmento recursivo (aliás, grande parte das alegações de recurso, salvo o merecido respeito, parecem destinar-se a atacar o acto da administração - repetindo os dizeres que já constavam da petição inicial -, e não a atacar a decisão do Tribunal a quo, pelo que deve o recurso improceder).

Termos em que,

deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente improcedente, por não provado, mantendo-se integralmente o saneador-sentença recorrido, para todos os efeitos e com todas as legais,

só assim se fazendo,

JUSTIÇA!

O Senhor Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

A este respondeu a Ré nos termos que aqui se dão por reproduzidos.

Cumpre apreciar e decidir.

Fundamentos:
De Facto -
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:

1. Em 28.01.2010 foi emitido pelo então Presidente da Junta de Freguesia de (...) AN... Alvará de concessão ao ora autor do direito ao uso, na aplicação a que é destinado e com sujeição às leis e regulamentos de polícia, de um terreno no cemitério de (...), na Rua 1, Talhão 1, para construção de uma capela (Cfr. Alvará de concessão a fls. 36 dos autos);

2.

Em 05.02.2010 foi emitido pelo mesmo Presidente da Junta " Alvará de Licença para construção no Cemitério" autorizando o ora autor a construir uma capela no terreno que possui na rua 1 talhão 1, no cemitério de (...) (Cfr. Alvará de Licença para construção no cemitério, a fls. 37 dos autos);

3. Em 10.04.2010 a Assembleia de Freguesia de (...) deliberou por unanimidade aprovar proposta segundo a qual, nos termos da acta da reunião da Assembleia de Freguesia ocorrida nessa data, "o Sr. SA..., se desejar seguir com a construção [da capela mortuária no talhão do cemitério de (...) de que é possuidor] terá que deixar, no mínimo, o espaço de 15 cm entre a sua capela e as capelas que se encontram nas laterais." (Cfr. Acta da reunião da Assembleia de Freguesia de (...) de 10

de Abril de 2010, constante de fls. 709 do Processo Instrutor apenso aos autos);

4. Em 19.04.2010 foi dirigida ao ora autor, por parte do Presidente da Junta de Freguesia de (...), missiva com o seguinte teor:

"Relativamente à construção do jazigo no cemitério dos (...) cuja concessão de terreno lhe pertence somos a informar o seguinte: Na sequência de todos os problemas levantados com a construção do referido jazigo e na falta de qualquer entendimento entre as partes envolvidas, foi o referido assunto levado a análise e discussão da Assembleia de Freguesia, que se realizou no passado dia 10.04.210, tendo sido aí deliberado que o jazigo deverá recuar um mínimo de 15 cm de cada lado, mantendo o ordenamento dos demais.
Posto isto, vê esta Junta de Freguesia a possibilidade de assumir os custos com os materiais e a mão-de-obra necessária para proceder à rectificação do referido jazigo (...) Em face do exposto (...) vem mesma solicitar, pelo presente, o necessário consentimento para proceder às obras no referido jazigo" (Cfr. Carta constante de fls. 691 dos autos);

5. Em 09.10.2016 foi enviada ao autor, mediante correio registado com aviso de recepção, ofício assinado pelo Presidente da Junta de (...) AN... contendo, designadamente o seguinte teor:

"Fica Va Ex.a notificado que é intenção desta autarquia determinar - nos termos e ao abrigo, entre o mais, dos arts. 102.⁰, n.⁰ 1, al. b) e 105. ⁰ do DL n. ⁰ 555/99, de 16.09, na sua redacção actual e do parecer jurídico lavrado que ora se leva ao Vosso conhecimento - a realização de trabalhos de correcção/alteração do jazigo em litígio.
Estes trabalhos consistem na substituição das paredes edificadas com tijolo de 15 cm por paredes com tijolo de 11 cm paredes (por fornia a que a parede de 15 cm inicie onde começa a parede de 11 cm da fachada do jazigo), assim ficando assegurado o espaço mínimo de 15 cm entre a capela em apreço e as capelas que se encontram nas laterais, cumprindo-se deste modo, e desde logo, as exigências de salubridade pública.
Atenta a natureza e a relativa simplicidade de tais trabalhos, afigura-se razoável o prazo de 30 dias para o efeito.
Sobre este projecto decisório poderá V.a Ex.a, querendo, dizer por escrito o que se lhe oferecer, no prazo de 15 dias a contar da data da presente notificação.
Mais se alerta que, caso a actuação projectada se converta em definitiva e a ordem que assim vier a ser emanada não seja cumprida, poderá ser decretada, cumprida a lei e sem prejuízo de eventual responsabilidade criminal, a demolição do ilicitamente edificado" (Cfr. Ofício de fls. 38 dos autos);
6. O autor apresentou a sua pronúncia em sede de audiência de interessados, na qual defendeu em síntese "que lhe havia sido emitida licença para construção e que não existia nenhum regulamento, à data, ou legislação que obrigasse a apresentar projecto, nem era necessário, pois as dimensões e área de implantação já estavam definidas aquando de alvoramento em 1977", e que "em nenhuma norma legal vigente está consagrado qualquer afastamento lateral" (Cfr. Pronúncia de audiência de interessados a fls. 521 e ss do processo instrutor)

7. Em 02.05.2017 foi proferido pelo Presidente da União de Freguesias de (...) AN... despacho contendo, designadamente, o seguinte teor:

"Sopesada, entre o mais, a pronúncia tecida por V.a Ex^a ao abrigo do direito de audiência prévia, importa liminarmente sublinhar:
i. que é facto público e notório que a edificação do jazigo em causa não foi iniciada há 39 anos (o que lá existia era uma base de cimento com um lastro, onde, aliás, estavam caixotes do lixo, base essa que foi destruída aquando da edificação de que cuidamos);
ü. que esta Junta desconhece o pretenso acordo, ou directrizes de alinhamento, de 1977 a que Va Ex^a alude, acordo esse que, ainda que tivesse existido - o que, repete-se, se desconhece - seria, obviamente, ilícito (a ilegalidade não pode ser contratualizada, como se sabe e o pretenso contrato seria também ele nulo por inobservância da forma legalmente devida);

iv. que são várias as queixas que esta Junta vem sofrendo relativamente a esta situação, como é o caso (entre as inúmeras queixas verbais) da Contrainteressada;
v. que inexiste qualquer jazigo no Cemitério desrespeitando as normas legais e regulamentares que os regulam (o que se adianta, apesar de inexistir igualdade na ilegalidade).
Depois, e aqui sim no que releva, o jazigo em construção não cumpre com os afastamentos devidos relativamente aos jazigos confinantes, deixando ademais um interstício mínimo e inacessível entre os mesmos, constituindo, pois e desde logo, uma fonte manifesta de insalubridade e tudo como qualquer pessoa que ali se desloque (ou não podendo, assim, compulsar a prova fotográfica junta pela Contra-interessada) pode directa e imediatamente constatar - e daí que as requeridas diligências probatórias se afigurem inúteis ou impertinentes.
Logo, justamente porque o jazigo em causa viola os arts. 15 ⁰, 17⁰/1, 23⁰ e 58. ⁰ do RGEU, o art 49.⁰ do Decreto n.0 48770 e 14⁰ do Decreto n ^o 4220, as condições do alvará de concessão e de construção atribuídos e a deliberação desta Justa de 10.04.2010, fica V^a' Ex^a notificado para, nos termos e ao
abrigo, designadamente dos arts. 10⁰, n^o 1, al. b) e 105 ⁰ do DL n^o 555/99, de 16.09, na sua redacção actual, para proceder à realização dos trabalhos de correcção/alteração do sobredito jazigo.
Estes trabalhos consistem na substituição das paredes edificadas com tijolo de 15 cm por paredes com tijolo de 11 cm (por fama a que a parede de 15 cm inicie onde começa a parede de 11 cm da fachada do jazigo), assim ficando assegurado o espaço mínimo de 15 cm entre a capela em apreço e as capelas que se encontram nas laterias.
Atenta a natureza e a relativa simplicidade de tais trabalhos, afigura-se razoável o prazo de 30 dias para o efeito.
Mais se informa que, caso esta ordem não seja cumprida, poderá ser decretada, naturalmente observada a lei e sem prejuízo da eventual responsabilidade criminal, a demolição do ilicitamente edificado".

8. Em 10.05.2017 foi apresentada pelo ora autor petição de reclamação da decisão transcrita no ponto anterior (Cfr. petição de reclamação constante de fls. 129 e ss. do Processo Administrativo);

9. Em 27.07.2017 foi proferido pelo Presidente da União de Freguesias de (...) despacho decidindo a reclamação referida no ponto anterior, com o seguinte teor:

Não obstante, sempre a argumentação por si tecida soçobra: a construção do jazigo é, repete-se, abusiva, violando a constelação normativa já sobejamente aludida e pelas razões já expressamente referidas (...) E daí que não haja alternativa senão indeferir a reclamação a este respeito apresentada— censurável matéria atinente com pretensas ameaças e abusos incluída e que em momento algum tem eco na realidade. Contudo, e no que releva, o mesmo parece já não suceder relativamente ao prazo que foi fixado para a correcção da edificação. Na verdade, apesar de ser inequívoco que a substituição dos tijolos fixada não implica, ao contrário do apontado pelo Reclamante, a destruição total do jazigo (mas apenas e essencialmente as suas paredes laterais), quer parecer que, de facto, o prazo de 30 dias (que; não tivesse o Requerente prosseguido com a edificação, era então perfeitamente razoável) poderá ser diminuto para o efeito. Motivo pelo qual se concede o prazo de 60 dias, a contar da notificação da presente decisão, para o efeito.
Finalmente, no que toca ao pedido formulado ao abrigo do art 189. ⁰, 3, do CP A, o mesmo encontra-se prejudicado pelo que se vem de decidir, sendo certo que ele seria sempre improcedente: a) a execução imediata do acto sanitário não causa (nem tal, aliás, vem sequer alegado pelo Reclamante) prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação (tudo se resume, como bem refere o mesmo, a despender "mais quantias" para repor a inacabada obra nos moldes devidos, coisa que está longe de preencher tais requisitos — estamos a cuidar da correcção de paredes laterais); b) a suspensão peticionada implicaria perpetuar uma situação de ostensiva e incompreensível ilegalidade, mantendo, pois, uma sepultura à saciedade insalubre no cemitério, assim prejudicando manifestamente quer a colectividade, quer os concessionários, em especial os confinantes e de que é vivo exemplo a Contra-interessada, o que, num exercício de proporcionalidade, determina que o interesse público, assim especial e gravemente afectado, prevaleça notoriamente sobre quaisquer interesses pecuniários do Reclamante (... )" (Cfr. Decisão da reclamação administrativa a fls. 43-45 dos autos).

De Direito -
Atente-se no discurso fundamentador da decisão:
Da impugnabilidade do despacho do Presidente da União de Freguesias de (...) de 27.07.2017

O autor impugnou pela presente acção duas decisões, a saber, o despacho do Presidente da Junta da União de Freguesias de 02.05.2017, que lhe ordenou a realização de obras de correcção a capela mortuária a si pertencente situada no cemitério dos (...) e o despacho deste mesmo órgão de 27.07.2017 que decidiu reclamação administrativa apresentada pelo autor desse primeiro despacho, mantendo a decisão de ordenar as referidas obras de correcção.
Ora, nos termos do art^o 53⁰n⁰1 do CPTA não são impugnáveis os actos confirmativos, entendendo-se como tal os actos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores.
Daqui decorre que um acto que decida uma reclamação administrativa incidente sobre um outro acto, como é o despacho do Presidente da Junta de 27.07.2017, só será impugnável se o seu conteúdo se distinguir, em algum aspecto — seja nos efeitos jurídicos cuja produção determina, seja nos fundamentos que são invocados para essa determinação — do conteúdo do acto reclamado.

Ora, no caso presente, a análise dos actos impugnados, respectivamente reproduzidos, quase na íntegra, nos pontos 7 e 9 do probatório, revela, de modo manifesto, que o acto que decidiu a reclamação não produz efeitos jurídicos autónomos face aos produzidos pelo acto reclamado, reiterando, com maior desenvolvimento, os fundamentos daquele constantes, e mantendo o comando já dirigido ao autor de "substituição das paredes edificadas com tijolos de 15 cm por paredes de tijolo com 11 cm (...) assim ficando assegurado o espaço mínimo de 15 cm entre a capela em apreço e as capelas que se encontram nas laterias
Existe, é certo, conteúdo inovador do despacho em causa no que diz respeito ao prazo que é fixado ao autor para concluir as obras (uma vez que o acto reclamado lho fixava em 30 dias e o despacho que decidiu a reclamação deferiu, nessa parte, o requerido, fixando um novo prazo de 60 dias); bem como no que diz respeito ao requerimento da suspensão da execução do decisão reclamada, também indeferido, mas consubstanciando porém uma pronúncia sobre uma questão autónoma (a possibilidade da suspensão da eficácia do acto reclamado), e comportando, nesse sentido, conteúdo decisório próprio.
No entanto, considerando que o despacho em questão (de 27.07.2017) vem impugnado pelo autor, exclusivamente, com fundamentos atinentes à decisão de indeferimento da reclamação, isto é, a à manutenção da decisão de ordenar a realização e obras de correcção, e não ao aludido conteúdo inovador, entende-se que tal acto vem impugnado somente parte em que mantém a decisão e os fundamentos do acto reclamado - parte em que não é impugnável, por meramente confirmativo, nos termos do art^o 53⁰ n^o 1 do CPTA.

Face ao exposto, julga-se verificada a excepção dilatória de inimpugnabilidade do despacho do Presidente da Junta de Freguesia da União de Freguesias de (...) de 27.07.2017, a qual deverá ter como consequência a absolvição da instância nessa parte.

Da inimpugnabilidade do despacho do Presidente da Junta de Freguesia da União de Freguesias de (...) de 02.05.2017

Defendem a entidade demandada e a contrainteressada que o despacho do Presidente da União de Freguesias de (...) de 02.05.2017, reproduzido no ponto 7 do probatório, que ordenou ao autor a realização de obras de correcção na sua capela mortuária, de modo a assegurar o espaçamento de 15 cm entre esta e as capelas confinantes, consubstancia um acto de execução da deliberação da Assembleia de Freguesia de (...) de 10.04.2010, referida no ponto 3 do probatório, que determinou que o autor assegurasse, na construção da sua capela, "o espaçamento mínimo de 15 cm" entre esta e as capelas que se encontravam nas laterais.
Sendo, pois, um acto de execução, não seria tal acto impugnável, nos termos do art^o 53⁰ n^o 3 do CPTA; nem tão-pouco seria impugnável a deliberação - cuja execução é, nessa perspectiva, visada pelo acto impugnado - visto ter expirado há muito, aquando da propositura da presente acção, o prazo para impugnação judicial da deliberação da Assembleia de Freguesia de 10.04.2010.

Por sua vez, o autor replica que não se está perante um acto de execução da deliberação da Assembleia de Freguesia de 10.04.2010, uma vez que esta deliberação não configura um acto administrativo; acrescentando ainda que a Assembleia de Freguesia não tem competência para anular um acto de licenciamento de construção, como o que havia sido praticado, relativamente à construção da capela do autor, pelo Presidente da Junta de Freguesia.

Vejamos. Determina, com efeito, o art^o 53⁰ n^o 3 do CPTA que os actos jurídicos de execução de actos administrativos só são impugnáveis por vícios próprios, e na medida em que tenham um conteúdo decisório de carácter inovador.

Ora, os actos de execução definem-se por visarem levar à prática, isto é, por visarem concretizar na realidade, no plano dos factos, determinações já contidas em actos administrativos anteriores. A concretização de um acto administrativo poderá realizar-se através de operações materiais de execução - já situadas no plano da realidade fáctica, produzindo nela imediatamente uma modificação - ou poderá passar ainda, antes desse plano, pela prática de actos jurídicos, que podem somente modificar a situação jurídica em causa (e não directamente a realidade prática), mas cujo propósito é, em última análise, aproximar o acto administrativo proferido anteriormente do seu cabal cumprimento no plano dos factos.
Característica distintiva do acto de execução será, pois, a sua instrumentalidade, face ao administrativo anterior, cuja efectivação, em última análise, justifica sua prática.

A norma do art^o 53⁰ n^o 3 do CPTA refere-se aos actos jurídicos de execução, isto é, aos referidos actos de natureza, não material, mas jurídica, cujo conteúdo se destina, no entanto, a efectivar, a fazer cumprir, os efeitos jurídicos cuja produção foi já determinada em acto administrativo precedente.

O despacho ora impugnado e de que aqui se trata (despacho do Presidente da União de Freguesias de (...) de 02.05.2017) é certamente um acto jurídico, impondo-se apenas questionar, neste ponto, se se trata, como foi alegado, de um acto de execução de outro acto administrativo, caso em que a sua impugnabilidade terá se ser indagada à luz do disposto no citado art^o 53⁰ n⁰3.

Defendeu o autor que não pode tratar-se de acto administrativo de execução, por não existir qualquer acto administrativo anterior a executar, uma vez que a deliberação da Assembleia de Freguesia de 10.04.2010 não consubstancia um acto administrativo.
E, com efeito, indispensável, para que possa considerar-se que o acto impugnado é um acto de execução, que exista um acto administrativo anterior, cujos efeitos aquele primeiro vise levar à prática. Sendo o único acto que poderá consubstanciar o acto administrativo exequendo a aludida deliberação da Assembleia de Freguesia, referida no ponto 3 do probatório (e sendo essa deliberação, aliás, que a entidade demandada apresenta como acto exequendo), cumpre, pois, aferir se tal deliberação configura, em primeiro lugar, um acto administrativo e, em segundo lugar, se, face ao seu conteúdo, se pode concluir que o acto impugnado visa a sua efectivação na prática.

O conceito de acto administrativo está plasmado no art^o 148⁰ do CPA, segundo o qual (...) se consideram actos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta". Impõe-se, assim, para que estejamos perante um acto administrativo, a reunião destes quatro requisitos, a saber: ser o designado "acto" adoptado no exercício de poderes jurídico administrativos; ter conteúdo decisório, visando a produção determinados efeitos jurídicos; serem tais efeitos jurídicos externos, isto é, produzidos na esfera de pessoa jurídica distinta daquela da qual promana a decisão; e ser individual e concreta a situação na qual é visada a produção daqueles efeitos jurídicos.

Ora, basta considerar o excerto da acta da reunião da Assembleia de Freguesia de (...) de 10.04.2010 reproduzido no probatório (Cfr. ponto 3) para concluir que nela foi proferida uma deliberação com conteúdo decisório externo - pois visa a criação de uma obrigação na esfera jurídica do ora autor, concretamente a obrigação de respeitar o espaçamento de 15 cm entre a sua capela, que se encontrava, na altura, em construção, e as capelas confinantes, já existentes.
Não restam tão-pouco dúvidas de que o órgão autor de tal deliberação agiu no exercício de poderes jurídico-administrativos, pois se trata de um órgão integrante de pessoa colectiva pública - a então Freguesia de (...), e actual União de Freguesias de (...) — que praticou, ao proferir tal deliberação, um acto de gestão pública, destinado à prossecução das atribuições dessa pessoa colectiva, concretamente as referidas na alínea h) do art^o 7⁰ da Lei n^o 75/2013 de 12 de Setembro (atribuições no domínio do ambiente e salubridade).

A visada deliberação consubstancia, pois, um acto administrativo.

O autor alega designadamente, para sustentar a sua afirmação de que inexiste um acto administrativo de que o acto impugnado seja mero acto de execução, que a Assembleia de Freguesia não detinha competência legal para efectuar tal deliberação, na medida em que esta consubstancia a anulação do licenciamento da construção da capela praticado anteriormente pelo Presidente da Junta de Freguesia. Tal argumento, porém, ainda que pudesse colher, avenas logra colocar em causa a legalidade do acto administrativo em questão, mas não a sua existência; de facto, mesmo que a deliberação em causa seja um acto administrativo praticado com o vício de incompetência, tal vício apenas determina a anulabilidade do acto - que não a sua inexistência ou nulidade, como decorre dos art^o 163⁰ e do art^o 162⁰, a contrario,

do CPA— razão pela qual, nos termos do art^o 163⁰ n^o 2 do CPA, que estabelece o regime da anulabilidade dos actos administrativos, tal acto produziu os efeitos jurídicos por si visados, os quais apenas poderiam ter sido suprimidos mediante a sua anulação administrativa e judicial — a qual não foi pedida e, acrescente-se, não pode já ser obtida, tendo em conta os prazos para a impugnação administrativa e judicial dos actos administrativos previstos na lei (15 dias para reclamação administrativa - cfr. art^os 191 n⁰3 CPA- e três meses para impugnação judicial do acto — cfr. art^o 58⁰ n^o 1 b) CPTA ).

Tendo, pois, a deliberação da Assembleia de Freguesia de (...) de 10.04.2010 consubstanciado um acto administrativo, resta indagar se o despacho ora impugnado é um acto de execução dessa deliberação.
O que a leitura e análise do teor do despacho impugnado, reproduzido no ponto 7 do probatório, impõem concluir, é que por meio de tal acto se leva a cabo o seguinte:

- reafirma-se a obrigatoriedade de a capela do autor estar afastada, no mínimo, 15 cm das capelas situadas nas laterais, obrigatoriedade que já fora declarada pela deliberação da Assembleia de Freguesia, anos antes;

- elabora-se a fundamentação jurídica dessa obrigatoriedade, enunciando as normas legais das quais pretensamente decorre;

-concretizam-se as obras de correcção que o autor deve realizar para garantir o dito afastamento, determinando a substituição da paredes e tijolo de 15 cm por paredes de tijolo de 11 cm;
- fixa-se um prazo ao autor para que realize, ele próprio, as obras de correcção; comina-se o não cumprimento do ordenado com a possível determinação da demolição do edificado.

Conclui-se, pois que, não obstante comportar, como melhor veremos, a produção de efeitos jurídicos próprios (inovadores), o acto impugnado tem com a deliberação da Assembleia de Freguesia de 10.04.2010 aquela relação de instrumentalidade a que aludimos acima, quando apontámos os caracteres definidores do acto jurídico de execução, na medida em que os efeitos jurídicos que opera estão ao serviço da operacionalização de efeitos visados por aquela anterior deliberação, isto é, ao serviço do cumprimento, por parte do autor, da obrigação que lhe havia sido imposta pela deliberação da Assembleia de Freguesia.
De facto, é decisivo notar que a obrigação, a cargo do autor, de manter o espaçamento de 15 cm entre a sua capela e as confinantes não foi criada na esfera jurídica deste último pelo despacho impugnado, mas pela deliberação da Assembleia de Freguesia de 10.04.2010; de maneira que, ao ser praticado em 02.05.2017 um acto que reitera essa obrigação, desenvolvendo a sua fundamentação e fixando um prazo para a realização das obras de correcção, cujo teor concretiza, não pode este deixar de ser qualificado como um acto que visa aproximar do seu efectivo e cabal cumprimento, no plano fáctico, determinação contida em acto administrativo anterior, a saber, a obrigação imposta ao autor de respeitar o espaçamento mínimo de 15 cm entre a sua capela e as situadas nas laterais.
Ao concretizar as obras a realizar pelo autor, fixando a este um prazo para as concluir e cominando o incumprimento com determinadas consequências o acto impugnado serve, pois, inequivocamente, o propósito de veicular a efectivação do decidido pela Assembleia de Freguesia em 10.04.2010, devendo, por isso, ser qualificado como acto jurídico de execução dessa anterior decisão.

E não se diga que obsta a tal qualificação o facto de, quando foi adoptada a deliberação pela Assembleia de Freguesia, a construção da capela estar ainda no seu início, razão pela qual o que se deliberou foi que o autor deixasse o espaçamento mínimo de 15 cm", enquanto que no momento em que foi proferido o despacho impugnado já a capela estava totalmente construída, pelo que o que foi determinado ao autor foi a realização das obras de correcção necessárias para garantir esse espaçamento; é que, embora o comando contido nos dois actos seja diferente, em virtude do diferente estado em que se encontrava o processo de construção da capela, a obrigação a cargo do autor que subjaz a ambos foi constituída pela deliberação de 10.04.2010, e é esta obrigação que o despacho impugnado visa fazer cumprir.

Posto isto, cumpre agora apreciar se, tendo em conta o disposto no art^o 53⁰ n⁰3 do CPTA, deve o despacho em causa ser considerado ou não inimpugnável, uma vez que tal norma determina a possibilidade de os actos jurídicos de execução serem impugnados por vícios próprios na medida em que tenham conteúdo de inovador.

Ora, no caso presente, é notório que o despacho em questão tem conteúdo inovador, pois, ao contrário do que acontece com a deliberação exequenda, que apenas declara a obrigação, a cargo do autor, de respeitar o espaçamento mínimo entre a sua capela e as confinantes, dirige ao autor a ordem de realizar determinadas obras de correcção concretas, dentro de um prazo concreto, cominando ainda o incumprimento deste prazo com a possível demolição, acrescentando ainda a fundamentação da obrigação a cargo do autor.

No entanto, constata-se, atendendo aos fundamentos aduzidos pelo autor para pedir a anulação do acto, que este pretende colocar em causa a legalidade da obrigação que lhe foi imposta de deixar um espaçamento mínimo de 15 cm entre a sua capela e as capelas vizinhas, não questionando a legalidade ou licitude de nenhum aspecto atinente à execução dessa determinação (como seria se, por exemplo, pretendesse questionar, em função da sua adequação e proporcionalidade ao objectivo pretendido, as concretas obras de correcção que lhe são impostas, ou o prazo que lhe foi fixado para as realizar).

Ora, a obrigação de respeitar o afastamento entre as capelas já decorre do acto administrativo exequendo, não sendo, pois, possível, ver apreciada a sua legalidade em sede da impugnação do acto de execução, uma vez que este acto, na parte em que apenas integra em si, por assim dizer, a determinação do acto administrativo que visa executar, não é impugnável.

Nem se diga que, por ter invocado a falta de fundamentação do despacho impugnado e alegado o vício de preterição de audiência prévia por não realização das diligências probatórias requeridas, o autor impugnou o acto de execução por vícios próprios e que, por esse motivo, o acto há-se der considerado impugnável. E certo que o autor alega que o despacho impugnado não está fundamentado por "não se entender" em que medida a construção da capela do autor viola as normas enunciadas; e que alega terem sido violados "os meios de defesa garantidos aos particulares" por não ter sido produzida a prova testemunhal que alegadamente requereu em sede de audiência prévia. Ambos estes vícios são, porém, imputados ao despacho impugnado na parte em que este reitera o já decidido pela deliberação de 10.04.2010, isto é, à decisão de impor ao autor a obrigação de manter o afastamento de 15 cm entre as capelas, uma vez que é essa obrigação que as normas enunciadas no despacho visam fundamentar (e não as providências de execução) e que foi essa obrigação que o autor, em sede de audiência prévia questionou, como se constata pelo teor dessa pronúncia reproduzido no ponto 6 do probatório.

De facto, não basta, para que o acto de execução seja considerado impugnável, que seja impugnado com base em vícios próprios, sendo ainda necessário que tais vícios se reportem ao seu conteúdo inovador, sob pena de, afinal, se estar a permitir a impugnação do acto administrativo exequendo através da impugnação de acto de execução. E esse, alias, o sentido que melhor se coaduna com a letra do art^o 53⁰ n⁰3, uma vez que este não elenca, apenas, como dois requisitos paralelos de impugnabilidade, a imputação de vícios próprios ao acto de execução e a existência de conteúdo inovador, mas sugere a necessária existência de uma relação entre os dois requisitos, ao usar a expressão "na medida em que": os actos de execução não são, assim impugnáveis desde que lhes sejam imputados vícios próprios e desde tenham conteúdo inovador, simplesmente, mas são, sim, impugnáveis na medida desse conteúdo inovador, por vícios próprios.

Deve, por fim, dar-se conta de que, sendo o acto impugnado um acto à partida inimpugnável, por se tratar de acto de execução, também, não existe razão, no caso presente, para que deva admitir-se a sua impugnação por não ter ocorrido o evento do qual depende o início do prazo de impugnação do acto exequendo, nos termos do disposto no art^o 53⁰ n⁰2, isto é, por não ter sido, neste caso, notificado ao autor o acto exequendo. De facto, a deliberação da Assembleia de Freguesia de (...) de 10.04.2010 que impôs ao autor obrigação de respeitar o espaçamento mínimo foi levada ao seu conhecimento através da carta que lhe foi dirigida pelo então Presidente da Junta, como decorre do facto descrito sob o ponto 4 do probatório, tendo, desde então, começado a correr o prazo para impugnação de tal deliberação.

Face a todo o exposto, impõe-se, pois, concluir, que é procedente a excepção dilatória de inimpugnabilidade do despacho do Presidente da União de Freguesias de (...) de 02.05.2017, o que nos termos do art^o 89⁰ n^o 2 do CPTA determina a absolvição da instância).

X
Da nulidade do saneador-sentença -

O Recorrente alega, ab initio, que a sentença recorrida é nula porque o Tribunal a quo decidiu não proceder à realização da audiência prévia anteriormente agendada pelo mesmo Tribunal e conheceu imediatamente das exceções invocadas pela Ré e pela Contrainteressada, absolvendo-os da instância.

Decisão esta que o Recorrente entende que não foi fundamentada e que excedeu

as funções judiciais atribuídas a este Tribunal.

Cremos que carece de razão.

Vejamos:

Quando o processo é concluso ao julgador, este adquire uma «visão» particular e individual dos autos que influencia o modus como irá decidir e julgar a questão, a qual, naturalmente, poderá não ser partilhada pelos seus pares.

De facto, o processo judicial é um instrumento de geometria variável ao qual podem ser impressas várias configurações consoante o entendimento que seja perfilhado das matérias em julgamento, sendo aqui, aliás, que radica a autonomia técnica e científica imperativamente reconhecida ao Julgador, que dispõe de amplos poderes de conformação e gestão processual, como é sabido.

Destarte, quando num processo intervêm vários Juízes, como é o caso dos presentes autos, é normal, ou pelo menos recorrente, que haja entendimentos diversos e modos de «condução processual» distintos, pelo que tal nenhuma ilegalidade acarreta.

Assim, o facto de o Tribunal ter considerado, num primeiro momento, que seria oportuno realizar a sobredita audiência prévia, não significa que este fique sujeito, perene e inexoravelmente, a um impreterível cerceamento da sua «vontade» de conformação e gestão processual, que em todo e qualquer
caso não possa ser retratada, como o foi.

Efetivamente, cabe ao Tribunal, diga-se ao julgador titular do processo naquele momento (rectius, da decisão), interpretar e decidir, em conformidade com as circunstâncias concretas que se verifiquem, o que será melhor ao escorreito desenvolvimento do processo e à realização das suas finalidades.
Por conseguinte, no âmbito dos seus amplos poderes oficiosos, o Julgador pode dispensar realizar a audiência prévia que o mesmo Tribunal anteriormente tinha decidido levar a cabo, sem que isso se materialize em qualquer apropriação das funções cometidas aos Tribunais superiores ou que tal constitua um qualquer fundamento de suposta nulidade da sentença proferida - lê-se nas contra-alegações e aqui corrobora-se.
Na verdade, ao contrário do que alega o Autor, a dispensa de realização da audiência prévia jamais poderia redundar na nulidade da sentença proferida.

Em primeiro lugar, o A. alega a suposta nulidade da sentença de uma forma totalmente vaga, genérica e conclusiva, nem sequer enquadrando ou subsumindo a suposta nulidade em qualquer normativo legal, como era seu ónus - cfr. entre o mais, artº 639.º do CPC. Como tal, o argumento afigura-se totalmente sem razão, não podendo o mesmo proceder.

E em segundo lugar, sempre se diga que, como é sabido, os «casos» de nulidade de sentença estão taxativamente encerrados na lista consagrada no artigo 615.º do CPC, aqui aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, a qual não contempla qualquer fundamento que se possa relacionar com esta situação de dispensa, pelo que a existir alguma «imprecisão» na atuação do julgador, que não existe, sempre teria que ser reconduzida a uma mera irregularidade e nunca à nulidade.
Todavia, nem sequer qualquer irregularidade pode ser assacada, pois, em verdade, a conduta do julgador não poderia ser outra que não dispensar a realização da sobredita audiência prévia.
É que, independente da configuração que o Tribunal lhe atribuísse, esta nunca poderia ter sido realizada, pois havendo o processo de terminar no despacho saneador com a procedência de exceção dilatória, como terminou, o n.º 1 do artigo 87.º-B do CPTA é expresso a prescrever que a ela nunca poderia haver lugar:
“A audiência prévia não se realiza quando seja claro que o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória.”.

De facto, in casu, o processo reunia todos os elementos essenciais ao julgamento da causa.

Destarte, bem andou o Julgador ao afastar a realização dessa audiência, não permitindo que fosse praticado um ato inútil e por isso proibido por lei (cfr. o artº 130.º do CPC).
Decisão essa que, inclusive, e contrariamente ao que sustenta o Autor, foi cabalmente fundamentada pelo Tribunal na decisão recorrida, na qual se pode ler: “afigura-se-nos, além do mais, tendo conta esses elementos disponíveis no processo, que os presentes autos irão findar pela procedência de exceção dilatória, o que é determinante, nos termos do artº 87.º-B, n.º 1 do CPTA, da não realização de audiência prévia.”.

Ademais, sempre se diga que o despacho que determinou a realização da sobredita audiência prévia configura um mero despacho de expediente.
Nestes termos, a dogmática refere que: “A lei exclui a recorribilidade dos despachos de mero expediente e dos proferidos no uso legal do poder discricionário (art. 630.º, n.º 1). Os primeiros são os destinados a prover ao andamento regular do processo, não interferindo no conflito de interesses entre as partes, de que são exemplo os despachos que designam datas para a realização de diligências. São despachos inócuos do ponto de vista da decisão, julgamento, aceitação ou reconhecimento do direito requerido” - cfr. Abrantes Geraldes e Outros, CPC Anotado, Vol. I, Almedina, pág. 186.

Pelo que, aquele anterior despacho do Tribunal nunca seria recorrível, nem formou caso julgado (portanto, não se estabilizou na ordem jurídica), ao contrário do que sustenta o Recorrente, pelo que inexiste qualquer nulidade ou sequer ilegalidade do saneador-sentença (mormente por violação do disposto nos artigos 51.º, 53.º, n.º 3, 87.º-B e 87.º-C do CPTA).
Desatende-se, pois, esta argumentação.
Da exceção de inimpugnabilidade -

Como se pode retirar do que já escrevemos, a decisão recorrida julgou, acertadamente, procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade arguida pela R., entendendo que todos os atos impugnados pelo A. são qualificados, em termos processuais, pelo menos no que aqui releva, como atos inimpugnáveis.

Efetivamente, os atos impugnados pelo A., diga-se os despachos do Sr. Presidente da Junta de Freguesia da União de Freguesias de (...) datados de 02/05/2017 e 27/07/2017 constituem atos que são considerados, no que aqui releva, do ponto de vista processual, como inimpugnáveis, seja porque configuram atos jurídicos meramente executivos de um ato administrativo anterior (não impugnado), seja porque configuram atos meramente confirmativos de um ato administrativo anterior.

A propósito da caracterização destes atos, Mário Aroso e Carlos Cadilha escrevem, no que concerne ao ato confirmativo, que é “aquele que se limita a repetir um ato administrativo anterior, sem nada acrescentar ou retirar ao seu conteúdo”, e no que concerne ao ato jurídico de execução, que “possuem uma dimensão de natureza meramente confirmativa, na medida em que se limitam a reafirmar a decisão já contida no ato exequendo, e outra dimensão que determina a produção de efeitos jurídicos novos, que surgem no desenvolvimento da situação jurídica definida pelo ato anterior (...)” - em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, pp. 360-363.
Ora, são precisamente essas configurações que apresentam os sobreditos atos subjudice, como bem julgou o Tribunal a quo.

Do despacho de 27/07/2017 -

O despacho do Sr. Presidente da Junta de Freguesia da União de Freguesias dos (...) datado de 27/07/2017, que decide a reclamação apresentada pelo Recorrente do despacho do mesmo órgão datado de 02/05/2017 - do qual trataremos de seguida -, consubstancia inequivocamente um mero ato confirmativo de um ato administrativo anteriormente emanado, na medida em que este apenas se limita a recalcar o conteúdo decisório desse ato anterior.

Este despacho apenas veio reforçar o conteúdo decisório essencial já contido no sobredito despacho datado de 02/05/2017, que se prende com a necessidade de serem realizadas obras de alteração do edificado, de modo a ser respeitada a constelação urbanística que o rege.
Qualificação esta que não é sequer arredada pelo facto deste despacho decidir prorrogar o prazo definido no despacho anterior (alterando-o de 30 para 60 dias) ou pelo facto de este vir decidir (indeferir) o pedido de suspensão da eficácia da decisão reclamada suscitado pelo Recorrente aquando da apresentação da reclamação administrativa.

Na verdade, o que releva para a qualificação do ato, na esteira do que refere Luiz Cabral de Moncada Vide. Luiz Cabral de Moncada, O Acto Administrativo Confirmativo; noção e regime jurídico, pp. 185 e ss., no que aliás é acompanhado pelo STA por exemplo no Acórdão datado de 03/07/2003, tirado do proc. n.º 01605/02, pelo TCA Norte no Acórdão datado de 04/05/2012, tirado do proc. n.º 00386/07 ou, ainda, pelo TCA Sul no Acórdão de 27/04/2006, proferido no âmbito do proc. n.º 01344/06, é a identidade de pretensões e fundamentos, o que se verifica por inteiro no caso concreto, visto que este despacho não convoca qualquer elemento novo para a decisão da causa, mas tão somente reforça aquilo que anteriormente já tinha sido decidido - a necessidade de serem realizadas as sobreditas obras de alteração do edificado, por este não respeitar a constelação urbanística.
Assim, encontramo-nos perante um ato meramente confirmativo, o qual, nos termos do n.º 1 do artigo 53.º do CPTA, é inimpugnável.

Em todo o caso, ainda que assim não se entendesse, mesmo que não estivéssemos perante um puro ato confirmativo, mas antes perante uma figura híbrida, isto é, um ato resultante da junção de uma mera confirmação do conteúdo decisório prescrito no ato administrativo que o precedeu e um certo conteúdo inovatório, o resultado, in casu, sempre continuaria a ser a sua inimpugnabilidade.
Com efeito, mesmo que se considerasse que as decisões de indeferimento do pedido de suspensão da eficácia do ato reclamado e de prolongamento do prazo para a realização das operações urbanísticas solicitadas, que passou de 30 para 60 dias, configuravam conteúdo inovatório - e por isso afastavam a pura caracterização deste ato enquanto figura meramente confirmativa -, a realidade é que nunca foi esse conteúdo inovatório que o A. impugnou, mas sim a matéria puramente confirmatória, ou seja, os fundamentos da decisão de manutenção da obrigatoriedade de levar a cabo as sobreditas operações urbanísticas de correção do edificado, pelo que, no que aqui releva, o conteúdo do sobredito ato é inimpugnável.

Efetivamente, nos articulados apresentados pelo A., diga-se a PI, a réplica - a qual foi, inclusive, considerada pelo Tribunal a quo parcialmente não escrita, e as presentes alegações de recurso -, os fundamentos da impugnação sempre se ativeram com a suposta inexistência e/ou inaplicabilidade de normas substantivas, nomeadamente da constelação urbanística, que suportassem o afastamento de 15 cm entre a capela do A. e as capelas que se encontram nas laterais desta, ditado pela deliberação da Assembleia de Freguesia de (...) datada de 10/04/2010, e nunca o suposto conteúdo inovatório do ato, traduzido nos termos já expostos.
Destarte, bem «andou» o Tribunal a quo ao julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade do despacho proferido pelo Sr. Presidente da Junta de Freguesia da União de Freguesias de (...) em 27/07/2017.

E o que dizer do despacho datado de 02/05/2017?

A propósito do despacho proferido pelo Sr. Presidente da Junta de Freguesia da União de Freguesia de (...) em 02/05/2017, o A. alega, em síntese, o seguinte:
-que o conteúdo deste é inovador face à deliberação da Assembleia de Freguesia datada de 10/04/2010, porquanto convoca “elementos novos e próprios”;

-que este configura um ato novo que não tem correspondência naquela deliberação e que, por isso, não pode ser considerado nem ato executório, nem ato confirmativo desta, desde logo porque o “conteúdo e comando que é dirigido ao Apelante é totalmente diferente (...)”;

-assim sendo porque a deliberação da Assembleia de Freguesia apenas referia que a construção, para avançar, teria que observar o afastamento de 15 cm dos jazigos laterais, enquanto que no sobredito despacho é decidida a imposição da realização de trabalhos de correção do edificado;
-mas que, ainda que assim se não entenda, isto é, que este despacho possa ser considerado um “ato de execução da Assembleia de Freguesia”, ele continuaria a ser impugnável, “uma vez que o seu conteúdo é diferente da deliberação da Assembleia de Freguesia, como acima se deixou alegado, como também o Apelante alegou vícios próprios desse ato, designadamente, vícios procedimentais (...)”;
-e ainda, que este foi proferido “contra legem, desde logo por a Ré não fundamentar, como devia, em que medida se encontram violados os dispositivos legais indicados na douta decisão impugnada, para além de as normas indicadas não se aplicaram ao caso subjudice”.
Todavia, carece de razão.

Vejamos:

A deliberação da Assembleia de Freguesia datada de 10/04/2010 configura - ao contrário daquilo que sustenta o Autor -, um acto administrativo, como caracterizado pelo Tribunal a quo.
Um verdadeiro ato administrativo, visto que se trata de uma «tomada de decisão» destinada à produção de efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, que foi adotada ao abrigo de uma competência própria que é atribuída pela alínea k) do n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 75/2013.
Deliberação da qual, conforme o disposto no ponto n.º 1 do probatório, irradiava a obrigação para o A., caso este quisesse «seguir» com a construção da sobredita capela, de deixar um espaço de 15 cm entre esta e as restantes que a ladeavam.
Obrigação essa que, não obstante dela ser possível tomar notícia com a tempestiva publicação da sobredita ata da reunião da Assembleia de Freguesia, foi expressamente comunicada ao A. por missiva do Presidente da Junta de Freguesia, datada de 19/04/2010, conforme se retira do ponto n.º 4 do probatório. Por conseguinte, como julgou o Tribunal a quo, foi esse o evento que determinou o início da contagem do prazo de impugnação do sobredito ato administrativo, corporizado pela deliberação da Assembleia de Freguesia, que, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, é de 3 (três) meses - por não existirem quaisquer causas de nulidade, pelo que, na data de propositura da ação (15/09/2017), há muito que este já havia caducado, tendo-se «cristalizado» na ordem jurídica todos os efeitos produzidos pelo ato, in casu a obrigação de deixar o supra referido espaçamento de 15 cm entre as edificações (capelas).
Além da caducidade do direito à ação quanto à impugnação da deliberação da Assembleia de Freguesia, a verdade é que também o ato que lhe deu execução - o despacho referido - é inimpugnável.
De facto, este despacho que o Autor/Recorrente impugna e insiste em qualificar como um ato administrativo, nada mais é do que um mero ato de execução de um ato administrativo anterior (e não impugnado, como vimos), in casu, a sobredita deliberação da Assembleia de Freguesia, pelo que nos termos do n.º 1 do artigo 53.º do CPTA, é inimpugnável.

Na verdade, é precisamente um dos argumentos que o A. avança para a não qualificação deste ato enquanto ato de execução e para a sua suposta caracterização enquanto ato administrativo, que permite adiantar a sua efetiva qualidade de ato de execução.
Com efeito, o Autor consigna que este despacho não configura um ato de execução da sobredita deliberação porque o seu conteúdo é diferente do daquela e este contém elementos próprios e inovadores.
Ora, é precisamente isso que o torna e qualifica como ato de execução, pois, se assim não fosse, isto é, se não tivesse esse carácter inovatório, constituiria, à semelhança do despacho que anteriormente cuidámos, um mero ato confirmativo, na medida em que apenas se limitaria, sem mais, a confirmar e/ou reforçar o conteúdo decisório já prescrito num ato administrativo anterior - cfr., entre outros, mutatis mutandis, o Acórdão do TCA Norte, datado de
20/10/2017 e tirado do proc. n.º 00226/14.0BEBRG.

Destarte, tem razão o A. quanto alega que o conteúdo dos dois atos é distinto; todavia, a distinção não releva para o que pretende, isto é, a caracterização do despacho enquanto verdadeiro ato administrativo, mas sim para a qualificação do ato enquanto ato de mera execução.

Assim é pela simples mas decisiva razão de que estes atos introduzem sempre inovações na ordem jurídica, ou se quisermos no ato administrativo que o precede, na medida em que estes se destinam a mapear o modus em que o conteúdo desse ato deve ser executado, tal como se sucedeu com este despacho que determinou que o espaçamento de 15 cm entre o edificado deveria ser concretizado mediante a realização de obras de correção/alteração consubstanciadas na substituição das paredes edificadas com tijolo de 15 cm por tijolo de 11 cm.

O despacho veio, pois, por um lado, confirmar o conteúdo decisório previsto no ato administrativo anterior - a obrigatoriedade de manter o distanciamento de 15 cm, e, por outro, introduzir aspetos inovatórios - definir o modus em que deveria ocorrer a execução dessa obrigação, sendo impugnável, única e exclusivamente, neste segundo segmento, nos termos do n.º 3 do artigo 53.º do CPTA.

O que bem se compreende, pois se fosse impugnável no primeiro segmento seria permitir «impugnar o inimpugnável», na medida em que se estaria a permitir impugnar um ato meramente confirmativo do ato exequendo.
Ora, o A., como já se disse nunca colocou em crise o modus da execução, mas tão somente os fundamentos legais em que assenta a obrigação de respeitar o afastamento de 15 cm ditado pela deliberação da Assembleia de Freguesia, o que significa que os supostos vícios procedimentais que alegadamente assacou ao procedimento administrativo que culminou com a prolação do presente despacho só poderão ser relativos ao segmento confirmatório, o qual, como já referimos, é inimpugnável.
Ora, é precisamente o que sucedeu, visto que os supostos vícios procedimentais que o A. imputa prendem-se com a alegada fundamentação deficiente da obrigação de manter o sobredito distanciamento e a falta de produção dos meios probatórios requeridos em sede de audiência prévia (testemunhal), quando a sua pronúncia a este propósito, conforme decorre do ponto n.º 6 do probatório do despacho recorrido, incidiu, única e exclusivamente, sobre a legalidade dessa mesma obrigação, pelo que seria em relação a esta que o A. queria ter, lógica e naturalmente, produzido a prova requerida.

Consequentemente, os vícios próprios do ato executivo que o A. convoca, a existirem, dizem respeito ao segmento confirmatório, pelo que, para os efeitos impugnatório pretendidos, são estéreis e inanes, permanecendo este despacho, insuscetível de ser impugnado contenciosamente, pelo que não merece o despacho do Tribunal a quo qualquer censura.

Ademais, o A. também não se poderá socorrer da válvula de escape consagrada no n.º 2 do artigo 53.º do CPTA, na medida em que ele sempre teria o ónus de impugnar tempestivamente o ato exequendo (a deliberação da Assembleia de Freguesia), visto que este lhe fora explicita e devidamente notificado através da supra referida missiva.
Assim sendo, bem «andou» o Tribunal a quo que julgou procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade, visto que este despacho configura um ato contenciosamente inimpugnável.
Em suma,

O artº 53º do CPTA, na redacção anterior a 2015, sob a epígrafe “Impugnação de acto meramente confirmativo” referia que “uma impugnação só pode ser rejeitada com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto impugnado, quando o anterior acto - a) tenha sido impugnado pelo autor; b) tenha sido objecto de notificação ao autor; e, c) tenha sido objecto de publicação, sem que tivesse de ser notificado ao autor”; ou seja, faz-se referência à figura dos actos confirmativos, sem, contudo se dar uma definição material deste tipo de actos, apenas relevando as implicações processuais que deles derivam - a respectiva inimpugnabilidade. Na versão actual do CPTA/2015, o legislador já mostrou mais alguma preocupação na definição processual deste acto, definindo que “não são impugnáveis os actos confirmativos, entendendo-se como tal os actos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores”; mas esta era já a sensibilidade demonstrada na doutrina e jurisprudência, em que se entendia que “só se verifica uma situação de confirmatividade entre actos administrativos que apresentem objecto e conteúdo idênticos e dirigindo-se ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir a mesma decisão, perante o mesmo condicionalismo, de facto e de direito (sem pois que o reexame dos pressupostos decorra da revisão imposta por lei), existindo assim perfeita identidade entre os mesmos, de modo que, o segundo acto se limita a repetir o anterior, utilizando a mesma fundamentação, sem nada inovar na ordem jurídica, caso em que não apresenta, em princípio, lesividade autónoma e, consequentemente, não será contenciosamente recorrível” - vide Acórdãos do STA de 19/06/2007, rec. 997/06, 18/03/1999, rec. 32209, 19/12/2001, rec. 42143, 26/09/02, rec. 195/02, 18/12/2002, rec. 48366 e de 01/02/2005, entre tantos outros.
Na interpretação deste preceito 53º ensina Mário Esteves de Oliveira, em Direito Administrativo, Vol. I, 1980, pág. 411: “Para que o acto confirmativo se considere contenciosamente inimpugnável necessário se torna que estejam preenchidos diversos requisitos, de que as nossas jurisprudência e doutrina se têm feito eco. Em primeiro lugar é necessário que o acto confirmado e o acto confirmativo hajam sido praticados ao abrigo da mesma disciplina jurídica: se, entre a prática de um e de outro, se verifica uma alteração legal ou regulamentar dessa disciplina, o acto posterior não se considera confirmativo e é susceptível de impugnação contenciosa. O mesmo se diga para a modificação das condições fácticas que rodeiam a prática do acto. Em segundo lugar, o acto confirmativo só não pode ser impugnado se o particular já tivesse conhecimento (por qualquer dos modos referidos no artº 52º do CPTA) do acto confirmado antes da interpretação do recurso contra o acto confirmativo. O terceiro requisito para que o acto confirmativo se diga impugnável é a total correspondência entre os seus diversos elementos - efeitos jurídicos, interessados, fundamentos de facto e de direito (artº 140 nº 2 do Projecto do CPA) - e os do acto confirmado; se assim não acontecer, o acto só será de considerar como parcialmente confirmativo e então torna-se susceptível de impugnação contenciosa, podendo arguir-se contra ele todas as ilegalidades concretas (não vícios em abstracto) que não pudessem ser deduzidas contra o acto parcialmente confirmado.” Estes requisitos, não são, no entanto, de aplicação cumulativa mas alternativa. Cada alínea, por si só, contém uma previsão autónoma das restantes.

Como também ensina o Prof. Mário Aroso, em “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª ed. revista e actualizada, pág. 163: “…o acto meramente confirmativo também não pode ser impugnado por quem, estando constituído no ónus de impugnar o acto anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito, na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litígio fosse suscitado sem observância dos prazos legais. Neste sentido, as alíneas b) e c) do artigo 53° estabelecem que o acto meramente confirmativo não pode ser impugnado se o acto anterior tiver sido notificado ao interessado ou, em alternativa, se o acto anterior tiver sido publicado, nos casos em que o interessado não tivesse de ser notificado e, por isso, bastasse a publicação para que ele se lhe tornasse automaticamente oponível (cfr., a propósito, artigo 59°).

O preceito em análise manteve o que dispunha o artigo 55º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos: na verdade, “O recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquele.” Daí que se mantenha válida a doutrina (e a jurisprudência) emanada na vigência da legislação anterior. Um acto confirmativo não é um acto administrativo uma vez que nada inova na esfera jurídica do destinatário que não vê alterado o “status quo ante”, limitando-se a manter uma situação (lesiva) anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito - cfr. o Prof. Rogério Soares, em “Direito Administrativo (Lições)”, pág. 346 e Sérvulo Correia, em “Noções de Direito Administrativo”, pág. 347.

A noção de acto administrativo impugnável abarca dois elementos: o conceito de acto administrativo e o atributo da eficácia externa do mesmo acto. A eficácia externa do acto impugnável reporta-se, apenas, à natureza (externa ou interna) dos efeitos que o acto se destina a produzir e não à questão de saber se, no momento em que é impugnado, o acto está efectivamente a produzir os efeitos a que se propõe. Entende-se assim, que os actos com eficácia externa são os actos que determinam ou que podem determinar a produção de efeitos jurídicos externos, independentemente da sua forma.
Neste sentido, os actos impugnáveis correspondem às decisões materialmente administrativas de autoridade, com eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento administrativo, mormente lesivo da esfera jurídica do administrado.
A noção de acto administrativo impugnável é dada pelo artº 51º do CPTA que estipula: “Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos”.
Por sua vez, dispõe o n° 1 do artigo 53° do mesmo diploma que “não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores”.
Entende-se por actos confirmativos os actos administrativos que mantêm um acto administrativo anterior, demonstrando concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação. Para se classificar um acto como meramente confirmativo é necessária a verificação de determinados pressupostos, designadamente: que o acto confirmado se configure como lesivo; que o acto confirmado fosse do conhecimento do interessado; que entre o acto confirmado e o acto confirmativo exista identidade de sujeitos, de objecto e de decisão.
Existe identidade entre os sujeitos quando o autor e o destinatário dos actos, em questão, são os mesmos, sendo que, relativamente à autoria do acto, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos actos em causa uma vez que o que releva para este efeito é a origem da titularidade dos poderes exercidos ao praticar-se o acto administrativo.
Ocorre a identidade de pretensão quando as circunstâncias de facto e de direito são idênticas e verifica-se a identidade de causa de pedir quando são idênticos os objectivos a atingir com a prática dos actos confirmados e confirmativos.
No que concerne à identidade de decisão entende-se que a mesma existe quando haja identidade de resolução dada ao caso concreto, com identidade de fundamentação da decisão e identidade das circunstâncias da decisão.
Em síntese, o acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado” - cfr. M. Caetano em Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª ed., pág. 452 e Freitas do Amaral “Direito Administrativo”, vol. III, pág. 230 e segs. “O acto meramente confirmativo é, pois, proferido na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais, e factuais, do acto confirmado. Configura, pois, acto contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, e nem possui, autonomamente, natureza de acto lesivo de direitos ou de interesses protegidos” - Ac. deste TCAN de 08/03/2012 no proc. 01172/09.4BEPRT.
De facto, consideram-se atos confirmativos todos os atos que mantêm um ato administrativo anterior, exprimindo a sua concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação, considerando-se ainda “atos meramente confirmativos” aqueles, de entre os atos confirmativos, que tenham por objeto atos definitivos anteriormente praticados (neste sentido, Diogo Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 230 e seguintes).
Como fica bom de ver, o saneador-sentença recorrido atendeu, como não poderia deixar de ser, à análise das exceções invocadas pela R. e pela Contrainteressada, julgando, a final, procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade dos atos impugnados, absolvendo a Ré da instância.
Efectivamente, de forma a dar execução ao previamente deliberado, o Presidente da Junta de Freguesia, por despacho datado de 02.05.2017, adotou a única postura possível, isto é, mobilizou uma medida de tutela da legalidade urbanística (as quais são taxativas, típicas e nominadas), mais precisamente a de imposição de adoção de trabalhos de correção/alteração do edificado, diga-se do jazigo.
Medida esta que visou tão somente executar ou operacionalizar uma deliberação anterior, repondo a legalidade urbanística mediante a imposição dos sobreditos trabalhos de correção do edificado, pelo que este despacho, configurando um verdadeiro ato de mera execução, só seria impugnável por vícios próprios, como fossem a proporcionalidade e/ou a legalidade da medida de tutela da legalidade urbanística aplicada, o que não sucedeu, visto que o que o Recorrente sempre impugnou foi o mérito do afastamento de 15cm, e nunca a proporcionalidade da concreta medida aplicada.
Trata-se, portanto, de um mero ato de execução, inimpugnável para estes efeitos.
Aliás, permitir sindicar este ato de execução, seria permitir sindicar o ato exequendo, o qual, sendo datado de 10.04.2010 -, há muito se cristalizou no ordenamento jurídico, sendo inimpugnável.
O mesmo se diga quanto ao despacho do Presidente da Junta de Freguesia da Recorrida datado de 27.07.2017, visto que o mesmo apenas configura um ato meramente confirmativo de um outro anterior, na medida em que apenas vem indeferir a reclamação administrativa apresentada do despacho que confirma, alargando o prazo inicial para a realização dos trabalhos de correção (e nunca a demolição - que ainda não foi decretada) de 30 para 60 dias.

Assim, este despacho apenas seria impugnável na parte em que inova, isto é, no alargamento do prazo; porém, este ato nem sequer é parte integrante dos presentes autos recursivos.
Manter-se-á na ordem jurídica in totum o aresto recorrido.

Decisão

Termos em que se nega provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Notifique e DN.

Porto, 29/4/2022

Fernanda Brandão
Hélder Vieira (com a seguinte declaração: vota apenas a decisão)
Alexandra Alendouro
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i) Vide. Luiz Cabral de Moncada, O Acto Administrativo Confirmativo; noção e regime jurídico, pp. 185 e ss.