Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:01637/21.0BEPRT
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:05/13/2022
Tribunal:TAF do Porto
Relator:Rogério Paulo da Costa Martins
Descritores:CONCURSO PÚBLICO; ASSINATURA ELETRÓNICA QUALIFICADA; PROCURAÇÃO; EXCLUSÃO DE PROPOSTA;
DECRETO-LEI N.º 290-D/99, DE 02.08; Nº 4 DO ARTIGO 57.º E DO ARTIGO 146º, N.º2, ALS. D) E E) DO CÓDIGO DE CONTRATOS PÚBLICOS
Sumário:1. O argumento de que uma procuração passada com a menção de conferir poderes ao mandatário para submeter propostas e assinar documentos, em nome do mandante, lhe confere poderes para vincular a empresa representada às propostas apresentadas pelo mandatário vale para os documentos físicos.

2. Não vale para os documentos eletrónicos, os quais, nos termos do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 02.08, (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 62/2003, de 03.04, 165/2004, de 07.06 116-A/2006, de 16.0, e 88/2009, de 09.04, e Decreto-Lei n.º 12/2021, de 09.02), podem conter (I) a «assinatura electrónica»; (II)a «assinatura electrónica avançada» e (III) a «assinatura electrónica qualificada», como se refere na decisão recorrida.

3. Não vale como procuração que vincule o mandante às propostas apresentadas pelo mandatário aquela que refere indistintamente os poderes necessários para o seu representante assinar documentos, sendo que a assinatura eletrónica qualificada, exigida nos termos do concurso, é mais exigente do que a simples assinatura eletrónica.

4. Por outro lado, sendo os documentos da proposta assinados com assinatura eletrónica qualificada por um dos representantes da empresa e não por outro
e sendo a procuração subscrita nos mesmos termos por ambos os representantes, não se percebe o sentido e alcance desta diferente forma de vinculação da empresa, por parte de dois dos seus representantes, o que permite, ficar com a dúvida justificada quanto ao verdadeiro alcance da vontade do representado e, por conseguinte, sobre se a expressão usada permite concluir pela abrangência da apresentação de propostas contratuais e, por conseguinte, se terá pretendido autorizá-lo expressamente a apresentá-las, em seu nome – e assim, a assinar os respectivos documentos constitutivos – em todos os procedimentos de contratação que se desenrolem sobre plataformas electrónicas, comprometendo neles, na fase pré-contratual, a sua representada, dúvidas que não se compadecem com o rigor exigido na verificação dos poderes do representante para submeter a proposta.

5. O que justifica a exclusão desta proposta, contida no acto impugnado, nos termos das disposições conjugadas dos artigos ao incumprimento do disposto no nº 4 do artigo 57.º e do artigo 146º, n.º2, als. d) e e) do Código de Contratos Públicos.*
* Sumário elaborado pelo relator
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Impugnação Urgente - Contencioso pré-contratual (arts. 100º e segs. CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:Negar provimento ao recurso.
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Não emitiu parecer.
1
Decisão Texto Integral:EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

A VC--- S.A. interpôs RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 09.02.2022, que julgou totalmente improcedente a acção administrativa de contencioso pré-contratual contra o Instituto da Segurança Social, I.P. e em que indicou como Contra-Interessada, entre outras, a SO---, S.A., para anulação da deliberação do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.), datada de 17.06.2021, de exclusão da proposta que apresentou e de adjudicação à proposta apresentada por esta Contra-Interessada, no concurso público com publicidade internacional para fornecimento de género alimentar “Bolacha Maria” no âmbito do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas (FEAC).

Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida à revelia do facto provado sob o n.º 22, colocou em causa o texto da procuração e a sua suficiência, apesar de para o Júri do procedimento a procuração junta pela Autora conferir poderes a JP.... para vincular a Recorrente, embora, para si, existisse, erradamente, outra causa excludente, o que se traduz numa violação do princípio da separação de poderes, ao imiscuir-se o Tribunal a quo numa tarefa puramente administrativa como é a interpretação de uma procuração.

O Instituto da Segurança Social contra-alegou a defender a manutenção da decisão recorrida.

Também a Contra-Interessada apresentou contra-alegações, de igual modo no sentido do não provimento do recurso.

O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.
*
Cumpre decidir já que nada a tal obsta.
*

I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:

A. O Tribunal a quo entendeu que, assente a suficiência da assinatura dos documentos da proposta apenas no momento da sua submissão, a questão central se traduzia em saber se o teor da procuração e junta ao procedimento concursal através da plataforma electrónica permite concluir que a representada pelos dois outorgantes ali identificados, concedeu a favor da pessoa mencionada como seu representante, (I) poderes de representação da sociedade no procedimento pré-contratual em causa e (II) poderes para obrigar a sociedade representada”.

B. Convocando os critérios normativos previstos nos artigos 236.º a 238.º do Código Civil, o Tribunal a quo decidiu que não foram conferidos ao procurador que assinou os documentos da proposta e a submeteu na plataforma eletrónica de contratação pública, poderes para obrigar a recorrente, mas tão só para a representar ao nível da assinatura e submissão de documentos em plataformas eletrónicas, revelando-se, estes, insuficientes para vincular a recorrente, o que implica reconhecer que os documentos da proposta não foram assinados por representante legal com poderes para a vincular.

C. A recorrente não se conforma com a decisão proferida.

D. Com efeito, de acordo com os normativos citados pelo Tribunal a quo e nos quais assenta a decisão proferida, a procuração deve ser interpretada de acordo com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante.

E. Conforme resulta do facto n.º 15, a recorrente atribuiu ao seu representante “os poderes necessários para, individualmente, em nome e por conta da Mandante, assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas”.

F. Atendendo ao sentido em que um declaratário normal, esclarecido, zeloso e sagaz, iria outorgar uma procuração com o sobredito texto, e tendo em consideração a finalidade da sua utilização, isto é, no contexto de procedimentos de contratação pública tramitados em plataformas eletrónicas,

G. Forçosamente se tem que entender que a recorrente, ao conferir os poderes necessários para o seu representante assinar documentos e, sublinhe-se, quaisquer documentos no âmbito destes procedimentos, isto é, documentos da proposta, documentos de habilitação ou mesmo contratos em que a outorga decorra por meios eletrónicos, em plataformas,

H. Quis que, com a sua assinatura, o seu procurador a vinculasse.

I. Caso assim não fosse, o texto da procuração não mencionaria os poderes para assinar documentos, mencionaria apenas os poderes para os submeter, sem prejuízo de se entender que a própria assinatura no momento da submissão é suficiente para vincular a mandante/recorrente.

J. Neste sentido, caso a recorrente não quisesse ter atribuído poderes ao seu procurador para, em seu nome, assinar documentos, esta teria, simplesmente, conferido poderes para submeter documentos nas Plataformas Electrónicas e não, como sucedeu, poderes para “assinar e submeter”.

K. De facto, a conjunção “e” indica, sem margem para qualquer dúvida interpretativa, que pela procuração em discussão foram atribuídos poderes para dois efeitos: 1) assinar documentos e 2) submeter documentos (em plataformas eletrónicas de contratação pública).

L. Porém, o Tribunal a quo coloca em causa se a procuração confere poderes para o representante apresentar propostas em nome da mandante e, através delas, obrigar ou vinculá-la.
M. Ora, sendo certo que foram atribuídos poderes para assinar e para submeter documentos em plataformas eletrónicas, certo é também que um declaratório normal, esclarecido, zeloso e sagaz não iria atribuir poderes a um seu representante para assinar documentos sem que essa assinatura o vinculasse.

N. Se assim não fosse, o efeito útil da atribuição de poderes para, “individualmente, em nome e por conta da Mandante” assinar documentos, seria nulo.

O. Se não, faça-se a seguinte pergunta: qual é o objetivo ou propósito de uma procuração que confere poderes para assinar documentos (e submeter os mesmos, isto é, proceder à sua apresentação ou envio) sem que essa assinatura vincule o mandante?

P. Ou então: há procurações a atribuir poderes para, individualmente, em nome e por conta de, assinar sem que essa assinatura vincule o mandante?

Q. Naturalmente que a resposta é negativa a ambas as questões.

R. A assinatura de um documento consiste numa das formas de manifestação da vontade negocial, e, por conseguinte, na celebração de um negócio jurídico.

S. Nessa medida, se o procurador, em nome e no interesse da mandante, assina, subscreve, uma determinada declaração negocial, essa declaração vincula o mandante e é esse o efeito jurídico pretendido.

T. Por outro lado, como referido, a procuração não discrimina os documentos que, no âmbito de procedimentos de contratação pública, podem ser assinados pelo procurador.

U. Nessa medida, caso a procuração particularizasse que o representante apenas estava mandatado para assinar os documentos de habilitação, naturalmente, das citadas normas de interpretação da declaração negocial não se podiam extrair poderes para assinar documentos da proposta.

V. Porém, o elemento literal, ponto de partida na interpretação da declaração negocial, não restringe os documentos abrangidos.

W. Assim, por maioria de razão, a expressão utilizada, ao contrário do que consta da sentença recorrida, não deixa qualquer dúvida quanto à conclusão pela abrangência dos poderes para a apresentação de propostas: se o procurador as pode assinar e submeter, pode, necessariamente, apresentar propostas e vincular o mandante com a sua assinatura.

X. Ademais, no domínio da Contratação Pública, quando a lei não faça exigências formais, designadamente e para o que ora importa, quanto ao texto que as procurações dos representantes dos concorrentes para efeitos do n.º 4 do artigo 57.º do CCP, deve observar-se o princípio do favor participationis, ou do favor do procedimento, que impõe que, em caso de dúvida, se deve privilegiar a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente, ou da sua proposta, em detrimento da sua exclusão.

Y. O Supremo Tribunal Administrativo, mencionando-se, para o efeito, os acórdãos de 1911-2020, proferido no âmbito do processo n.º 185/19.2BEPDL (Relatora: Susana Tavares da Silva) e de 28-04-2021, proferido no âmbito do processo n.º 15/20.2BEFUN (Relator: Cláudio Ramos Monteiro), tem sido assertivo no seu entendimento quanto à matéria da interpretação das procurações neste contexto.

Z. Com efeito, no primeiro dos referidos acórdãos, a procuração em discussão nos autos tem o seguinte texto: “poderes para negociar, enviar propostas e outorgar contratos”.

AA. Por seu turno, a procuração em discussão nos autos do segundo acórdão referido tem o seguinte texto: “poderes para negociar propostas de contratos, para proceder ao seu envio e para outorgar os contratos referidos na indicada procuração”.

BB. Em ambos os acórdãos, o Supremo Tribunal Administrativo afirma que, estando em causa um problema de interpretação das procurações, isto é, de determinação da amplitude dos poderes conferidos ao procurador, é necessário convocar as regras de interpretação dos negócios jurídicos estabelecidas nos artigos 236.º e 238.º do Código Civil e que o n.º 4 do artigo 57.º do CCP não exige que os poderes de assinatura da proposta tenham que ser referidos em termos expressos e explícitos no respetivo mandato, limitando-se a exigir que a proposta seja assinada por quem tenha poderes para obrigar o concorrente.

CC. O Supremo Tribunal Administrativo defende ainda que quem tem poderes para negociar propostas, enviar/submeter propostas, ou para outorgar contratos, tem também poderes para assinar propostas, vinculando o mandante, ainda que a procuração não o refira textualmente.

DD. Ora, as procurações em discussão naqueles autos nem previram expressamente o poder de assinar documentos e o Supremo Tribunal Administrativo julgou, apesar disso, em ambos os casos, que entre os poderes conferidos na procuração se compreendia o poder para assinar documentos da proposta.

EE. Segundo o que se pode ler nos sobreditos acórdãos, a existência desse poder é inferida através da aplicação das regras de interpretação dos negócios jurídicos estabelecidas nos artigos 236.º e 238.º do Código Civil e, bem assim, do princípio do favor participationis, ou do favor do procedimento, que impõe que, em caso de dúvida, se privilegie a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente, ou da sua proposta, em detrimento da sua exclusão.

FF. Neste sentido, como no presente caso a procuração refere expressamente o poder para assinar documentos (e submeter documentos), é forçoso concluir, nos presentes autos, como naqueles.

GG. Quem tem poderes para assinar documentos (da proposta) e para submeter os mesmos, tem, efetivamente, poder de disposição sobre o seu conteúdo, visto que, com a sua assinatura, se vincula a si ou, neste caso, a terceiro.

HH. Adicionalmente, uma vez que o Tribunal a quo sufragou, indiretamente, o entendimento segundo o qual apenas com a submissão da proposta é que o concorrente fica vinculado à mesma (até à submissão da proposta esta permanece num estado de latência procedimental), então, ainda que tivessem sido atribuídos poderes apenas para a submissão de documentos (propostas e outros), por maioria de razão, esse poder de submissão teria que ser suficiente para vincular o concorrente (através do certificado de assinatura eletrónica qualificada exigido no momento da submissão de propostas).

II. Por fim, o Tribunal a quo afirma, e bem, que a Entidade Demandada, ora recorrida, reconhece que a proposta da recorrente não foi excluída com fundamento nos poderes conferidos aos intervenientes, mas antes, em virtude de uma das assinaturas não configurar uma assinatura digital qualificada. Esta conclusão decorre do facto provado n.º 22.

JJ. O Júri do procedimento não coloca em qualquer momento em dúvida o texto da procuração.

KK. Todavia, à revelia do facto n.º 22, o Tribunal a quo colocou em causa o texto da procuração e a sua suficiência.

LL. Acontece que, se para o Júri do procedimento, a procuração conferia poderes a JP.... para vincular a recorrente, embora, para si, existisse, erradamente, outra causa excludente.

MM. Não pode, o Tribunal a quo, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, imiscuir-se numa tarefa puramente administrativa como é a interpretação de uma procuração que, não tendo sido colocada em causa pelo Júri do procedimento, o não deveria ter sido, também, pelo Tribunal a quo.

NN. Nestes termos, o presente recurso deve ser julgado totalmente procedente, condenando-se o réu e a contra-interessada nos pedidos.
*
II –Matéria de facto.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:

1) Por deliberação do Conselho Diretivo do ISS, IP, de 17.09.2020, foram aprovadas as peças do concurso público n.º 2001/20/0001617, respeitante ao ¯Fornecimento de Género Alimentar- Bolacha Maria‖, no âmbito do FEAC 2021-2022, ao abrigo da Portaria n.º 190-B/2015, de 26.06, alterada pela Portaria n.º 51/2017 de 02.02 bem como no Regulamento (UE) n.º 223/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, destinado ao fornecimento de 1.320.110 unidades individuais de 0,200kg cada do género alimentar Bolacha Maria, pelo período de 11 meses.

2) Por anúncio publicado no Diário da República (com o n.º 10748/2020, Parte L, II Série, n.º 188), no dia 25-09-2020, a Entidade Demandada lançou concurso público com publicidade internacional para “Fornecimento de género alimentar Bolacha Maria no âmbito do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas (FEAC)”.

3) O artigo 2.2 do Programa do Procedimento estabelece o seguinte:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]


4) No ponto 9., subpontos 9.2 e 9.6 do Programa do Procedimento, estabelece-se o seguinte:

“O modo de apresentação de propostas obedece ao disposto no artigo 62.º do CCP e na Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, que regula a disponibilização das plataformas eletrónicas de contratação pública.
(…)
Todos os documentos devem ser assinados individualmente com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica próprios dos concorrentes ou dos seus representantes legais”.

5) De acordo com o ponto 15. do Programa do Procedimento, com a epígrafe “Documentos que constituem a proposta”, os concorrentes estavam obrigados a instruir as suas propostas com os seguintes documentos:

“a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (Anexo I);
b) Declaração relativa ao preço global da proposta (com exclusão do IVA), indicado por extenso e em algarismos, integrando o preço total do género alimentar e o preço total do transporte;
c) Indicação do preço unitário do género alimentar (com exclusão do IVA), por embalagem individual;
d) Declaração de aceitação e cumprimento integral do fornecimento nos termos do caderno de encargos (Anexo II);
e) Indicação do local de produção e de acondicionamento do género alimentar a fornecer;
f) Indicação das condições em que o género alimentar deve ser conservado e armazenado nos polos de receção, nomeadamente, se as paletes devem ser empilhadas e, em caso afirmativo, indicação do número de paletes que permitam a não ocorrência de perdas e deteriorações dos produtos por esmagamento;
g) Ficha técnica do produto a fornecer pelo concorrente com indicação da composição qualitativa, informação nutricional e prazo de durabilidade para consumo (que não poderá ser inferior à data de durabilidade mínima constante na ficha técnica do produto (Anexo V)), bem como, o cumprimento dos requisitos dos regulamentos legalmente fixados e do caderno de encargos;
h) Amostra(s) do produto a fornecer e respetivos exemplares nos termos do anexo VI e respetivo pedido de análise laboratorial devidamente preenchida (Anexo VII), as quais devem ser entregues nas instalações da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), sitas na Estrada do Paço do Lumiar, Campus Lumiar, Edifício F, cave, 1649-028 Lisboa, no prazo máximo de 2 (dois) dias úteis seguintes à data limite para a apresentação das propostas e dentro do horário de funcionamento dos serviços, das 9:00 horas às 17:00 horas;
i) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos do preço, para efeitos do disposto no artigo 71.º do CCP;
j) Quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por considerar indispensáveis para efeitos do disposto na parte final da alínea b), do n.º 1, do artigo 57.º do CCP.”

6) Segundo o ponto n.º 15.3. do Programa do Procedimento:

“Todos os documentos carregados na plataforma eletrónica deverão ser assinados individualmente e eletronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura eletrónica qualificada em momento anterior à submissão dos mesmos”.

7) Segundo o disposto no ponto n.º 15.4. do Programa do Procedimento.

“Nos casos em que os certificados utilizados ou a assinatura digital qualificada não possa relacionar o assinante com a sua função e poder de assinatura, como é o caso, por exemplo, do cartão do cidadão, deve o concorrente submeter documento indicando o poder de representação e a assinatura do assinante”.

8) O ponto n.º 17.3. do Programa do Procedimento determina que:

“Serão excluídas as propostas que não cumpram o disposto na Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, que regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública”.

9) De acordo com o disposto no ponto n.º 20. do Programa do Procedimento, a adjudicação seria feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade prevista no artigo 74.º, n.º 1, alínea b) do Código de Contratos Públicos, ou seja, pela avaliação do preço enquanto único aspecto da execução do contrato a celebrar, submetido à concorrência.

10)À modalidade do critério da proposta de adjudicação é aplicável o preço global da proposta, com referência ao preço base global do procedimento que se cifra em 433.326€11 (quatrocentos e trinta e três mil trezentos e vinte e seis euros e onze cêntimos), ao qual acresce IVA à taxa legal em vigor, decomposto por 429.035€75 (quatrocentos e vinte nove mil duzentos e trinta e cinco euros e setenta e cinco cêntimos), referente ao valor de aquisição do produto e por 4.290€36 (quatro mil duzentos e noventa euros e trinta e seis cêntimos) referente ao valor do custo de transporte, sendo o preço unitário de 0€32 (trinta e dois cêntimos), valores a que acresce o IVA à taxa legal aplicável, de acordo com os pontos 18. do Programa de Procedimento e com a cláusula 11. do Caderno de Encargos.

11) No prazo definido para o efeito, foram apresentadas seis propostas, pelos seguintes concorrentes e respectivos preços:

a) GA, S.A. – 277.223€10;
b) AL---, Lda. – 426.435€20;
c) BA---, Lda. – 10.000.000€00;
d) SO---, S.A. – 411.157€50;
e) OS---, Lda. – 426.395€53;
f) VC---, S.A. – 316.826€40.

12) De acordo com a certidão permanente do registo comercial da autora, junta com a proposta, com o código de acesso 6370-5546-4217, esta obriga-se através da intervenção:

“a) do presidente conjuntamente com um administrador;
b) de dois administradores conjuntamente;
c) de um administrador delegado e de um administrador;
d) de um administrador e de um procurador ou de dois procuradores, dentro dos limites das procurações respectivas;
e) de um só administrador a quem tenham sido conferidos poderes pelo conselho de administração para a prática de acto certo e determinado;
f) de um procurador mandatado para a prática de acto certo e determinado”.

13) Os documentos da proposta apresentada pela autora foram individualmente assinados pelo Presidente do Conselho de Administração, CF... e por uma Vogal do Conselho de Administração, e MG..., sendo que a segunda não assinou os documentos da proposta através do certificado de assinatura eletrónica qualificada a que se refere o n.º 1 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto.

14) A proposta da autora foi assinada, no momento da sua submissão, através do certificado de assinatura eletrónica qualificada de JP..., na qualidade de procurador mandatado pela Autora para “individualmente, em nome e por conta da Mandante assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas”.

15) A procuração é do seguinte teor:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

16) No relatório preliminar, o júri do procedimento propôs a exclusão das propostas apresentadas pelos seguintes concorrentes:

a) GA, S.A.;
b) AL---, Lda.;
c) BA---, Lda.;
d) VC---, S.A. .

17) No que concerne à proposta apresentada pela Autora, o júri do procedimento propôs a exclusão da mesma nos seguintes termos:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

18) No dia 12.05.2021 os concorrentes foram notificados do relatório preliminar.

19) Notificada para o efeito, a Autora pronunciou-se sobre o relatório preliminar, ao abrigo do direito de audiência prévia.

20) Na referida pronúncia, a Autora expôs os seguintes factos:

“(…)

6. De acordo com a certidão permanente do registo comercial da VC---, junta com a proposta, com o código de acesso 6370-5546-4217, esta obriga-se, designadamente, através da assinatura de dois administradores ou através da assinatura de um procurador mandatado para a prática de ato certo e determinado.

7. Por outro lado, conforme resulta do Recibo Eletrónico de Submissão da Proposta, todos os documentos da proposta apresentada pela VC--- foram assinados por JP..., através de um certificado de assinatura eletrónica qualificada da Multicert, no momento da submissão da proposta - cfr. Documento n.º 1 que se junta e se dá por integralmente reproduzido.
8. Ao sobredito certificado de assinatura eletrónica qualificada da Multicert encontra-se aposta, sendo possível a sua consulta na plataforma, a procuração pela qual JP... é constituído mandatário da VC---, e pela qual lhe foram conferidos “os poderes necessários para, individualmente, em nome e por conta da Mandante assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas” (sublinhado nosso) - cfr. Documento n.º 2 que se junta e se dá por integralmente reproduzido.

9. Nestes termos, embora os documentos da proposta não tenham sido assinados através de dois certificados de assinatura eletrónica qualificada, mas de apenas um, no momento da submissão da proposta, esta foi assinada através do certificado de assinatura eletrónica qualificada do procurador da VC---, com poderes para assinar documentos das propostas e submeter as mesmas em plataformas eletrónicas de contratação pública.

(…)

23. Por conseguinte, atenta a factualidade descrita, visto que resulta do Recibo Eletrónico de Submissão da Proposta, que todos os documentos da proposta apresentada pela Vieira de Castro foram assinados pelo seu procurador, com poderes para o efeito, JP..., através de um certificado de assinatura eletrónica qualificada da Multicert, no momento da submissão da proposta.

24. A assinatura irregular dos documentos da proposta antes da sua submissão degrada-se em formalidade não essencial, assim não determinando a exclusão da proposta apresentada pela VC---”.

21) Com a sua pronúncia em sede de audiência prévia, a Autora juntou dois documentos:

1) o relatório de submissão da proposta e
2) a procuração aposta ao certificado de assinatura eletrónica qualificada de JP....

22) No relatório final o júri do procedimento pronunciou-se, designadamente, quanto ao requerimento de audiência prévia apresentado pela autora, nos seguintes termos:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

23) Não tendo dado provimento a nenhuma das pronúncias apresentadas em sede de audiência prévia, o Júri do procedimento deliberou, por unanimidade, manter as propostas de decisão constantes do relatório preliminar, e, por conseguinte, a mesma ordenação das propostas, por aplicação do critério de adjudicação, a saber: 1º. SO---, S.A. 2º. OS---, Lda..

24) No dia 18.06.2021 os concorrentes foram notificados do relatório final elaborado em 14.06.2021.

25) Através dos Despachos datados de 15 e 17 Junho de 2021, do Conselho Diretivo, exarados sobre a Informação n.º SCC-18232/2021, de 15.06.2021 foi autorizada:

a) Homologação do Relatório Final;
b) Adjudicação da proposta da concorrente SO---, S.A., ao procedimento destinado ao fornecimento de género alimentar Bolacha Maria, no âmbito do FEAC - 2021-2022, objeto do concurso público n.º 2001/20/0001617;
c) A Aprovação da Minuta do Contrato em simultâneo e a notificação do adjudicatário, nos termos previstos no nº1 do artº 98.º do Código dos Contratos Públicos.

26) No dia 18.06.2021, os concorrentes foram notificados, através da plataforma eletrónica, de que, por deliberação do Conselho de Diretivo do ISS, I.P., de 17-06-2021, o contrato objeto do presente concurso público foi adjudicado à proposta apresentada pela contrainteressada Sogenave, conforme proposto no relatório final pelo júri do procedimento.
*
III - Enquadramento jurídico.

Este é o teor essencial da decisão ora posta em crise:

“(…)
Pela presente ação, vem a Autora impugnar a deliberação do Instituto da Segurança Social, I.P. de exclusão da sua proposta do Concurso Público para fornecimento de género alimentar (bolacha Maria) no âmbito do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas (FEAC) lançado por esta entidade (Processo n.º 2001/20/0001617).

Alega a Autora que a deliberação impugnada padece do vício de violação de lei, designadamente, dos artigos 57º, n.º 4 e 62º do CCP e da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto.

Vejamos, então, se oferece razão à Autora e, portanto, se, tal como vem alegado, o acto impugnado se mostra inquinado de vício invalidante que decorre da circunstância da sua proposta ter sido ilegalmente excluída do procedimento concursal.

Como resulta do probatório, no caso em apreço, a Entidade Demandada, por anúncio publicado no Diário da República (com o n.º 10748/2020, Parte L, II Série, n.º 188), no dia 25-09-2020, lançou concurso público com publicidade internacional para ¯Fornecimento de género alimentar Bolacha Maria no âmbito do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas (FEAC)”.

Assim, está em causa um concurso público (não urgente), em consonância com os artigos 16º, nº 1, alínea c), e 130º e seguintes do CCP, no âmbito do qual estão previstas as peças do procedimento enumeradas na alínea c) do nº 1 do artigo 40º do CCP, a saber, o anúncio, como elemento informativo, e, com maior preponderância, o programa do procedimento e o caderno de encargos, os quais enformam o elemento normativo nuclear do procedimento pré-contratual.

Na definição do artigo 41º do CCP, o programa do procedimento é o regulamento que define os termos a que obedece a fase de formação do contrato até à sua celebração, versando, nessa medida, exclusivamente sobre o procedimento de escolha do co-contratante, sem que constitua elemento integrante do contrato a celebrar, como sucede com o caderno de encargos. Assim, o artigo 42º, nº 1, do CCP, estabelece que o caderno de encargos é a peça do procedimento que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar. Ambos são, no dizer do legislador processual, documentos conformadores do procedimento pré-contratual (cf. artigo 103º do CPTA).

Nos termos do disposto no artigo 56.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos (CCP), a proposta é a declaração da vontade de contratar nos termos e condições constantes do caderno de encargos e inclui documentos relativos aos atributos da proposta, isto é, ao modo como o concorrente se dispõe a contratar os aspetos submetidos à concorrência pelo caderno de encargos.

De acordo com o artigo 57.º, n.º 4 do CCP, os documentos que constituem a proposta – e concretamente, no que ora interessa, aqueles a que se refere o n.º 1 do mesmo preceito, incluindo, portanto, (i) declaração do anexo I ao CCP ou, em substituição da mesma, o Documento Europeu Único de Contratação Pública - cfr. alínea a) e n.º 6 - , (ii) documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais a concorrente se dispõe a contratar - cfr. alínea b)- e (iii) documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule - cfr. alínea c) – devem ser assinados pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar.

E as propostas que não cumpram o disposto no n.º 4 do artigo 57.º - ou seja, cujos documentos não se encontrem assinados pelo próprio concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar - devem, sob proposta do júri e decisão do órgão competente, ser excluídas do procedimento, conforme resulta, conjugadamente, dos artigos 146.º, n.º 2, alínea e), e 148.º, n.ºs 1 e 4, do CCP.

Estabelece, por sua vez, o artigo 62.º do CCP, no seu n.º 1, que os documentos que constituem a proposta são apresentados directamente em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante (ainda que sem prejuízo do disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 115.º, aplicável apenas em procedimentos de consulta prévia e de ajuste directo), acrescentando, no n.º 4, que os termos a que deve obedecer a apresentação e a recepção das propostas, conforme o disposto no n.º 1, são definidos por diploma próprio, que corresponde, actualmente, à Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto.

A Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto regula, pois, a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública e transpõe o artigo 29.º da Diretiva 2014/23/UE, o artigo 22.º e o anexo IV da Diretiva 2014/24/UE e o artigo 40.º e o anexo V da Diretiva 2014/25/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, revogando o Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de julho.

Dispõe o Artigo 54.º da referida Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto, o seguinte:

1 - Os documentos submetidos na plataforma electrónica, pelas entidades adjudicantes e pelos operadores económicos, devem ser assinados com recurso a assinatura electrónica qualificada, nos termos dos n.os 2 a 6.

2 - Os documentos elaborados ou preenchidos pelas entidades adjudicantes ou pelos operadores económicos devem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura electrónica próprios ou dos seus representantes legais.

3 - Os documentos eletrónicos emitidos por entidades terceiras competentes para a sua emissão, designadamente, certidões, certificados ou atestados, devem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica das entidades competentes ou dos seus titulares, não carecendo de nova assinatura por parte das entidades adjudicantes ou do operador económico que os submetem.

4 - Os documentos que sejam cópias eletrónicas de documentos físicos originais emitidos por entidades terceiras, podem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica da entidade adjudicante ou do operador económico que o submete, atestando a sua conformidade com o documento original.

5 - Nos documentos electrónicos cujo conteúdo não seja susceptível de representação como declaração escrita, incluindo os que exijam processamento informático para serem convertidos em representação como declaração escrita, designadamente, processos de compressão, descompressão, agregação e desagregação, a aposição de uma assinatura electrónica qualificada deve ocorrer em cada um dos documentos electrónicos que os constituem, assegurando-lhes dessa forma a força probatória de documento particular assinado, nos termos do artigo 376.º do Código Civil e do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de agosto, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 88/2009, de 9 de Abril, sob pena de causa de exclusão da proposta nos termos do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos.‖.

Em consonância com o CCP o Programa do Procedimento no ponto 9., subpontos 9.2 e 9.6 do Programa do Procedimento, estabelece que ¯O modo de apresentação de propostas obedece ao disposto no artigo 62.º do CCP e na Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, que regula a disponibilização das plataformas eletrónicas de contratação pública‖ e, bem assim como ¯Todos os documentos devem ser assinados individualmente com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica próprios dos concorrentes ou dos seus representantes legais‖.

Por seu turno, de acordo com o ponto n.º 15.3. do PP, ¯Todos os documentos carregados na plataforma eletrónica deverão ser assinados individualmente e eletronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura eletrónica qualificada em momento anterior à submissão dos mesmos‖ e o ponto n.º 15.4. ¯Nos casos em que os certificados utilizados ou a assinatura digital qualificada não possa relacionar o assinante com a sua função e poder de assinatura, como é o caso, por exemplo, do cartão do cidadão, deve o concorrente submeter documento indicando o poder de representação e a assinatura do assinante‖, sendo ¯excluídas as propostas que não cumpram o disposto na Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, que regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública‖ (ponto n.º 17.3. do PP).

Do confronto das disposições legais e regulamentares supra referidas, resulta que devem ser assinados eletronicamente todos e cada um dos documentos que constituem a proposta, pois que a apresentação da proposta, e dos documentos que a instruem, é efectuada numa plataforma electrónica e, como tal, os documentos deverão ser carregados na respectiva plataforma, já devidamente assinados, sendo que o momento da submissão da proposta e respectivos documentos se efectiva com a assinatura electrónica da proposta por utilizador autorizado e identificado, que corresponde à identificação do utilizador da plataforma a que se refere o Artigo 57.º n.º 1 da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto - Nesse sentido vejam-se os Acórdãos do TCAN de 25/11/2011, p. 02389/10.4BELSB, de 22/06/2011, p. 00770/10.8BECBR e de 00102/11.8BEPRT.

De acordo com o Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de Agosto, diploma que regula a validade, eficácia e valor probatório dos documentos electrónicos, a assinatura electrónica e a actividade de certificação de entidades certificadoras estabelecidas em Portugal (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 62/2003, de 3 de Abril, 165/2004, de 7 de Junho, 116-A/2006, de 16 de Junho, e 88/2009, de 9 de Abril e Decreto-Lei n.º 12/2021, de 9 de Fevereiro), deve entender-se por: (i) «assinatura electrónica»: o resultado de um processamento electrónico de dados susceptível de constituir objecto de direito individual e exclusivo e de ser utilizado para dar a conhecer a autoria de um documento electrónico - artigo 2.º, alínea b); (ii) «assinatura electrónica avançada»: a assinatura electrónica que preenche os seguintes requisitos: i) Identifica de forma unívoca o titular como autor do documento; ii) A sua aposição ao documento depende apenas da vontade do titular; iii) É criada com meios que o titular pode manter sob seu controlo exclusivo; iv) A sua conexão com o documento permite detectar toda e qualquer alteração superveniente do conteúdo deste - cfr. artigo 2.º, alínea c); e (iii) «assinatura electrónica qualificada», ou seja, aquela que, nos termos do n.º 1 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2016, deve ser aposta aos documentos da proposta: a assinatura digital (uma das modalidades de assinatura electrónica qualificada) ou outra modalidade de assinatura electrónica avançada que satisfaça exigências de segurança idênticas às da assinatura digital baseadas num certificado qualificado e criadas através de um dispositivo seguro de criação de assinatura - cfr. artigo 2.º, alíneas d) e g); (iv) «certificado»: o documento electrónico que liga os dados de verificação de assinatura - isto é, o conjunto de dados, como chaves públicas, utilizado para verificar uma assinatura electrónica – ao seu titular e confirma a sua identidade - cfr. artigo 2.º, alínea p); e (v) «certificado qualificado», ou seja, aquele em que, nos termos do n.º 2 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, deve basear-se a assinatura dos documentos elaborados ou preenchidos pelos concorrentes: o certificado que contém os elementos referidos no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 290-D/99 – entre os quais o nome ou denominação do titular da assinatura e outros elementos necessários para uma identificação inequívoca e, quando existam poderes de representação, o nome do seu representante ou representantes habilitados, bem como a eventual referência a uma qualidade específica do titular da assinatura, em função da utilização a que o certificado estiver destinado, podendo ainda incluir, a pedido do titular, informações relativas a poderes de representação conferidos ao titular por terceiro, à sua qualificação profissional ou a outros atributos, mediante fornecimento da respectiva prova, ou com a menção de se tratar de informações não confirmadas - e é emitido por entidade certificadora que reúne os requisitos legais - cfr. artigos 2.º, alíneas p) e q), 28.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 290-D/99.

Da conjugação das normas acima referenciadas resulta, pois, que os documentos referidos no n.º 1 do artigo 57.º do CCP devem ser assinados pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar (artigo 57.º, n.º 4, do CCP), com recurso a assinatura electrónica qualificada, e não apenas, portanto, através de mera assinatura autógrafa [artigo 54.º, n.º 1, da Lei n.º 96/2015.

E a essa assinatura electrónica deve estar associado, por força do disposto no n.º 2 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, um certificado qualificado do próprio concorrente ou de um seu representante (legal), nele identificado e habilitado nessa qualidade, contendo, nesse caso, a necessária informação sobre os poderes de representação existentes (sujeitos a prévia confirmação pela entidade certificadora, nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da Lei n.º 96/2015).

É também admissível, porém, nos termos do n.º 7 deste artigo 54.º, a utilização de um certificado digital que, não sendo do próprio do concorrente, nem tendo sido emitido para um seu representante nessa específica qualidade – e que, por isso, não permita relacionar o assinante com a sua função e poder de assinatura - pertença a uma pessoa que tenha os necessários poderes representativos (legais ou voluntários) para obrigar o concorrente, desde que, nesse caso, seja apresentado, juntamente com a proposta, um documento indicando o poder de representação (e assinatura) do assinante, como o seja, por exemplo, a certidão permanente da sociedade ou uma procuração.

Esse documento destina-se, pois, a fazer prova, aquando da apresentação da proposta, dos poderes do assinante para, mediante a aposição da sua assinatura nos respectivos documentos constitutivos, vincular o concorrente (em nome do qual a proposta é apresentada) para com a entidade adjudicante – justificando, assim, perante a mesma, os poderes do representante para obrigar o concorrente ao cumprimento dos termos e condições relativos à execução do contrato com que se dispõe a contratar (e não apenas para o acto de ¯entrega electrónica‖ desses documentos, através do seu carregamento na plataforma e subsequente submissão da proposta, a que se referem os artigos 68.º a 70.º da Lei n.º 96/2015, que podem ser conferidos pela concorrente a pessoa diferente).

Como resulta do probatório, de acordo com a certidão permanente do registo comercial da Autora, junta com a proposta, esta obriga-se através da intervenção: a) do presidente conjuntamente com um administrador; b) de dois administradores conjuntamente; c) de um administrador delegado e de um administrador; d) de um administrador e de um procurador ou de dois procuradores, dentro dos limites das procurações respectivas; e) de um só administrador a quem tenham sido conferidos poderes pelo conselho de administração para a prática de acto certo e determinado; f) de um procurador mandatado para a prática de acto certo e determinado‖.

Resulta, ainda, do probatório que; os documentos da proposta apresentada pela Autora foram individualmente assinados pelo Presidente do Conselho de Administração da Autora e por uma Vogal do Conselho de Administração, sendo que, esta última, não assinou os documentos da proposta através do certificado de assinatura eletrónica qualificada a que se refere o n.º 1 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto; a proposta da autora foi assinada, no momento da sua submissão, através do certificado de assinatura eletrónica qualificada de JP..., na qualidade de procurador mandatado pela autora para ¯individualmente, em nome e por conta da Mandante assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas‖; conforme resulta do Recibo Eletrónico de Submissão da Proposta, todos os documentos da proposta apresentada pela VC--- foram assinados por JP..., através de um certificado de assinatura eletrónica qualificada da Multicert, no momento da submissão da proposta; ao sobredito certificado de assinatura eletrónica qualificada da Multicert encontra-se aposta a procuração pela qual JP... é constituído mandatário da VC---, e pela qual lhe foram conferidos ¯os poderes necessários para, individualmente, em nome e por conta da Mandante assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas”.

Tendo presente a factualidade suprareferida, o que temos é uma proposta da Autora assinada individualmente pelo Presidente do Conselho de Administração da Autora e por uma Vogal do Conselho de Administração, sendo que a segunda não assinou os documentos da proposta através do certificado de assinatura eletrónica qualificada a que se refere o n.º 1 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto.

A proposta da Autora foi assinada, assim, no momento da sua submissão, através do certificado de assinatura eletrónica qualificada do Presidente do Conselho de Administração da Autora e de JP..., na qualidade de procurador mandatado pela autora para ¯individualmente, em nome e por conta da Mandante assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas”.

Ora, de acordo com no seu pacto social, a A. manifestou querer vincular-se através da intervenção: ¯a) do presidente conjuntamente com um administrador; b) de dois administradores conjuntamente; c) de um administrador delegado e de um administrador; d) de um administrador e de um procurador ou de dois procuradores, dentro dos limites das procurações respectivas; e) de um só administrador a quem tenham sido conferidos poderes pelo conselho de administração para a prática de acto certo e determinado; f) de um procurador mandatado para a prática de acto certo e determinado‖.

A tese da Entidade Demandada e que sustenta a decisão de exclusão da proposta da Autora centra-se na constatação de que a sua proposta se encontrava instruída e tem aposição de duas assinaturas digitais, mas uma delas não tem aposição de assinatura digital qualificada concluindo, assim, que se a proposta foi apresentada por dois intervenientes que até tinham com legitimidade para o efeito é porque a Autora entendeu vincular-se nestes termos e não através da assinatura de um procurador mandatado para a prática de ato certo e determinado.

Assim, sustenta a Entidade Demandada, estando provado que a Autora não apresentou a sua proposta nos termos exigidos no Programa do Procedimento, porque um dos intervenientes que o vinculava não assinou eletronicamente todos os documentos apresentados, com a utilização de certificados de assinatura eletrónica qualificada, a proposta apresentada a concurso teria sempre de ser excluída.

Como a Entidade Demandada reconhece, a proposta não foi excluída com fundamento nos poderes conferidos aos intervenientes mas, antes, em virtude de uma das assinaturas não configurar uma assinatura digital qualificada.

Sucede que, a proposta da Autora encontrava-se assinada no momento da sua submissão, através do certificado de assinatura eletrónica qualificada de JP..., na qualidade de procurador mandatado pela autora para ¯individualmente, em nome e por conta da Mandante assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas”

Tendo presente esta possibilidade da proposta ser assinada em nome do concorrente desde que fosse apresentado um documento adicional com a necessária indicação do poder de representação e assinatura do assinante, nos termos exigidos pelo n.º 7 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, de 17/08, pese embora a proposta viesse assinada por dois dos elementos que a podiam vincular, uma das assinaturas não era a adequada, não devia a Entidade Demandada ter ignorado a intervenção de terceiro, alegadamente, em representação da A., exigindo-se que tivesse analisado o documento adicional (procuração) de forma a aquilatar se se comprovava ou não, para efeitos de cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 57.º do CCP, que o assinante tinha poderes para obrigar a Autora ao cumprimento dos termos e condições relativos à execução do contrato com que esta se dispôs a contratar.

Como se encontra demonstrado, com a proposta da Autora foi apresentada uma procuração mediante a qual, AJ..., e CF..., na qualidade de administradores, em representação da sociedade comercial VC--- S.A., constituíram mandatário da Sociedade sua representada JP..., ¯conferindo-lhe os poderes necessários, para, individualmente, em nome e por conta da Mandante assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas”.

É perante o texto desta procuração que teria a Entidade Demandada que ter aferido se os poderes conferidos ao procurador são suficientes para vincular a Autora ou se, pelo contrário, os documentos constitutivos da proposta se devem ter por assinados por quem não tem poderes para obrigar, nos termos exigidos pelo disposto no n.º 4 do artigo 57.º do CCP, o que consubstancia causa de exclusão da proposta, por força da alínea e) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP.

A questão central traduz-se, pois, em saber se o teor da procuração e junta ao procedimento concursal através da plataforma electrónica permite concluir que a A. representada pelos dois outorgantes ali identificados, concedeu a favor da pessoa mencionada como seu representante, (i) poderes de representação da sociedade no procedimento pré-contratual em causa e (ii) poderes para obrigar a sociedade representada.

Para o apuramento do sentido com que a procuração em causa deve valer – do qual depende a fixação do conteúdo e do alcance dos poderes representativos outorgados – devem convocar-se os critérios normativos previstos nos artigos 236.º a 238.º do Código Civil, pressupondo, para tanto, que o seu destinatário ou declaratário é (ou é também), para este efeito e para a finalidade subjacente a estes preceitos, o terceiro a quem o representante se dirige em nome do representado: com efeito, é (também) em relação a este terceiro (no caso, a entidade adjudicante) que se justifica a necessidade de tutela da aparência e da confiança no sentido (objectivo) do negócio que por estas normas é conferida.

Prescreve o artigo 236.º do Código Civil, no seu n.º 1 que a declaração negocial vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele, salvaguardando, porém, no n.º 2, que sempre que o declaratário conheça a vontade real do declarante, é de acordo com ela que vale a declaração emitida.

No entanto, não pode a declaração valer com um sentido que não tenha um mínimo de correspondência no texto do respectivo documento, ainda que imperfeitamente expresso, como determina o n.º 1 do artigo 238.º deste mesmo Código, ressalvando-se, porém, no n.º 2, que esse sentido pode, todavia, valer, se corresponder à vontade real das partes e as razões determinantes da forma do negócio se não opuserem a essa validade.

Ora, neste ponto, os poderes conferidos ao procurador que assinou os documentos constitutivos da proposta tal qual vêm descritos na procuração consubstanciavam-se em ¯assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas‖, pelo que, cremos que ao procurador designado não foram conferidos poderes para obrigar a A., antes e só para a representar ao nível da assinatura e submissão de documentos em plataformas electrónicas (de contratação pública e outras). revelando-se insuficientes para vincular a autora o que tem como consequência não poder reconhecer-se que foram assinados por quem tem poderes para a obrigar, nos termos exigidos pelo disposto no n.º 4 do artigo 57.º do CCP e, assim, por força da alínea e) do n.º 2 do artigo 146.º do mesmo Código, estamos em presença de causa determinante da exclusão da proposta.

Na verdade, os poderes conferidos na procuração reduzem-se à assinatura e submissão de documentos nas Plataformas Electrónicas, o que não permite dizer, sem margem para dúvidas, que abrange a atribuição de poderes ao representante para apresentar propostas, em nome da autora, no âmbito de procedimentos pré-contratuais e para através delas obrigar ou vincular a sociedade para com (ou perante) as entidades adjudicantes, mediante a aposição da sua assinatura aos documentos que as integram.

Efectivamente, a expressão ¯assinar e submeter documentos nas Plataformas Electrónicas‖ deixa a dúvida justificada quanto ao verdadeiro alcance da vontade do representado e, por conseguinte, sobre se a expressão usada permite concluir pela abrangência da apresentação de propostas contratuais e, por conseguinte, se terá pretendido autorizá-lo expressamente a apresentá-las, em seu nome – e assim, a assinar os respectivos documentos constitutivos – em todos os procedimentos de contratação que se desenrolem sobre plataformas electrónicas, comprometendo neles, na fase pré-contratual, a sua representada, dúvidas que não se compadecem com o rigor exigido na verificação dos poderes do representante para submeter a proposta.

Aqui chegados, uma vez que in casu a proposta foi apresentada e assinada (com assinatura digital certificada) por um terceiro com procuração outorgada que não revelava atribuir poderes para o efeito, sempre a decisão a proferir pela Entidade Demandada se reconduzia à exclusão da proposta da A. do procedimento concursal face ao incumprimento do disposto no nº 4 do artigo 57.º do CCP, nos termos expressos no artigo 146.º, nº 2, als. d) e e) do mesmo diploma.

Ante o exposto, improcede o pedido de anulação da deliberação impugnada bem assim como os demais pedidos formulados cuja procedência se encontrava na estrita dependência da procedência do pedido de invalidade formulado.
(…)”.

Com total acerto, em nosso entender.

O argumento fundamental da Recorrente, é este:

“G. Forçosamente se tem que entender que a recorrente, ao conferir os poderes necessários para o seu representante assinar documentos e, sublinhe-se, quaisquer documentos no âmbito destes procedimentos, isto é, documentos da proposta, documentos de habilitação ou mesmo contratos em que a outorga decorra por meios eletrónicos, em plataformas,

H. Quis que, com a sua assinatura, o seu procurador a vinculasse.

I. Caso assim não fosse, o texto da procuração não mencionaria os poderes para assinar documentos, mencionaria apenas os poderes para os submeter, sem prejuízo de se entender que a própria assinatura no momento da submissão é suficiente para vincular a mandante/recorrente”.

Mas este argumento vale para os documentos físicos.

Não vale para os documentos eletrónicos, os quais, nos termos do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 02.08, (alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 62/2003, de 03.04, 165/2004, de 07.06 116-A/2006, de 16.0, e 88/2009, de 09.04, e Decreto-Lei n.º 12/2021, de 09.02), podem conter (I) a «assinatura electrónica»; (II)a «assinatura electrónica avançada» e (III) a «assinatura electrónica qualificada», como se refere na decisão recorrida.

Os termos da procuração referem indistintamente os poderes necessários para o seu representante assinar documentos, sendo que a assinatura eletrónica qualificada, exigida nos termos do concurso, é mais exigente do que a simples assinatura eletrónica.

Por outro lado, conforme resulta dos factos provados sob os n.ºs 13 e 14 os documentos da proposta apresentada pela Autora foram individualmente assinados pelo Presidente do Conselho de Administração, CF....

Já a Vogal MG... não assinou os documentos da proposta através do certificado de assinatura eletrónica qualificada.

Apesar de a procuração conferir os mesmos poderes dos seus representantes ao seu procurador.

Não se percebe, pois, o sentido e alcance desta diferente forma de vinculação da Autora, por parte de dois dos seus representantes.

O que permite, tal como decidido, ficar com a “dúvida justificada quanto ao verdadeiro alcance da vontade do representado e, por conseguinte, sobre se a expressão usada permite concluir pela abrangência da apresentação de propostas contratuais e, por conseguinte, se terá pretendido autorizá-lo expressamente a apresentá-las, em seu nome – e assim, a assinar os respectivos documentos constitutivos – em todos os procedimentos de contratação que se desenrolem sobre plataformas electrónicas, comprometendo neles, na fase pré-contratual, a sua representada, dúvidas que não se compadecem com o rigor exigido na verificação dos poderes do representante para submeter a proposta”.

Assim como permite a conclusão, tirada na decisão recorrida, de que a “proposta foi apresentada e assinada (com assinatura digital certificada) por um terceiro com procuração outorgada que não revelava atribuir poderes para o efeito, sempre a decisão a proferir pela Entidade Demandada se reconduzia à exclusão da proposta da A. do procedimento concursal face ao incumprimento do disposto no nº 4 do artigo 57.º do CCP, nos termos expressos no artigo 146.º, nº 2, als. d) e e) do mesmo diploma”.

Donde se impõe manter o acto impugnado, de exclusão da proposta da Autora.

Também não se mostra válido ao ataque à decisão recorrida, na vertente de que o Júri do procedimento entendeu que a procuração conferia poderes a JP.... para vincular a Recorrente, embora, para si, existisse, erradamente, outra causa excludente, não podendo o Tribunal a quo, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, imiscuir-se numa tarefa puramente administrativa como é a interpretação de uma procuração que, não tendo sido colocada em causa pelo Júri do procedimento, o não deveria ter sido, também, pelo Tribunal a quo.

O motivo de exclusão da proposta da Autora, Recorrente, é um só e deriva da interpretação da procuração a favor de JP.....

Para o Júri do concurso a procuração não conferia poderes para assinar com a “assinatura electrónica qualificada», e daí concluir que a proposta não continha as duas assinaturas digitais qualificadas exigidas exigida pela lei e pelo programa concurso.

Na decisão recorrida defendeu-se – e bem – que a procuração pelo menos não era clara e inequívoca quanto ao sentido e alcance a dar-lhe no que toca à assinatura, daí manter o acto de exclusão impugnado.

Termos em que se impõe manter a decisão recorrida.
*

IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente.
*

Porto, 13.05.2022


Rogério Martins
Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre