Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00003/21.1BEBRG
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:12/17/2021
Tribunal:TAF de Braga
Relator:Antero Pires Salvador
Descritores:CONTENCIOSO PRÉ CONTRATUAL, PREÇO ANORMALMENTE BAIXO, EXCLUSÃO PROPOSTA
Sumário:1 . O instituto do preço anormalmente baixo tem o escopo de conciliar, por um lado, o interesse público financeiro imediato da adjudicação da proposta de mais baixo preço --- o valor do contrato será menor ---, conjugado com o direito à livre iniciativa económico empresarial, e por outro lado, o interesse público da tutela do risco de incumprimento ou de cumprimento defeituoso do contrato.

2 . Sendo o critério de adjudicação o do mais baixo preço, tal significa que, nestas circunstâncias, a Administração deve apresentar um caderno de encargos que “defina todos os restantes aspectos da execução do contrato a celebrar, submetendo apenas à concorrência o preço a pagar pela entidade adjudicante pela execução de todas as prestações que constituem o objecto daquele.*
* Sumário elaborado pelo relator
Recorrente:A., LDA
Recorrido 1:MUNICIPIO (...)
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Impugnação Urgente - Contencioso pré-contratual (arts. 100º e segs. CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:Negar provimento ao recurso.
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Não emitiu parecer.
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:

I
RELATÓRIO

1 . “A., L. da", com sede na Travessa (…), inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 16 de Setembro de 2021, que julgou improcedente a acção de contencioso pré-contratual instaurada contra o MUNICÍPIO (...), sendo contra interessada “C., SA", com sede no Edifício (…), onde peticionava:
a. a anulação do ato de admissão e adjudicação à contra interessada do procedimento concursal tendente à celebração de contrato de “Aquisição de serviços de faturação e gestão integrada dos Serviços de Abastecimento de Água, Tratamento de águas residuais e resíduos sólidos”,
b. A anulação do contrato entretanto celebrado; e ainda,
c. a condenação na exclusão da proposta da contra interessada e adjudicação do contrato à A./Recorrente.
*
Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões:
"1. A douta sentença recorrida, depois de julgar, irrepreensivelmente, ser inequívoco que o preço constante da proposta apresentada pela Contra-Interessada para a execução de uma prestação ali identificada era manifestamente insuficiente para cobrir os custos associados à execução dessa mesma prestação, entendeu que tal facto era irrelevante – pois não se evidenciou que o preço global proposto (o único a avaliar) não permitia cobrir a execução de todas as prestações.
2. Na verdade, e apesar de ter evidenciado que o preço da proposta tem de ser suficiente para cobrir todos os encargos obrigatórios da mesma – sob pena de exclusão à luz da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos –, entendeu que aquela exigência apenas se aplica ao valor global da proposta (e não aos preços parcelares da mesma, ainda que a apresentação destes fosse também expressamente exigida pela Entidade Adjudicante).
3. Considerou, assim, que é totalmente irrelevante que um dos dois preços parcelares apresentados pela Contra-Interessada, preço esse cuja apresentação foi expressamente exigida no Programa do Procedimento, seja manifesta e ostensivamente insuficiente para cobrir o custo associado à execução dos serviços em causa.
4. A douta sentença recorrida incorreu, desse modo, em erro.
5. Com efeito, ainda que sujeito a avaliação esteja apenas o preço global de uma proposta – o que sucede sempre que o critério de adjudicação é o “mais baixo preço” –, todos os elementos de uma proposta (nomeadamente os seus termos e condições) têm se der devidamente avaliados pelas Entidade Adjudicantes.
6. E, sempre que a análise dos termos e condições da proposta (e não só dos seus atributos) revelem que a execução do contrato implicará a violação do bloco de legalidade vigente (como sucede com o pagamento de 1€ pela prestação daqueles serviços), a proposta terá de ser excluída à luz do artigo 70.º, n.º 2, al. b), do Código dos Contratos Públicos.
7. A análise da proposta apresentada pela Contra-Interessada (que integra o contrato, nos termos do artigo 96.º, n.º 2, al. c), do Código dos Contratos Públicos) evidencia que o preço a pagar por uma das prestações (preço de 1€) é manifestamente insuficiente para cobrir os custos associados à sua execução.
8. Assim, a adjudicação daquela proposta, nos termos em que foi apresentada, implicaria a violação do bloco de legalidade vigente, pelo que o acto aqui impugnado é flagrantemente ilegal por violação do artigo 70.º, n.º 2, al. b), do Código dos Contratos Públicos.
9. Ao perfilhar entendimento diverso, a douta sentença recorrida incorreu em erro de julgamento”.
*
Notificadas as alegações, apresentadas pela recorrente, supra referidas, veio o Réu/Recorrido MUNICÍPIO (...) apresentar contra alegações, formulando, a final, as seguintes conclusões:
“A. A douta sentença não figura um erro, pelo que indica a inexistência de fundamentação para justificar uma possível exclusão da proposta, considerando hipotéticas violações contratuais e regulamentares.
B. Mesmo que a decisão tenha caracterizado um dos preços parcelares como inferior comparativamente ao que seria de esperar, tal não implica a sua exclusão.
C. Muito pelo contrário, da análise e avaliação da proposta da C., nada justificaria a não admissão.
D. Pelo que tal entendimento encontra-se justificado pela suficiência do preço global da proposta, que se mostra capaz de suportar eventuais desvios no cumprimento de obrigações contratuais.
E. Assim, torna-se irrelevante, pelo menos na fase de avaliação das propostas apresentadas, que um dos preços parcelares relativo a um elemento exigível nas propostas, se mostre individualmente inferior ao esperado.
F. Em suma, o critério de adjudicação escolhido e implementado foi o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade da Avaliação do Preço, pelo que, em última análise, e em fase concursal, é apenas relevante para efeitos de adjudicação, a suficiência do preço global no tocante ao futuro cumprimento contratual”.
*
Também a contra interessada "C., SA", apresentou contra alegações que finalizou com as seguintes conclusões:
A) O presente recurso foi interposto pela Autora, A., Lda., da Sentença de 16.09.2021, que considerou a acção totalmente improcedente, por considerar que não se verificava, relativamente à proposta da Contra-Interessada e Adjudicatária no Procedimento, a causa de exclusão prevista no artigo 70.º/2 al. f) do CCP, por ter proposto o preço de € 1,00 para uma das tarefas iniciais e não autonomizáveis do Contrato.
B) A Sentença recorrida não merece qualquer reparo ou censura, quando conclui que a proposta da Contra-Interessada não violou o disposto no artigo 9.º/1 al. B.a) do Programa de Concurso, uma vez que não era exigido aos concorrentes que apresentassem os custos efectivos para as tarefas iniciais de execução do contrato, mas meramente que indicassem o seu preço, à semelhança do que sucederia se apresentassem uma nota justificativa e discriminativa do preço, por forma a que os mesmos não acrescessem, de forma imprevista, ao valor do contrato.
C) A Sentença recorrida fez ainda correcta interpretação e aplicação do disposto no artigo 70.º/2 al. f) do CCP, ao considerar que a apresentação de um mero preço parcial abaixo do custo não pode determinar a exclusão da proposta.
D) A apresentação de um preço meramente parcial, abaixo do custo, não tem, de per se, a capacidade de despoletar a estatuição do 70.º/2 al. f) do CCP, nem permite concluir que o Contrato a celebrar incorrerá em violação de qualquer disposição legal ou regulamentar aplicável, uma vez que tal ponderação exige que a proposta seja globalmente considerada.
E) A proposta da Contra-Interessada não era abaixo de custo, nem tão-pouco inexequível, pelo que a Sentença recorrida fez correcta interpretação e aplicação do disposto no artigo 70.º/2 al.f) do CCP, ao concluir que a mesma não violaria o bloco legal vigente”.
*
O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, nada disse.
*
Sem vistos, mas com envio prévio do projecto às Ex.mas Sr.as Juízas Desembargadoras Adjuntas, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
*
2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.

II
FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida, cuja fidelidade e completude não são questionados:
1. Por deliberação de 3.9.2020 da Câmara Municipal (...) foi aberto o concurso publico, com publicidade internacional, visando a adjudicação da aquisição de “Serviços de faturação e gestão integrada dos serviços de abastecimento de água, tratamento de águas residuais e resíduos sólidos”, e aprovadas as peças do procedimento, constando, além do mais,
O novo procedimento, deverá ser realizado, em conformidade com os requisitos, as condições e as características técnicas definidas no caderno de encargos, designadamente:
· Fornecimento de um Sistema Informático para Gestão Comercial da Água, Saneamento e Resíduos, que contemple o direito de utilização pela entidade adjudicante, por todo o prazo de duração do contrato, do Hardware e Software de suporte aos módulos do sistema em funcionamento nas instalações do prestador de serviços;
· Os serviços necessários á colocação em funcionamento pleno e autónomo do referido sistema, incluindo, designadamente, a disponibilização de documentação sobre todos os componentes da solução, e formação dos recursos humanos do Município, para a administração e utilização do sistema e a transição do anterior para o novo sistema, nos termos melhor referidos no caderno de encargos.
· Os serviços de manutenção do sistema durante o período correspondente à prestação do serviço;
· Os serviços de suporte e administração do sistema pelo período da prestação de serviços;
· Os serviços de suporte à prestação de serviços de printing & finishing e cobranças externas adjudicados a outras entidades;
· Os serviços pelo período referido à prestação de serviço de cobranças internas efetuadas nos balcões/postos de cobrança do Município.
- doc. Proposta Reunião Câmara Faturação constante do p.a.
2. Do Programa do Concurso consta, no que aos autos releva,
[…]
Secção III
Propostas
Artigo 9.º
(Proposta e Documentos)
1. A PROPOSTA é a declaração emitida nos termos do n.º 2 deste artigo, pela qual o concorrente
manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo, devendo ser constituída pelos seguintes documentos:

(…)
B. Documento que contenha os atributos da proposta, com os quais o concorrente se dispõe a contratar, relativo aos seguintes aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo caderno de encargos:
a. Preço, a discriminar nos temos do número 2 do presente artigo;

[…]
2. A PROPOSTA deverá conter concretamente os seguintes elementos:
a) Preço fixo mensal e anual da solução que inclua o uso do software e serviço de impressão, envelopagem e entrega no correio para o número de contadores definidos no Caderno de Encargos
b) Preço referente aos custos de instalação, disponibilização do plataforma, parametrização, formação e importação de informação existente no sistema atualmente em utilização.
c) Uma memória descritiva, com descrição de todas as funções obrigatórias que devem poder ser executadas pelo software;
d) o valor global da proposta (o qual não deve incluir o IVA e deve ser sempre indicado por extenso);
e) O prazo de validade da proposta, se diferente do previsto no artigo 65.° do CCP (mínimo de 180 dias, contados da data do termo do prazo fixado para a apresentação das propostas).

3. Não são admitidas propostas relativas a parte do serviço objeto do procedimento.
[…]
Artigo 14.º
(Critério de Adjudicação)
1. A adjudicação será efetuada de acordo com o seguinte critério:
a) Critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade da Avaliação do Preço, à proposta que obtenha a maior pontuação em resultado da aplicação do método de cálculo constante do n.° 2 do ANEXO VII, que faz parte integrante deste programa.
2. Critério de desempate: Em caso de empate entre duas ou mais propostas, as mesmas serão graduadas em função da seguinte regra:
a) O que apresentar o cronograma de implementação mais curto;
b) Continuando o existir o empate, o desempate é realizado por meio de sorteio aleatório e presencial, cujas regras, data hora e local, serão definidas pelo júri e comunicadas a todos os concorrentes com uma antecedência mínima de 5 (cinco) dias úteis.
[…]
Artigo 18°
(Exclusão dos Propostas)
1 São excluídas as propostas cuja análise revele, nomeadamente:
a) Que não apresentem a declaração nos termos da alínea A. do n° 1 do art.° 9º, deste
programa;
b) Que não apresentem algum dos atributos, nos termos do ortiga 9.°, n.° 1, B e C., a. e b.;
c) Que apresentem atributos que violem os parti metros base fixados no caderno de encargos não submetidos à concorrência;
d) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos;
e) Que o preço contratual seja superior cio preço base,
f) Que o Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), preenchido em conformidade com o constante na alínea A. do n.° 1 do artigo 9.° do presente programa não contenha a assinatura digital dos representantes do concorrente com poderes para obrigar, nos termos dos n.ºs 4 e 5 do art° 57.° do CCP, com as necessárias adaptações;
- ver Anexo IV
g) Que contenha um preço ou custo anormalmente baixo não devidamente justificado, nos termos do art.° 71.° do CCP;
h) A existência de fortes indícios de atos, acordos, práticas ou informações suscetíveis de falsear as regras de concorrência;
i) Que não sejam constituídos por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no artº 9° do presente programo, sem prejuízo do previsto no número dois:
j) Que os documentos que constituem a proposta não sejam redigidos em língua portuguesa ou acompanhados de tradução devidamente legalizada;
k) Que sejam presentadas como variantes;
l) Que não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixados nos, termos do disposto nos art.ºs 10.° a 12.º;
m) Que sejam constituídas por documentos falsos ou nas quais os concorrentes prestem culposamente falsas declarações;
n) Que não abranjam a totalidade dos serviços, objeto do presente procedimento.
2. Salvo quanto no que se refere à não apresentação dos documentos com os atributos da proposta, contemplados nas alíneas A, B. e C, do n.° 1 do artigo 9,° deste programo, que determina a exclusão da proposta, a não apresentação dos demais documentos previstos no referido artigo, bem como a apresentação do documento a que se refere a alínea A. do n° 1 do referido artigo 9.°, sem a assinatura do representante legal do concorrente, só determinará a exclusão da proposta depois de ter sido concedido adicionalmente 3 {três) dias ao concorrente para apresentar tais documentos.
[…]
ANEXO VII
Fatores que Densificam o Critério de Adjudicação
1 - Para efeitos de concretização do critério de adjudicação definido no art° 14° do programa do procedimento, o critério que presidira à adjudicação será o do mais baixo preço, sendo a seriação das propostas efetuada tendo por base a seguinte fórmula:



em que:

Pn - pontuação do fator preço da proposta em apreciação
PB - Preço base do procedimento /Valor estimado da despesa (quando não exista preço base do procedimento)
PPn - Preço Global da proposta em apreciação
n - é o número de ordem da proposta em apreciação tendo em conta a sequência da apresentação das propostas na plataforma eletrónica de compras do município.
2 - Atento o critério acima enumerado, a adjudicação será efetuada à proposta que obtenha maior pontuação em resultado da aplicação da fórmula constante do n.º 1 do presente anexo.
3 - Em caso de empate entre as propostas de mais baixo preço a adjudicação será efetuada á proposta selecionada na sequência de sorteio o desenrolar presencialmente com os interessados, do qual será lavrada ata por todos os presentes.
- cf. doc. PP_2020EBS0002DASU.
3. Do Caderno de Encargos, cujo teor aqui se dá integralmente reproduzido, consta, além do mais,
Cláusula 7ª
(Local de Prestação dos Serviços)
(…)
3. Todas as despesas e custos com o transporte dos bens para o local indicado pelo
adjudicante, são da responsabilidade do fornecedor.
[…]
Cláusula 9ª
(Obrigações Principais do Prestador do Serviço)
1. Sem prejuízo de outras obrigações legais com celebração do contrato decorrem para o adjudicatário as seguintes obrigações:
a) Garantir a qualidade da prestação do serviço conforme os requisitos técnicos e níveis de serviço definidos neste Caderno de Encargos e demais documentos contratuais, instalação e configuração da solução;
b) Garantir a gestão do projeto, detalhe e especificação da solução;
c) Desenvolvimento e parametrização da solução de acordo com os requisitos funcionais, técnicos e de integração;
d) Migração dos dados e apoio a entrada em produção do sistema;
e) Testes ao sistema;
f) Elaboração da documentação da solução;
g) Formatação;
h) Manutenção do Sistema;
i) Suporte e Administração do Sistema;
j) Cobranças internas e suporte as Cobranças externas;
k) Suporte ao Finishing & Printing.
[…]
p) A título acessório, o prestador de serviços fica ainda obrigado, designadamente, a recorrer a todos os meios humanos, materiais e informáticos que sejam necessários e adequados à prestação do serviço, bem como ao estabelecimento do sistema de organização necessário à perfeita e completa execução das tarefas a seu cargo.
[…]
Cláusula 11ª
(Avaliação do Adjudicatário e /ou Fornecimento)
1. A entidade adjudicante, por si ou através de terceiro por ela designado, procederá a ações de inspeção quantitativa e qualitativa dos serviços prestados ou a prestar, com vista a verificar, respetivamente, se os mesmos correspondem às caraterísticas, especificações e requisitos técnicos e operacionais definidos na Parte III do presente Caderno de Encargos e na proposta adjudicada, bem como outros requisitos exigidos por lei e no contrato.
2. No que respeita ao Adjudicatário, a avaliação do fornecimento será de acordo com os
seguintes critérios:
a) Assistência Pós-Venda;
b) Conformidade do Serviço Prestado, com o presente contrato;
c) Cumprimento do prazo de prestação do serviço;
d) Disponibilidade do prestador do serviço;
e) Fornecimento e aconselhamento técnico.
3.Durante a fase realização de testes, o fornecedor deve prestar à entidade adjudicante toda a cooperação e todos os esclarecimentos necessários, podendo fazer-se representar durante a realização daqueles.
4. A entidade adjudicante poderá fazer ainda teste, por amostragem, ao PVP a praticar pelo fornecedor para verificação da correta aplicação do desconto concedido, se aplicável.
(…)
Cláusula 13ª
(Garantia)
1. O fornecedor garante a prestação dos serviços, de acordo com as obrigações constantes Deste Caderno de Encargos.
2. A entidade adjudicatária garante por isso os mais altos padrões de qualidade dos serviços prestados, quando houver lugar quer a nível de qualidade dos materiais, quer a nível da construção dos bens, contra defeito de fabrico pelo prazo mínimo de 2 anos, após a entrega dos bens.
3. Durante o período de garantia, o adjudicatário obriga-se a reparar os bens ou substituir os mesmos por outros com as mesmas características, sem quaisquer custos, no prazo que vier a ser definido nos termos do n.º 3, da Cláusula 10ª.
[…]
PARTE I I I
CLÁUSULAS TÉCNICAS
Secção I
Especificações Técnicas
[…]
Anexo
[…]
1.4.2 - Alojamento da plataforma
O alojamento da Plataforma tem de ser efetuado em servidores do fornecedor, não sendo aceites propostas cujo alojamento seja efetuado em servidores alugados a terceiros, contudo são aceites
propostas com alojamento de servidores em datacenters de terceiros. O alojamento da plataforma tem de estar incluído no valor da proposta do software, o qual tem de incluir uma descrição do serviço que garanta a continuidade do negócio, as cópias de segurança e respetiva reposição, quando necessário.
[…]
1.4.3 - Gestão de serviço de atendimento
O fornecedor tem de garantir que disponibiliza o serviço de call-center a funcionar das 9h às 22h com uma 1.ª (primeira) linha qualificada para resolução de situações relativas a contratos,
leituras e faturas, bem como um gestor de cliente e de projeto. O call-center tem de pertencer ao adjudicatário e não a entidades terceiras.
[…]
4.17.A plataforma deve ser interoperável ou tem que ter a possibilidade de interagir com as aplicações de gestão dos processos de urbanismo para deteção de novas construções,
loteamentos e urbanizações. A aplicação existente no Departamento de Ordenamento e Gestão Urbanística é o GSP Urbanismo da A. , Lda.. Os custos da integração têm de fazer parte da proposta a apresentar.
[…]
5.4. Deverá o adjudicatário garantir que sejam transferidos para o sistema comercial todas as características relevantes dos medidores, nomeadamente marca, modelo, calibre, no de contador, leitura, ano fabrico, etc, atualmente existentes no sistema comercial;
[…]
11.40. O prestador de serviços deverá fornecer ao Município 15 equipamentos de leitura ótica do código de barras das faturas, que permita a sua cobrança diretamente na aplicação, nos postos de atendimento municipal, através de software e sistema de comunicação apropriados.
11.41. O prestador de serviços deverá garantir a assistência técnica adequada ao funcionamento dos equipamentos de leitura ótica e indicar na sua proposta qual o custo unitário dos mesmos em caso de substituição/reposição ou aquisição de um novo equipamento com as mesmas
características.
[…]
32. Transição
A estratégia para a fase de transição para o novo sistema deverá estar articulada com as diferentes fases do projeto (disponibilização da infraestrutura de hardware e software base, solução aplicacional, formação, migração de dados, desativação do atual sistema e apoio ao arranque), considerando-se como cenário mínimo:
· A realização de um período de testes em paralelo com o sistema antigo, pré- arranque em produção, o qual deverá incluir a execução dos seguintes processos/transações no novo sistema:
¡ Processo de Recolha e Tratamento de Leituras de PDA´s/Smartphones;
¡ Processo de Faturação;
¡ Processo de Cobranças Automáticas;
¡ Processo de geração de ficheiros SAFT;
¡ Processo de geração de ficheiro XML com alterações contratuais para Autoridade Tributária;
· O apoio presencial ao arranque em produção, cobrindo:
¡ As funções de front-office e back-office;
¡ Administração e otimização, apoio de segunda linha, desde a entrada em produção até à aceitação nos mesmos moldes em que serão prestados ao abrigo da vertente “Suporte Local e Administração do sistema” adiante descrita.
Faz parte da transição, as atividades de migração de dados, que incluem a remoção da totalidade dos dados detidos pela empresa que prestou o serviço e a colocação dos mesmos na empresa que futuramente prestara o serviço. A empresa que prestou o serviço anteriormente compromete-se a destruir todos os dados pertença do Município após a transição, ficando sujeita as sanções legais previstas.
A transição só ficará concluída uma vez atingidos os seguintes marcos:
- Formação dos utilizadores;
- Entrada em produção do sistema;
- Entrega da documentação exigida no caderno de encargos;
- Aceitação do sistema.
[…]
- cf. doc. CE_2020EBS0002DASU.
4. O concurso foi publicitado, além do mais, no Diário da República, II Série, n.º 183, de 18.9.2020. – doc. 413519576, pasta Anúncio.
5. A A. apresentou proposta, instruindo-a, além do mais, documento designado “Proposta”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta,
“5.1. PREÇOS DETALHADOS DOS EQUIPAMENTOS/SERVIÇOS
Nas páginas seguintes apresentamos os preços dos equipamentos/serviços propostos.
Nota: A todos os valores indicados neste capítulo, acrescerá o I.V.A. à taxa legal em vigor.
5.2. NOTA JUSTIFICATIVA DO PREÇO PROPOSTO
O preço proposto resulta da soma dos valores apresentados nos quadros de preços
detalhados e corresponde às quantidades aí referidas.
5.3. UTILIZAÇÃO DA PLATAFORMA INOVAQUA EM MODELO SAAS
5.3.1. PREÇO FIXO MENSAL E ANUAL
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

Pressupostos da proposta:
▪ O preço de utilização da Plataforma inovAqua considera todos os custos em conformidade com os requisitos e condições indicados nas peças procedimentais;
▪ A proposta considera a disponibilização da solução até 100 utilizadores, 60 deles em simultâneo;
▪ É garantido um nível de disponibilização da Plataforma inovAqua acima dos 99,9%;
▪ É garantido o serviço de Customer Care, composto por 1.ª, 2.ª e 3.ª linha qualificadas, em horário conforme peças procedimentais;
▪ É garantido a manutenção corretiva, evolutiva e preventiva da Plataforma inovAqua, durante o período de vigência do contrato, conforme peças procedimentais;
▪ Os serviços de Printing & Finishing consideram o serviço de impressão, envelopagem e entrega no correio;
▪ Os serviços de printing & finishing tem um custo mensal de 2.560,00€ + IVA, totalizando 30.720,00€ + IVA anualmente;
▪ O custo unitário dos leitores de códigos de barra é de 60,00€ + IVA;
▪ Nos serviços de Printing & Finishing, em conformidade com as peças procedimentais, foi considerado uma fatura por mês, numa folha com 2 páginas (impressão frente e verso a preto e branco), por cada contador de água e por cada contrato de resíduos sólidos. Será admitido uma variação até 10% em relação ao número de páginas previstas, tendo por base o já referido. Todo o excedente que ultrapasse esses 10% de desvio será cobrado no final do prazo contratual, conforme previsto nas peças procedimentais.
5.3.2. PREÇO DOS SERVIÇOS DE IMPLEMENTAÇÃO
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

5.4. VALOR GLOBAL DA PROPOSTA

O valor global da presente proposta, considerando a realização do serviço para o período máximo de 3 (três) anos, é de Euros 250.140,00 (Duzentos e Cinquenta Mil, Cento e Quarenta Euros).
Ao valor apresentado acrescerá o IVA à taxa legal em vigor.”
- doc. CMVNFamalicao_0478_assin, pasta DOC_263899_Proposta_e_Docs_Complementares
6. A A. apresentou proposta pelo valor de € 250.140,00, instruindo-a, além do mais, documento designado “Proposta”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, - cf. pasta 11 Propostas.
a. A CGI apresentou proposta na plataforma, instruindo-a, além do mais, com o documento designado “Proposta”, do qual se extrai, Notas Justificativa de Preço, do qual se extrai,
“(…)
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

4.2 Plano de Implementação
De seguida apresentamos o plano para o projeto de implementação do sistema comercial.
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)
5. Equipamentos
A CGI irá fornecer ao Município 15 equipamentos de leitura ótica, garantindo a assistência técnica adequada ao funcionamento dos mesmos. O custo unitário para aquisição dos equipamentos rondará os 35 euros por leitor ótico.
[…]
9. Condições Financeiras e de Fornecimento
9.1 Valor Total da Proposta
9.1.1 Preço Fixo Mensal
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

A este valor acresce IVA à taxa legal em vigor.
Este valor inclui as componentes de utilização do software e serviço de impressão/envelopagem/entrega correio, tal como referido no Caderno de Encargos.
Esta mensalidade foi determinada tendo em atenção o volume de contadores definido no CE e também as quantidades de Printing & Finishing previstas no CE.
O valor mensal de P&F incluído da mensalidade apresentada é de 2.533,00 (dois mil quinhentos e trinta e três euros) considerando o volume indicado nas peças procedimentais, o excedente que ultrapasse em 10% estas quantidades será cobrado no final do prazo contratual.
9.1.2 Preço Fixo Anual
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

A este valor acresce IVA à taxa legal em vigor.
Este valor inclui as componentes de utilização do software e serviço de impressão/envelopagem/entrega correio, tal como referido no Caderno de Encargos.
Esta mensalidade foi determinada tendo em atenção o volume de contadores definido no CE e também as quantidades de Printing & Finishing previstas no CE.
O valor anual de P&F incluído da mensalidade apresentada é de 30.396,00 (trinta mil trezentos e noventa e seis euros) considerando o volume indicado nas peças procedimentais, o excedente que ultrapasse em 10% estas quantidades será cobrado no final do prazo contratual.
9.1.3 Preço Implementação Preço de Implementação
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

Este valor é referente à instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação
e importação dos dados do sistema atualmente em produção.
A este valor acresce IVA à taxa legal em vigor.
9.1.4 Valor Global da Proposta
O valor global desta proposta é de 237.313,00 (duzentos e trinta e sete mil trezentos e treze
euros) para os três anos de contrato.
A este valor deve acrescer IVA à taxa que vigorar no momento da faturação.
[…]
- cf. doc. Proposta CGI u@cloud_v1, pasta DOC_263902_Proposta_CGI-
7. O júri elaborou relatório preliminar do qual resulta
5. Análise das Propostas
5.1 Analisadas as propostas, do ponta de vista formal, verifica-se que:
· Inexistem motivos de exclusão em virtude da não verificação de qualquer das situações previstas no n° 2 do art.º 70°, n.ºs 2 e 3 do art.º 146°, por remissão do n.° 2 do art.° 122.º, todos do CCP, bem como art.° 18° do Programa de procedimento;
· Foram apresentadas de acordo com o solicitado do art.° 9.° do Programa de procedimento.
5.2. Analise quanto ás especificações técnicas:
As propostas apresentadas cumprem os pressupostos e especificações técnicas de execução do contrata constantes da clausula 32' (Parte III} do caderno de encargos
5.3 Análise guarita o preço:
Neste sentido, efetuada a analise das propostas segundo o critério do mais baixo preço; atento a fórmula constante do art.° 14° do programa do procedimento e respetivo Anexo VII, o liam procedeu a seguinte ordenação das mesmas.
ClassificaçãoNomePontuação - Pn = [(PB-PPn)/PB] * 100
1ºC.[(330.000,00-237.313,00)/3330.000,00] * 100 = 24,20 Pontos
2°A.[(330.000,00-250.140,00)/330.000,00] * 100 = 28,09 Pontos
6. Proposta de adjudicação
6.1. Neste contexto em face da análise efetuada atento o critério da proposto de mais baixa preço, previsto no art.° 14° da programa da procedimento e respetiva Anexo VII, propõe-se que, nos termos dos artºs 21°, 73.º e 76.° do CCP, a adjudicação do serviço objeto do procedimento, seja efetuada ao concorrente C., S.A. (Anteriormente Designada L., S.A. (NIF: (…)) até ao montante máximo de 237.313,00Eur. (duzentos e trinta e sete mil, trezentos e treze euros), acrescido do correspondente IVA.
6.2. Propõe-se igualmente que o presente relatório seja submetido, após audiência prévia dos concorrentes à Camara Municipal para efeitos de aprovação das propostas, adjudicação e celebração do contrato ao abrigo do art.° 76 do CCP, por força das alíneas f) e g) do n° 1 do art° 35° do Anexo I à Lei n° 75/2013 de 12 de setembro, e dos art.°s 94.° e seguintes do CCP, bem como dos art.ºs 21° e seguintes do PP.
- cf. doc. Rel. Preliminar_2020EBS0002DASU_assinada, pasta DOC_268853_Rel.Preliminar.
8. A A. pronunciou-se sobre o relatório preliminar nos termos que aqui se dão por reproduzidos. - cf. doc. CMVNFamalicao_0478_Pronuncia_A._RelPreliminar_assin, pasta DOC_270321_Pronúncia_ao_Relatório_do_Júri.
9. Em 8.12.2020, o júri emitiu relatório final do qual se extrai,
1. Audiência Prévia
Tendo terminado o prazo de audiência prévia a 24 de novembro de 2020 as 23:59 horas concedido a Iodos os concorrentes para se pronunciarem sobe e conteúdo e conclusões do relatório preliminar de análise de propostas, submetido na plataforma a 17 de novembro de 2020, nos termos da artigo 123° do Código dos Contratos Públicos, verifica se que a concorrente A. , Lda., veio apresentar uma reclamação, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida.
Neste sentido, no que diz respeito à reclamação apresentada, entende o júri que o preço apresentado para a implementação, apenas refletem a política comercial do concorrente no que respeita a esta parte especifica do contrato a celebrar. Além disso, de acordo com o critério de adjudicação, o valor da proposta em análise é o valor, global do contrato que contempla o preço de implementação e o preço para a prestação do serviço, não sendo, portanto, analisados os preços individualmente.
Quanto à inexequibilidade do cronograma apresentado, o júri apenas analisa os documentos apresentados nas propostas. Assim, não tendo sido estabelecido nenhum prazo para implementação nas peças do procedimento, entende o júri que deve ser aceite o cronograma apresentado naqueles termos, que são os que vinculam o concorrente ao cumprimento do serviço a prestar.
Neste sentido, inexistindo motivos para alterar o conteúdo e conclusões do relatório preliminar, estão agora reunidas as condições para elaborar o relatório final, nos termos do art. 148º do CCP.
[…]
1. Audiência Prévia
Tendo terminado o prazo de audiência prévia a 24 de novembro de 2020 as 23:59 horas concedido a Iodos os concorrentes para se pronunciarem sobe e conteúdo e conclusões do relatório preliminar de análise de propostas, submetido na plataforma a 17 de novembro de 2020, nos termos da artigo 123° do Código dos Contratos Públicos, verifica se que a concorrente A. , Lda., veio apresentar uma reclamação, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida.
Neste sentido, no que diz respeito à reclamação apresentada, entende o júri que o preço apresentado para a implementação, apenas refletem a política comercial do concorrente no que respeita a esta parte especifica do contrato a celebrar. Além disso, de acordo com o critério de adjudicação, o valor da proposta em análise é o valor, global do contrato que contempla o preço de implementação e o preço para a prestação do serviço, não sendo, portanto, analisados os preços individualmente.
Quanto à inexequibilidade do cronograma apresentado, o júri apenas analisa os documentos apresentados nas propostas. Assim, não tendo sido estabelecido nenhum prazo para implementação nas peças do procedimento, entende o júri que deve ser aceite o cronograma apresentado naqueles termos, que são os que vinculam o concorrente ao cumprimento do serviço a prestar.
Neste sentido, inexistindo motivos para alterar o conteúdo e conclusões do relatório preliminar, estão agora reunidas as condições para elaborar o relatório final, nos termos do art. 148º do CCP.
6. Analise das Propostas
6.1. Analisadas as propostas, do ponto de vista formal, verifica-se que:
· Inexistem motivos de exclusão em virtude da não verificação de qualquer das situações previstas no n.º 2 do art.º 70°, n.ºs 2 e 3 do artº 146°, por remissão do n.º 2 do art° 122º, todos do CCP, bem como art.º 18° do Programa de procedimento;
· Foram apresentadas de acordo com o solicitado do art.° 9.º do Programo de procedimento
6.2. Análise quanto às especificações técnicas:
As propostas apresentadas cumprem os pressupostos e especificações técnicas de execução do contrato constantes da cláusula 32ª (Parte III) do caderno de encargos.
6.3. Análise quanto o preço:
Neste sentido, efetuada a análise das propostas segundo o critério do mais baixo preço, atento a fórmula constante do art.º 14° do programa do procedimento e respetivo Anexo VII, o júri procedeu à seguinte ordenação das mesmas:
ClassificaçãoNomePontuação - Pn = [(PB-PPn)/PB] * 100
1ºC.[(330.000,00-237.313,00)/3330.000,00] * 100 = 24,20 Pontos
2°A.[(330.000,00-250.140,00)/330.000,00] * 100 = 28,09 Pontos
7. Proposta de adjudicação
7.1 Neste contexto, em face da análise efetuada atento o critério da proposta de mais baixo preço, previsto no art.º 14.º do programa do procedimento e respetivo Anexo VII, propõe-se que, nos termos dos art.ºs 21.º, 73.º e 76.º do CCP, a adjudicação do serviço objeto do procedimento, seja efetuado ao concorrente C., SA. (Anteriormente Designada L., SA (NIF: (...)), até ao montante máximo de 237.313,00Eur. (duzentos e trinta e sete mil, trezentos e treze euros), acrescido do correspondente IVA.
- cf. doc. Rel. Final_2020EBS0002DASU_assinaturareduzida, pasta DOC_273935_Rel._Final.
10. Por deliberação da Câmara Municipal (...) de 17.12.2020 foi aprovado o relatório final e adjudicado o fornecimento de serviços de faturação, gestão integrada dos serviços de abastecimento de água, tratamento de águas residuais e resíduos sólidos, à proposta da C, C. – cf. doc. Proposta de adj_2020EBS0002DASU, pasta DOC_273947_Adjudicação.
11. Foi celebrado entre a C. e o Município de Famalicão o contrato de prestação de serviços n.º 8983, referente a serviços de faturação, gestão integrada dos serviços de abastecimento de água, tratamento de águas residuais e resíduos sólidos. – fls. 167 dos autos.

2 . MATÉRIA de DIREITO

Tendo em consideração as conclusões das alegações da recorrente, bem como a sentença recorrida, o objecto deste recurso consiste em verificar se a sentença padece de erro de julgamento ao ter concluído que inexistia erro nos pressupostos conducentes a causa de exclusão da proposta vencedora da contra interessada "C., SA" e, em consequência, se deve ser anulado o acto de adjudicação e declarado nulo o contrato celebrado, excluída a sua proposta e adjudicado o procedimento concursal à A./Recorrida.

Ora, vistos os autos, concretizando, o cerne da questão centra-se em saber se o facto da concorrente vencedora do concurso promovido pelo MUNICÍPIO (...) - a "C., S.A" -, pese embora ter apresentado um preço global menor que a concorrente ora recorrente, "A. , L.da"., deveria (deverá) ser excluída do procedimento concursal por ter apresentado apenas o valor de 1€, no que se refere ao factor custos de instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação e importação da informação existente no sistema atualmente em utilização, o que seria proibido por lei e assim importar, em tese, a exclusão deste empresa, dado o preço anormalmente baixo O instituto do preço anormalmente baixo envolve interesses contrapostos, visando conciliar, por um lado, o interesse público financeiro imediato da adjudicação da proposta de mais baixo preço e o direito à livre iniciativa económico, empresarial e, por outro lado, o interesse público da tutela do risco de incumprimento ou de cumprimento defeituoso do contrato.
.
*
Revisitemos o que se disse, no essencial, na sentença recorrida:
“ …A A. pugna pela verificação, quanto à proposta da C., da causa de exclusão prevista no art. 70.º, n.º 2 al. f) do CCP ex vi art. 146.º, n.º 2 al. o) do CCP, aduzindo, em síntese, que o valor por esta apresentado quanto aos “custos de instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação e importação da informação existente no sistema atualmente em utilização” evidencia a violação do bloco de legalidade, pois que tal montante não é apto a suportar os custos que tal prestação demanda.
Dispõe o artigo 146.º, do Código dos Contratos Públicos (CCP) que, “1 – Após a análise das propostas, a utilização de um leilão eletrónico e a aplicação do critério de adjudicação constante do programa do concurso, o júri elabora fundamentadamente um relatório preliminar, no qual deve propor a ordenação das mesmas.
2 - No relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas:
[…]
o) Cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo 70.”.
Por seu lado, reza o artigo 70.º, n.ºs 1 e 2, também do CCP:
1 - As propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.
2 - São excluídas as propostas cuja análise revele:
[…]
f) Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis;”
Quanto ao critério de adjudicação prevê o art. 74.º que 1 - A adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, determinada por uma das seguintes modalidades:
a) Melhor relação qualidade-preço, na qual o critério de adjudicação é composto por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, relacionados com diversos aspetos da execução do contrato a celebrar;
b) Avaliação do preço ou custo enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar.
[…]
Decorre do art. 42.º, n.º 3 a 5 do CCP que o caderno de encargos pode prever aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência, ou seja, aqueles sobre os quais os concorrentes são chamados a competir - os atributos da proposta -, e aspetos subtraídos à concorrência, que, portanto, não serão objeto de avaliação – os termos ou condições da proposta.
Quanto aos primeiros, o caderno de encargos pode deixar o seu preenchimento a cargo dos concorrentes (dando-lhes total liberdade para estabelecerem os atributos da proposta) ou fixar parâmetros base a que as propostas estão vinculadas (n.º 3 e 4).
Quanto aos segundos, o caderno de encargos pode defini-los em termos fixos ou fechados ou definir limites máximos ou máximos dentro dos quais os concorrentes podem apresentar soluções, embora isso não se reflita na avaliação e classificação das propostas mas apenas na sua admissão ou exclusão (art. 70.º, n.º 2) e no conteúdo da adjudicação.
A distinção entre ambos faz-se através de um critério: “se esse aspecto encontrar tradução, de acordo com a fórmula aprovada, num qualquer fator ou subfactor do critério de adjudicação, se ele portanto fizer parte dos elementos ou características da proposta em função dos quais a entidade adjudicante irá decidir a respectiva pontuação e a adjudicação do contrato, é porque se trata necessariamente de um aspecto submetido à concorrência, logo é um atributo. Se não for assim, a proposição será a inversa, é dizer, tratar-se-á de um aspecto não submetido à concorrência, logo, de um termo ou condição”.
Como decorre do probatório o critério de adjudicação era o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de avaliação do preço ou custo enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar. Nessa medida, apenas o preço corresponde a um aspeto da execução do contrato sujeito à concorrência, ou seja a atributos da proposta.
A respeito da causa de exclusão prevista na al. f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP escreve Pedro Fernández Sanchez (in Direito da Contratação Publica, vol. II, Almedina, p. 263 e ss.) que “são convocadas para a operação de confirmação da aceitabilidade de uma proposta, pelo júri, todas as normas que integram o ordenamento jurídico e que são suscetíveis de parametrizar o conteúdo do “contrato a celebrar”. […] A inaceitabilidade da proposta pode, outrossim, resultar da informação que nela o concorrente inscreve quando incluiu um atributo ou um termo ou condição que, indiretamente, indicia ou comprova a violação de uma vinculação legal ou regulamentar. A titulo de exemplo, a eventual prestação de um esclarecimento sobre a apresentação de um preço anormalmente baixo até pode demonstrar a viabilidade desse preço e a exequibilidade da proposta – eliminando com isso a causa de exclusão prevista na alínea e) do n.º 2 – e, contudo, indiciar que o concorrente se propõe remunerar os seus trabalhadores com salários inferiores ao mínimo legalmente estabelecido – o que, desta vez, configura uma causa de exclusão prevista na alínea f).
3. Para a resolução dos referidos casos, o júri recorrerá a esta causa de exclusão quando possa demonstrar objetivamente, à luz da informação que consta dos respectivos documentos (…) que uma dada proposta, no caso de sobre ela recair a adjudicação, daria origem à celebração de um contrato ilegal.
Nomeadamente no tocante ao ultimo exemplo que se referiu, tal sucederá se se puder provar que o seu preço seria inferior ao montante necessário para que o adjudicatário cobrisse rigorosamente todos os custos decorrentes de normas legais ou regulamentares vinculativas e aplicáveis a tal contrato. Por outras palavras, nesse ultimo caso, é preciso determinar, com base nos elementos constantes de uma proposta ou dos respectivos esclarecimentos, que os custos cuja satisfação é exigida pelas normas jurídicas aplicáveis ao contrato que se visa celebrar, constantes de fontes vinculativas para as partes, sejam elas expressamente previstas ou não nas peças do procedimento, não podem ser cobertos pelo preço proposto.
[…]
Esse conteúdo normativo do principio da legalidade não pode ser ignorado por um júri que detete existir a certeza objetiva de que as prestações objeto do contrato a celebrar, tal como foram configuradas na proposta a que o concorrente se vinculou irrevogavelmente (artigo 65.º doCCP), não podem ser executadas sem que o adjudicatário incorra numa ilegalidade.
[…]
(…) aquela alínea f) já permite – e impõe, sob pena de incumprimento do mandato que dela consta – que cada entidade adjudicante verifique se o teor da proposta contém. Explicita ou até implicitamente, informações que demonstram que o clausulado de um contrato celebrado na sequencia da adjudicação dessa proposta seria desconforme com as vinculações legais e regulamentares a que as partes estão sujeitas.
[…]
(…) a redação escolhida pelo legislador reduz o poder-dever de exclusão de propostas aos casos em que estas fossem suscetíveis de dar origem a contratos cuja celebração propiciasse a violação do bloco de juridicidade […] nos casos mais comuns, pode suceder que, embora a proposta não contenha directa e explicitamente uma condição de teor ilegal, a entidade adjudicante continue a verificar, com base no somatório das informações que dela constam, ser juridicamente impossível que o clausulado proposto satisfaça as normas legais ou regulamentares vinculativas para ela própria ou para o proponente – por exemplo, por se verificar ser matematicamente impossível que o preço proposto cubra custos laborais, ou outras, cuja satisfação é juridicamente obrigatória.
Neste segundo cenário, a alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP não deixa de ser igualmente aplicável: a entidade adjudicante terá confirmado ser impossível ao proponente, no caso de obter a adjudicação, executar as obrigações que assume com o contrato sem violar o bloco de juridicidade.
Com efeito – usando o referido caso de falta de cobertura de preços obrigatórios -, se o proponente se vincula a não reclamar da entidade adjudicante o pagamento de um preço superior ao indicado na proposta (salvo numa modificação contratual superveniente com fundamentos distintos deste) para cumprir todas as prestações a que se vincula com a celebração do contrato e, em simultâneo, se demonstra objetivamente que as mesmas prestações não podem ser executadas, mediante o pagamento desse preço, sem que o prospectivo adjudicatário deixe por satisfazer um conjunto de custos a que se encontra juridicamente adstrito, a entidade adjudicante tem de concluir que o universo de obrigações a fixar pelo contrato cuja celebração se prepara para aceitar não pode ser cumprido sem violação da legalidade vigente. Noutros termos: a entidade adjudicante sabe que, em face do teor da proposta que tem em mãos, o contrato não pode ser celebrado sem que a execução as prestações dê origem a uma ilegalidade. (…)
[o] artigo 1.º-A n.º 2 confirmou que a obrigação de as entidades adjudicantes confirmarem e fiscalizarem o cumprimento das obrigações imperativas de cada participante no procedimento é transversal a todo o domínio da contratação pública […]
[…] Em suma, sempre que a informação constante da proposta permita detectar qualquer incompatibilidade com o bloco de legalidade vigente – independentemente de a respectiva fonte ser legal ou regulamentar -, a entidade adjudicante pode (e deve) formular um juízo de exclusão da proposta – sob pena de ela própria se constituir como cúmplice da ilegalidade que seria praticada no decurso da execução do contrato, violando o principio da legalidade consagrado no nº 2 do artigo 266.º da Constituição e no n.º 1 do artigo 3.º do CPA.
Tal sucederá, a titulo de exemplo, quando se verifique que o concorrente consegue propor um preço extraordinariamente competitivo em razão de recorrer ao pagamento, ao pessoal que venha a utilizar na execução do contrato, de uma remuneração inferior àquela que haja sido fixada pela própria lei ou por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho, caso em que a entidade adjudicante terá comprovado que “o contrato a celebrar” seria executado em violação, conforme o caso, de “disposições legais ou regulamentares aplicáveis”, pelo que se encontra legalmente vinculada a impor a exclusão da proposta nos termos da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP”.
À luz do quadro legal exposto atentemos, então, à situação em análise nos autos.
Como resulta do artigo 9.º, n.º 1 B) e n.º 2 als. a), b) e d) do Programa do Procedimento entre os documentos que deveriam constituir a proposta encontra-se o documento relativo ao Preço o qual deveria ser discriminado, contendo,
a. Preço fixo mensal e anual da solução que inclua o uso do software e serviço de impressão, envelopagem e entrega no correio para o número de contadores definidos no Caderno de Encargos;
b. Preço referente aos custos de instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação e importação da informação existente no sistema atualmente em utilização;
c. O valor global da proposta.
Como se disse supra, o único fator objeto de avaliação corresponde nos termos do art. 14.º e Anexo VII ao preço, considerando-se apenas o preço global da proposta a que se reporta a al. d) do n.º 2 do artigo 9.º do PP, mas já não os termos da sua decomposição a que se reportam as als. a) e b) do mesmo dispositivo.
Refira-se que, no essencial, as exigências a que se reportam as als. a) e b) do n.º 2 do art. 9.º do PP, com particular acuidade quanto a esta última, se reportam ao conteúdo de uma nota justificativa de preço, entendida esta como o documento que se destina a enunciar e quantificar as várias componentes que o concorrente teve em conta para a formação e fixação do preço, isto é, a justificar a formação do preço, a explicar como é que o mesmo se forma, que componentes são consideradas para obter o valor final.
Não estamos na al. b) perante o estabelecimento de qualquer relação entre a parte do preço a propor para a execução daqueles serviços com o custo associado a essa prestação, mas apenas perante a exigência de decomposição do preço, tal como resultaria da previsão de uma nota justificativa.
A tese na A. assenta na consideração de que o valor de € 1,00 discriminado na proposta da C. como correspondendo à parte do preço que se reporta aos “custos de instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação e importação da informa existente no sistema atualmente em utilização” é insuficiente para suportar os diversos custos que recaem sobre o cocontratante na execução das prestações contratuais, designadamente os que se reportam aos vencimentos dos recursos humanos propostos pela C. e às obrigações que, nos termos do CE, são imputáveis ao adjudicatário.
Refira-se que se revela como um juízo de evidência, não carecido, por isso de demonstração probatória, à luz do conhecimento comum quanto ao valor do salário mínimo nacional, que tal valor de € 1,00 é clara e manifestamente insuficiente para cobrir, no que se reporta à parte dos recursos humanos necessários à execução contratual como definida pelo CE, os “custos de instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação e importação da informação existente no sistema atualmente em utilização”. De resto, nem a E., nem a C., o contradizem, limitando-se esta última a indicar que a decomposição do preço se insere na sua liberdade empresarial dos concorrentes.
A asserção da A., contudo, não é suficiente para que possamos concluir que a proposta da C. revela que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis, sejam as que emergem dos aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, sejam os que resultam do bloco de juridicidade, designadamente ao nível de normas laborais.
Com efeito, recorda-se que a proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo (art. 56.º, n.º 1 do CCP), pelo que, como de resto resulta do n.º 2 do art. 70.º do CCP, é da sua análise integral que deverá ser aferida a verificação da causa de exclusão prevista na al. f).
Reiterando-se aqui a perspetiva de Pedro Fernandez Sanchez já transcrita, o que está em causa é a incompatibilidade – objetivamente demonstrada - do preço proposto com o somatório dos custos obrigatórios emergentes de normas legais ou regulamentares vinculativas para o concorrente. Ou seja, quando o que está em causa é aferir da conformação entre a proposta e os custos obrigatórios emergentes de normas legais ou regulamentares vinculativas para o concorrente, naturalmente que se terá que considerar o preço global proposto e não a decomposição que dele faz o concorrente.
Não se pode recorrer apenas a uma das parcelas do preço, ainda que o mesmo assim tenha sido decomposto pelo concorrente, para daí extrair que se mostra comprovado que o contrato a celebrar seria executado em violação, conforme o caso, de disposições legais ou regulamentares aplicáveis. Essa impossibilidade de cumprimento do contrato em conformidade com o bloco de juridicidade deve ser avaliada em função do conjunto de informações que constam da proposta, pois só assim se obtém a necessária objetividade na demonstração de ser juridicamente impossível que o clausulado proposto satisfaça as normas legais ou regulamentares vinculativas para ela própria ou para o proponente – por exemplo, por se verificar ser matematicamente impossível que o preço proposto cubra custos laborais, ou outras, cuja satisfação é juridicamente obrigatória.
Refira-se, no sentido da jurisprudência, que “1. A exclusão de uma proposta reduz a concorrência. Logo as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas.
2. Este mínimo necessário traduz-se precisamente em apenas permitir a exclusão nos casos expressos previstos na lei (tipificação dos casos de exclusão) e interpretar estas normas de forma restritiva e não extensiva e, menos ainda, analógica.”.
Daí que, numa situação como a dos autos, em que está em causa a determinação da aptidão do preço da proposta para cobrir todos os custos decorrentes de normas legais ou regulamentares vinculativas e aplicáveis a tal contrato, não se possa restringir essa avaliação a uma das parcelas em que o concorrente decompôs em preço, mas sim ao preço global pois que é neste que, ao lado da margem de lucro que o concorrente pretende retirar da execução do contrato, que se englobam e imputam os custos que para o adjudicatário emergem dessa execução.
Trata-se, em suma de analisar a proposta na sua integralidade, sendo manifestamente redutor e carente de objetividade fazer esse juízo unicamente com a parcela que o concorrente indicou como correspondendo aos custos de instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação e importação da informação existente no sistema atualmente em utilização.
Aliás, foi exatamente com esse juízo que a própria A. contou quando viu a sua proposta admitida pois que, à luz dos pressupostos em que assenta presente ação no que ao apuramento dos custos com a execução do contrato concerne, designadamente ao nível dos recursos humanos, também o valor que atribuiu a tais custos não seria apto a satisfaze-los em conformidade com o quadro legal e regulamentar aplicável.
Ora, a A. neste aspeto nada aduz, ou seja, não revela em que medida o preço global proposto pela C. seria incompatível com o bloco de legalidade vigente. E analisados os autos não vislumbra o Tribunal que uma proposta correspondente a 72% do preço base seja objetivamente indiciadora da violação de uma vinculação legal ou regulamentar.
Nestes termos, entendemos que não se verifica, relativamente à proposta da C., a causa de exclusão prevista na alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° ex vi alínea o) do n.° 2 do artigo 146,°, ambos do CCP, improcedendo pois quanto a este fundamento a ação”.

Ora, não vemos que outra pudesse ser a solução.
*
Na verdade, no caso dos autos, o critério de adjudicação determinado foi o do mais baixo preço - art.º 74.º n.º 1 b) CCP- , o que significa que, nestas circunstâncias, a Administração deve apresentar um caderno de encargos que “(...) defina todos os restantes aspectos da execução do contrato a celebrar, submetendo apenas à concorrência o preço a pagar pela entidade adjudicante pela execução de todas as prestações que constituem o objecto daquele.” – art.º 74.º n.º 2 CCP – sublinhado nosso.
Assim, os concorrentes não carecem de desenvolver nenhuma actividade concretizadora de aspectos essenciais do caderno de encargos, na exacta medida em que são chamados simplesmente a aderir ao projecto contratual que o respectivo clausulado configura, com a única excepção do factor preço a pagar pela entidade adjudicante.
O que significa que, tanto o conteúdo dos aspectos de execução submetidos à concorrência - os atributos, art.º 56.º n.º 2 do CCP - se mostra reduzido à sua expressão mínima, como é total a definição dos restantes aspectos não submetidos à concorrência - os parâmetros base, art.º 42.º ns. 3, 4 e 5 do CCP -, dado que o único aspecto submetido à concorrência e, nessa medida, aberto à apresentação de propostas por parte dos concorrentes, é o preço.
De modo que, dos três conceitos de preço que o CCP apresenta – valor do contrato – art.º 17.º, preço base De notar que a existência de um preço base serve, por um lado, de parâmetro de validade das propostas, levando, como resulta da al. d) do n.º 2 do art.º 70. do CPP, à exclusão daquela que (global ou unitariamente, conforme os casos) o superem e, por outro e igualmente, a de funcionar como parâmetro de aferição preliminar das propostas de preço anormalmente baixo, – art.º 47.º e preço contratual – art.º 97.º - nos procedimentos em que o critério de adjudicação é o do preço mais baixo apenas importa o preço contratual, art.º 97.º n.º 1 do CCP, ou seja, o preço a pagar pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as prestações que constituem o objecto do contrato”.
Assim, o conceito de preço base em sede de CCP reporta-se ao “(..) preço máximo que a entidade adjudicante se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o objecto do contrato (..)” e, como tal, o preço contratual, isto é, o preço que consta da proposta e que assume esta natureza com a adjudicação, tem de se conter nos limites do preço base, sob pena de exclusão da proposta – cfr. arts. 70.º n.º 2 d) e 97.º n.º 1 CCP.
Assim, o preço base fixado no concurso terá por referência o valor global de todas as prestações objecto do contrato a celebrar. Mas pode acontecer que se fixem apenas preços base unitários, caso em que o preço base corresponderá ao produto desses preços unitários pelas quantidades respectivas constante do mapa de quantidades do caderno de encargos, onde vêm descritas as quantidades de cada bem ou tarefa que o adjudicatário prestará para realização do contrato.
Contudo, nesta hipótese, há tantos parâmetros vinculativos da concorrência quanto os preços base unitários, pelo que a violação de qualquer deles constitui causa de exclusão das propostas – mesmo que os outros dela constantes, ficando abaixo do respectivo preço unitário, permitissem compensar a negatividade daquele, atento o efeito cominado no art.º 70.º n.º 2, al. b) do CCP de exclusão das propostas na hipótese de apresentarem atributos que violem os parâmetros base do caderno de encargos.
*
Ora assim sendo, inexistindo, no caso dos autos, preços base unitários, mas apenas e só um preço base global é apenas este que tem relevância para se aferir, ainda que casuisticamente Cfr., com interesse o ensinamento de PEDRO GONÇALVES (cfr. Direito dos Contratos Públicos, 2.ª ed., vol. 1, 2018, p. 837), ao referir que “…A entidade adjudicante pode não definir no programa do concurso ou no convite o critério de identificação do preço ou custo anormalmente baixo. Nesta eventualidade, coloca-se a questão de saber se pode haver lugar a uma apreciação do carácter anormalmente baixo do preço ou do custo das propostas. Nada impede o júri de efetuar essa apreciação e de considerar, em face do critério definido in casu, que uma certa proposta tem um preço ou custo anormalmente baixo. Contudo, já nos parece de excluir que a proposta nessas condições possa ser excluída com fundamento no preço ou no custo anormalmente baixo. Seja qual for o veredicto sobre esta possibilidade à luz do direito da União Europeia, temos por certo que os princípios da transparência e do tratamento não discriminatório dos concorrentes vetam definitivamente a possibilidade de exclusão de propostas em função de critérios definidos casuisticamente e, além do mais, após o conhecimento pelas instâncias decisoras do teor das propostas - sublinhado nosso)”.
, da apresentação de um preço global anormalmente baixo, sendo certo que a exclusão pela apresentação do preço anormalmente baixo, inexistido nos elementos do concurso essa indicação expressa – o que implica, desde logo, que as propostas o explicitem – depende da alegação que a proponente dessa proposta apresente em justificação desse preço.
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Tudo isto para se concluir que, in casu, nas suas circunstâncias concretas, o valor da proposta apresentada pela contra interessada “C., SA”, cerca de 72% abaixo do preço global base fixado pela entidade adjudicante, por todas as razões, quer formais, quer substanciais, não pode ser considerado anormalmente baixo, sendo que se mostra irrelevante – como vimos – que o preço referente ao factor custos de instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação e importação da informação existente no sistema atualmente em utilização tenha sido apenas comutado no valor de 1€.
Refira-se, ainda, que tendo o instituto do preço anormalmente baixo o escopo de conciliar, por um lado, o interesse público financeiro imediato da adjudicação da proposta de mais baixo preço --- o valor do contrato será menor ---, conjugado com o direito à livre iniciativa económico empresarial, e por outro lado, o interesse público da tutela do risco de incumprimento ou de cumprimento defeituoso do contrato - por o preço ser demasiado, anormalmente baixo - no caso dos autos, o valor global da proposta da contra interessada "C., SA" - 237.313,00€ O valor da proposta da recorrente A.;, L. da é de 250.140,00 € - permite acomodar estes dois interesses, ou seja, a entidade adjudicante paga menos e ainda assim o valor é suficientemente próximo do preço base concursal que não se indicia minimamente que o contrato não venha a ser cumprido ou o seja defeituosamente.
Deste modo, é indiferente o valor parcial referente ao factor custos de instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação e importação da informação existente no sistema actualmente em utilização, sendo certo que não confronta formal e objectivamente os diversos normativos legais do CCP vocacionados a defender, quer o interesse público nas suas diversas vertentes, quer ainda a iniciativa privada, conjugada com a livre e sã concorrência comercial.
Como refere a "C., SA", nas suas contra alegações, a indicação do valor simbólico de 1€ significa apenas que factor custos de instalação, disponibilização da plataforma, parametrização, formação e importação da informação existente no sistema actualmente em utilização não tem qualquer expressão financeira no contrato, sendo mesmo que a proposta da "A. , L. da", neste mesmo factor, apenas tem um peso de 2% do valor total da proposta, equivalente a 1.200,00€.
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Sem necessidade de outras considerações porque apenas seriam repetitivas e desnecessárias, impõe-se, deste modo, a manutenção da decisão recorrida, improcedendo o recurso jurisdicional, o que se decidirá.

III
DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e assim manter a sentença recorrida.
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Custas pela recorrente.
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Notifique-se.
DN.
Porto, 17 de Dezembro de 2021

Antero Salvador
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
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i) O instituto do preço anormalmente baixo envolve interesses contrapostos, visando conciliar, por um lado, o interesse público financeiro imediato da adjudicação da proposta de mais baixo preço e o direito à livre iniciativa económico, empresarial e, por outro lado, o interesse público da tutela do risco de incumprimento ou de cumprimento defeituoso do contrato.

ii) De notar que a existência de um preço base serve, por um lado, de parâmetro de validade das propostas, levando, como resulta da al. d) do n.º 2 do art.º 70. do CPP, à exclusão daquela que (global ou unitariamente, conforme os casos) o superem e, por outro e igualmente, a de funcionar como parâmetro de aferição preliminar das propostas de preço anormalmente baixo,

iii) Cfr., com interesse o ensinamento de PEDRO GONÇALVES (cfr. Direito dos Contratos Públicos, 2.ª ed., vol. 1, 2018, p. 837), ao referir que “…A entidade adjudicante pode não definir no programa do concurso ou no convite o critério de identificação do preço ou custo anormalmente baixo. Nesta eventualidade, coloca-se a questão de saber se pode haver lugar a uma apreciação do carácter anormalmente baixo do preço ou do custo das propostas. Nada impede o júri de efetuar essa apreciação e de considerar, em face do critério definido in casu, que uma certa proposta tem um preço ou custo anormalmente baixo. Contudo, já nos parece de excluir que a proposta nessas condições possa ser excluída com fundamento no preço ou no custo anormalmente baixo. Seja qual for o veredicto sobre esta possibilidade à luz do direito da União Europeia, temos por certo que os princípios da transparência e do tratamento não discriminatório dos concorrentes vetam definitivamente a possibilidade de exclusão de propostas em função de critérios definidos casuisticamente e, além do mais, após o conhecimento pelas instâncias decisoras do teor das propostas - sublinhado nosso)”.


iv) O valor da proposta da recorrente A.;, L. da é de 250.140,00 €