Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00843/15.0BEAVR-S1

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/18/2020

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	INIMPUGNABILIDADE DO ATO; RECURSO NECESSÁRIO

Sumário:	I- A impugnabilidade do ato depende apenas deste consubstanciar uma (i) decisão materialmente administrativa de autoridade cujos efeitos produzidos (ii) se projetem para fora do procedimento onde o ato se insere. II- O recurso hierárquico ou tutelar previsto no art. 225º da Lei 35/2014, de 20/6 [Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas] tem natureza necessária. III- Logo, a pena disciplinar visada nos autos apenas se tornará dotada de eficácia externa e potencialmente lesiva, quando a entidade tutelar tiver ensejo de analisar e decidir o recurso para ela interposto no caso concreto.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	INSTITUTO DOS REGISTOS E NOTARIADO, IP
Recorrido 1:	Ministério da Justiça e Outro.
Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

* *

I – RELATÓRIO
INSTITUTO DOS REGISTOS E NOTARIADO, IP [IRN, IP], devidamente identificado nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL do despacho saneador promanado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, em 25.06.2019, na parte em que julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade da decisão disciplinar por si proferida em l.° grau, consequentemente, absolvendo-o da instância.
Em alegações, o Recorrente formula as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso:
“(…)
1) - Em ação intentada contra o R. e o Ministério da Justiça, a A. pede a declaração de nulidade ou a anulação da decisão disciplinar proferida em 1.° grau pelo Conselho Diretivo do primeiro dos Réus, que lhe aplicou uma sanção disciplinar de multa, graduada em 500,00 €, e, cumulativamente, da decisão que a confirmou, proferida em sede de recurso tutelar pela Ministra da Justiça; e, subsidiariamente,
2) - A condenação de ambos os Réus à prolação de decisão disciplinar de escalão inferior, suspensa na sua execução.
3) - Em douto despacho saneador proferido nesses autos, o tribunal a quo, suscitando a exceção de inimpugnabilidade do primeiro dos mencionados atos, concluiu pela sua verificação; na sequência do que,
4) - Absolve o seu autor, ora R., da instância; porém,
5) - A autoria do auto impugnado não é o único critério de aferição da legitimidade processual passiva em ações de impugnação de atos administrativos.
6) - Como dispõem os arts. 10.° n.°1 e 57° do CPTA, para além do autor do ato impugnado, são obrigatoriamente demandadas todas as pessoas e entidades que sejam titulares de interesses contrapostos aos do autor, entendendo-se que se encontram nessa circunstância todas as pessoas ou entidades “a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado", desde que esse prejuízo ou interesse sejam identificáveis em função da relação material controvertida ou dos documentos contidos no processo administrativo.
7) - No caso vertente, a titularidade pelo R. de um interesse contraposto ao da A. resulta dos autos, sendo facilmente demonstrável.
8) - Com efeito, a decisão proferida pela Ministra da Justiça em sede de recurso tutelar tem por objeto a aferição da legalidade da decisão disciplinar proferida em l.° grau pelo ora R., concluindo pela verificação dos respetivos pressupostos de facto e de direito, termos em que a confirma, ainda que, porventura, com a adução de uma fundamentação marginalmente inovatória (art. 199-° n.°3 do CPA a contrario).
9) - A A. pede ao tribunal a quo que declare a nulidade ou que anule essa decisão, alegando, como causa de pedir, a não verificação dos respetivos pressupostos de facto e de direito, que, no essencial, são os mesmos que subjazem à decisão confirmada; do que se conclui que,
10) - Em discussão nos autos está não apenas a subsistência de um ato da autoria do Ministério da Justiça, como, na medida em que o mesmo incorpora a decisão disciplinar que tinha sido proferido em l.° grau pelo R., este último ato.
11) - Correspondendo esse ato ao exercício de uma competência própria (separada) do R., e tendo este expresso, em sede de recurso tutelar como em sede contenciosa, a firme convicção de que tal decisão é válida e, consequentemente, necessária ao assegurar do bom funcionamento dos serviços que lhe compete gerir, fim último da ação disciplinar cujo exercício o legislador expressamente lhe comete, do provimento da ação decorre para si um prejuízo (entenda-se, para o interesse público que lhe cabe promover), sendo, correlativamente, manifesto o interesse legítimo que tem na manutenção do ato impugnado (art. 176.° da LTFP, art. 21.° n.° l al. f) da LQ1P e art. 5.0 n.°2 al. a) do D.L. n.°148/20I2, de 12 de julho).
12) - O que se vem de dizer é, com as devidas adaptações, aplicável ao pedido subsidiário de condenação à prática de ato devido também formulado pela A., atento o disposto no art. 68.° n.°. 2 do CPTA.
13) - Sendo o R. titular de um interesse contraposto ao da A., ocorre uma situação de litisconsórcio necessário passivo (unitário) entre o Ministério da justiça e o R. (arts. 10.° n.° l, 57° e 68.° n.°2 do CPTA e art. 33-° n.°s 1 c 2 do CPC, ex Vi do art. I.° do CPTA).
(…)”.

Notificada que foi para o efeito, a Recorrida não contra-alegou.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu o parecer a que alude o nº.1 do artigo 146º do C.P.T.A.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

* *

II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, a única questão essencial a dirimir resume-se a saber se o T.A.F. de Aveiro, ao julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade da decisão disciplinar por si proferida em l.° grau, incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação do direito.

* *

III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O quadro fáctico apurado na decisão recorrida foi o seguinte:
“(…)
A) A Autora é adjunta de Conservadora do quadro de pessoal do Instituto dos Registos e Notariado, IP, e exercia as funções de responsável da Loja do Cidadão, em (...), à data dos factos a que se reporta o processo que lhe foi instaurado e que correu sob o número 21 RC 2014/SAIGS, (acordo e cfr. processo administrativo);
B) Em 10.04.2015, o Conselho Diretivo do Instituto dos Registos e Notariado, IP, deliberou concordar com a proposta constante do relatório produzido no âmbito do processo disciplinar instaurado à Autora e aplicar-lhe a pena de multa de € 500,00 (cfr. fls. 282 e ss, do processo administrativo);
C) Em 15.04.2015, foi enviado um ofício à Autora, por carta registada com aviso de receção, a comunicar-lhe a decisão que antecede e cujo aviso de receção foi assinado em 17.04.2015 (cfr. fls. 304 e ss, do processo administrativo);
D) Em 27.04.2015, foi remetido um ofício ao mandatário da Autora, com o seguinte teor:
“Com referência a assunto em epígrafe, cumpre-nos informar que o pagamento da sanção disciplinar de multa se processa por meio de guia, emitida por estes serviços e remetida à constituinte de V. Exa., a qual, por sua vez, procederá ao pagamento junto de um serviço de finanças. (...)
Por último, e nos termos e com os fundamentos que se expõem no mencionado despacho, aproveitamos o ensejo para suprir uma deficiência detetada na notificação do ato sancionatório que oportunamente lhe foi feita, informando que do mesmo cabe recurso tutelar necessário para S. Ex.a a Ministra da Justiça, dispondo V. Exa. de um prazo de 15 dias úteis, a contar da data da presente notificação, para querendo o fazer.” (cfr. fls. 319 e ss, do processo administrativo);
E) Em 22.05.2015, a Autora dirigiu um requerimento ao Presidente do Conselho Diretivo do Instituto dos Registos e Notariado, IP, no qual juntou requerimento de alegações e recurso da decisão a que se reporta a alínea a), dirigido à Ministra da Justiça (cfr. fls. 325 e ss, do processo administrativo);
F) Em 18.08.2015, com referência ao requerimento que antecede a Ministra da Justiça proferiu despacho a rejeitar o recurso apresentado, com fundamento na sua extemporaneidade (cfr. fls. 403 e ss, do processo administrativo);
G) Em 01.09.2015, a Autora deu entrada da presente ação (cfr. fls. 1 e ss);
H) Em 02.10.2015, com referência ao recurso da Autora, a ministra da Justiça proferiu o seguinte despacho:
“Nos termos, com os fundamentos e para os efeitos da informação da Direção de Serviços Jurídicos e de Contencioso da Secretaria Geral do Ministério da Justiça n.° I- SGMJ/2015/787, datada de 22/09/2015, e da Nota Interna desde Gabinete, de 24/09/2015, revogo o meu despacho proferido em 18/8/2015, e substituo-o pelo presente despacho, que indefere o presente recurso tutelar interposto, em 21/05/2015, e que lhe aplicou a pena disciplinar de multa, na quantia de 500€, nos termos do disposto na alínea b) do n.° 1 do artigo 180°, n.° 2 do artigo 181°, nos artigos 185° e 189° e na alínea g) do n.° 1 do artigo 191.°, todos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, pela prática de infrações disciplinares violadoras do dever geral de correção, previsto na alínea h) do n.° 2 e no n.° 10 do artigo 73° da mesma Lei, por, enquanto Coordenadora-Geral dos Serviços do IRN da Loja do Cidadão de Aveiro, de 03/13/2014 a 30/09/2014, não tratar com respeito os trabalhadores do serviço.” (cfr. fls. 419, do processo administrativo);
I) Em 12.10.2015, foi enviado um ofício ao mandatário da Autora, a comunicar--lhe a decisão que antecede (cfr. fls. 432 e ss, do processo administrativo);
J) A Autora, nos presentes autos, impugna os aos identificados nas alíneas b) e h), supra (cfr. fls. 2 e ss).
A formação da nossa convicção, para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados, resulta das posições assumidas pelas partes nos seus articulados (nomeadamente, quanto aos factos que resultam da vontade concordante de ambas) e dos documentos que constituem o processo administrativo, todos aí devidamente referenciados
(…)”.

III.2 - DO DIREITO

Cumpre decidir, sendo que a única questão que se mostra controversa e objeto do presente recurso jurisdicional consiste em saber se o Tribunal a quo, ao julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade da decisão disciplinar por si proferida em l.° grau, incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação do direito.
A este propósito, e no que concerne ao direito, discorreu-se em 1ª instância o seguinte:
“(…)
Dispõe o artigo 51.°, n.° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que: “Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Dispõe ainda o artigo 53.°, n.° 1, do mesmo Código, que:
“Uma impugnação só pode ser rejeitada com fundamento no caráter meramente confirmativo do ato impugnado quando o ato anterior:
a) Tenha sido impugnado pelo autor;
b) Tenha sido objecto de notificação ao autor;
c) Tenha sido objecto de publicação, sem que tivesse de ser notificado ao autor.”
A impugnabilidade do ato é assim um dos pressupostos processuais da ação de impugnação de atos administrativos e depende da eficácia externa do ato, em especial quando suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Vejamos.
Resulta da factualidade assente que a Autora é adjunta de Conservadora do quadro de pessoal do Instituto dos Registos e Notariado; que, em 10.04.2015, o Conselho Diretivo deste Instituto lhe aplicou a pena disciplinar de €500,00; que desta decisão a Autora apresentou recurso que dirigiu à Ministra da Justiça, a qual veio a proferir despacho, em 02.10.2015, que confirmou aquela decisão; que, na presente ação, a Autora peticiona a anulação destes dois atos (factos assentes nas alíneas a) a j)).
Ora, antes de mais, quanto à divergência do Réu Ministério da Justiça em relação a este último facto (mais concretamente, que nesta ação a Autora venha peticionar a anulação destes dois atos, por entender que a Autora elegeu a decisão do 2.° Réu como objecto dos presentes autos), não pode deixar de se referir que assiste razão à Autora quanto alega que, aquando da entrada em juízo da petição inicial, não podia impugnar outra decisão que não fosse a do Réu Instituto dos Registo e Notariado, pois ainda não havia sido proferida a decisão do recurso, sendo certo que mostrando-se impugnados ambos os atos, é este o momento processual em que cabe ao Tribunal conhecer sobre a inimpugnabilidade de qualquer um deles.
Cumpre, assim, decidir.
A questão sobre a natureza do recurso apresentado pela Autora (necessário ou facultativo) mostra-se, desde logo, absolutamente decisiva para que se possa concluir pela inimpugnabilidade de qualquer um dos atos impugnados nos presentes autos.
Com efeito, concluindo-se pela natureza necessária do recurso apresentado, a verdade é que não se pode, desde logo, concluir pela lesividade do ato do Réu Instituto dos Registos e Notariado, pois estava sujeito a recurso necessário.
Como se referiu já, por despacho proferido a fls. 516 e ss., foi aí abordada a questão da natureza do recurso apresentado pela Autora e, consequentemente, seguido o entendimento vertido na jurisprudência ali citada, o que determina que se conclua pela inimpugnabilidade do ato do Réu Instituto dos Registos e Notariado, IP e pela impugnabilidade do ato do Réu Ministério da Justiça.
Ora, analisando a argumentação do Réu Ministério da Justiça (que vem agora divergir do entendimento vertido na notificação endereçada à Autora no decurso do procedimento administrativo - cfr. factos assentes na alínea d)), conclui-se que a mesma não é suficiente para abalar as conclusões vertidas na jurisprudência citada no referido despacho, pois os dois acórdãos ali citados e proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo, reportam-se precisamente a situações de recurso tutelar igual ao dos presentes autos, podendo ler-se claramente no acórdão de 08.06.2017, proferido no processo 647/17, que: “decorre da simples leitura do art. 225°, n.° 4, acima transcrito, o recurso ali previsto "suspende" os efeitos da decisão impugnada, o que, portanto, torna a decisão do TCA Sul fundamentada e juridicamente plausível, sem que se justifique, nesta parte, a admissão de um recurso de revista excecional.”, e no acórdão de 13.03.2019, proferido no processo n.° 358/18.5BESNT, que: “As instâncias classificaram o recurso hierárquico como necessário e, pese embora, esta questão não se mostrar controversa, ela mostra-se crucial para a decisão que viermos a tomar, sendo que, a natureza do recurso, como infra referiremos, se mostra acertada, mostrando-se correta a solução aduzida no Acórdão recorrido, quando em síntese, conclui: «por força do regime previsto nos art°s 224° e 225°, n° 4 LTFP, a impugnação administrativa das decisões disciplinares sob a forma de recurso hierárquico ou tutelar, com atribuição expressa de efeito suspensivo da eficácia do ato recorrido, por disposição expressa do art° 3°, n° 1, al. c) do DL 4/2015 de 07.01, diploma que aprovou a revisão do CPA, assume a natureza de impugnação necessária, tal como estabelece o art° 189°, n° 1, CPA/revisão de 2015».
Com efeito, dispõe o art° 224° da LTFP - Lei 35/2014 de 20.06 - sob a epígrafe “Meios impugnatórios” que «Os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente», e o art° 225°, sob a epígrafe “Recurso hierárquico ou tutelar”, que:
«1 - O trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele.
2 - O recurso interpõe-se diretamente para o respetivo membro do Governo, no prazo de 15 dias, a contar da notificação do despacho ou da decisão, ou de 20 dias, a contar da publicação do aviso a que se refere o n° 2 do artigo 214°.
(…)
4 - O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.
5 - O membro do Governo pode revogar a decisão de não suspensão referida no número anterior ou tomá-la quando o autor do despacho ou da decisão recorridos o não tenha feito.
(...)» - sub. nossos.
Dispõe, ainda o art° 3° do DL n° 4/2015 de 07.01 [que aprova o Novo Código de Procedimento Administrativo/versão 2015], que:
«1. As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
(…)
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.
(...)».
Por último, diz-nos o n° 1 do art° 189° do CPA/2015 que «1. As impugnações administrativas necessárias de atos administrativos suspendem os respetivos efeitos».
Assim, como resulta da conjugação do teor das normas transcritas, o meio impugnatório gracioso interposto pelo recorrente em 01.09.2017 do Despacho de 31.07.2017 do Diretor Geral de Reinserção e Serviços Prisionais que, decidindo o procedimento disciplinar n° contra si instaurado, lhe aplicou a pena de demissão, assume a natureza de recurso hierárquico necessário, como decidido no acórdão recorrido.
E assumindo esta natureza, desde logo se conclui - cfr. art° 51°, n°s 1 e 2, al. a) do CPTA - que o único ato que o requerente da presente providência poderia impugnar judicialmente seria o 2° ato, ou seja o ato praticado pela Secretária de Estado da Justiça, por ser o ato que pôs fim ao procedimento administrativo e que produziu efeitos jurídicos externos na situação individual e concreta do requerente.”
Assim, aderindo às considerações ali tecidas, conclui-se que é o ato do Réu Ministério da Justiça o ato impugnável nos presentes autos e não o ato do Réu Instituto dos Registos e do Notariado, IP, que se mostra, por isso, inimpugnável, o que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos do artigo 89.°, n.° 1, alínea c), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e determina a absolvição da instância deste Réu, nos termos do disposto nos artigos 278.°, n.° 1, alínea e), do Código de Processo Civil, aplicável ex vi o artigo 1.°, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Pelo exposto, julgo procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato do Réu Instituto dos Registo e do Notariado, IP e impugnado nos presentes autos, e, em consequência, absolvo este Réu da instância.
(…)”.
Espraiada a fundamentação vertida na decisão judicial recorrida, e cotejando a motivação de facto aduzida pelo julgador a quo, adiante-se, desde já, que o assim decidido é de manter.
Para explicitação do juízo que se vem de expor, mostra-se útil começar por deixar um breve enquadramento teórico necessário para a apreciação da questão.
A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer atos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma [artigo 268.º, n.º 4 da CRP].
Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como “ato administrativo impugnável” importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.º 4 do artigo 268.º da CRP.
Ora, o C.P.T.A., no seu artigo 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “(…) ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (…)” [n.º 1].
Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de ato administrativo que se mostra enunciado no artigo 148.º do C.P.A., mas, no entanto, como refere J.C. VIEIRA DE ANDRADE “… o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de ato administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os atos cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que atos com eficácia externa são os atos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respetiva eficácia concreta …” [in A Justiça Administrativa - Lições, 2011, 11.ª edição, págs. 182/183].
Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de “ato impugnável” todos os atos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles atos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjetivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
Atos com eficácia externa são todos os atos administrativos que determinem a produção de efeitos externos, independentemente da sua eficácia.
Tudo isto para concluir que a impugnabilidade do ato depende apenas deste consubstanciar uma (i) decisão materialmente administrativa de autoridade cujos efeitos (ii) se projetem para fora do procedimento onde o ato se insere.
No caso concreto, a Autora vem peticionar a invalidação da decisão disciplinar de aplicação de multa graduada em € 500,00 da autoria do Instituto dos Registos e Notariado, IP, tendo, no decurso do pleito, ampliado o objecto da instância à decisão da Senhora Ministra de Justiça, datada de 02.10.2015, que indeferiu o recurso tutelar oportunamente apresentado da decisão disciplinar proferida em 1º grau que lhe aplicou a pena disciplinar de multa, na quantia de 500 €.
Neste domínio, cabe notar que, no aresto de 08.60.2017, tirado no processo nº. 0647/17, consultável em www.dgsi.pt, o Supremo Tribunal Administrativo foi chamado apreciar a questão de saber se se justificava [ou não] admitir revista de decisão do TCA Sul que considerou que o recurso previsto no art. 225º da Lei 35/2014, de 20/6, tinha natureza necessária face ao disposto no art. 3º, 1, c) do Dec. Lei 4/2015, de 7 de janeiro.
Considerou-se nesse aresto que:
“(…)
O TCA Sul entendeu que o recurso previsto neste preceito tinha a natureza de impugnação administrativa necessária, citando a propósito o disposto no art. 3º, n.º 1, al. c) do Dec. Lei 4/2015, de 7 de janeiro que aprovou o CPA, donde consta - para o que agora nos interessa - que as impugnações administrativas existentes à data da sua entrada em vigor só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: “(…) a utilização de impugnação administrativa "suspende" ou "tem efeito suspensivo" dos efeitos da impugnação".
Como decorre da simples leitura do art. 225º, n.º 4, acima transcrito, o recurso ali previsto "suspende" os efeitos da decisão impugnada, o que, portanto, torna a decisão do TCA Sul fundamentada e juridicamente plausível, sem que se justifique, nesta parte, a admissão de um recurso de revista excecional [destaque nosso].
(…)”.
Em reforço deste entendimento, ressalte-se o expendido no teor do aresto do S.T.A., de 13.03.2019, tirado no processo 0358/18.5BESNT, em que se afirma:
“(…) dispõe o artº 224º da LTFP – Lei 35/2014 de 20.06 - sob a epígrafe “Meios impugnatórios” que «Os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente», e o artº 225º, sob a epígrafe “Recurso hierárquico ou tutelar”, que:
«1 - O trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele.
2 - O recurso interpõe-se diretamente para o respetivo membro do Governo, no prazo de 15 dias, a contar da notificação do despacho ou da decisão, ou de 20 dias, a contar da publicação do aviso a que se refere o nº 2 do artigo 214º.
(…)
4 - O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.
5 - O membro do Governo pode revogar a decisão de não suspensão referida no número anterior ou tomá-la quando o autor do despacho ou da decisão recorridos o não tenha feito.
(…)» - sub. nossos.
Dispõe, ainda o artº 3º do DL nº 4/2015 de 07.01 [que aprova o Novo Código de Procedimento Administrativo/versão 2015], que:
«1. As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
(…)
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.
(…)».
Por último, diz-nos o nº 1 do artº 189º do CPA/2015 que «1. As impugnações administrativas necessárias de atos administrativos suspendem os respetivos efeitos».
Assim, como resulta da conjugação do teor das normas transcritas, o meio impugnatório gracioso interposto pelo recorrente em 01.09.2017 do Despacho de 31.07.2017 do Diretor Geral de Reinserção e Serviços Prisionais que, decidindo o procedimento disciplinar nº ......... contra si instaurado, lhe aplicou a pena de demissão, assume a natureza de recurso hierárquico necessário, como decidido no acórdão recorrido [destaque nosso] (…)”.
Posição que se acolheu no recentíssimo aresto deste Tribunal Central Administrativo Norte de 31.01.2020, no Procº. 00600/18.2BECBR:
“(…)
Como se sabe, apesar de, com a reforma introduzida com o CPTA, ter acabado o princípio da tripla definitividade do ato administrativo, para ser impugnável contenciosamente, tal não significa que não continuem a haver casos especialmente previstos na lei, em que se mantenha a precedência obrigatória de impugnação administrativa.
E entendemos ser esse aqui o caso.
A lei 35/2014, de 20/06 (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas), prevê no seu art.º 225º:
1 - O trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele.
2 - O recurso interpõe-se diretamente para o respetivo membro do Governo, no prazo de 15 dias, a contar da notificação do despacho ou da decisão, ou de 20 dias, a contar da publicação do aviso a que se refere o n.º 2 do artigo 214.º
3 - Quando o despacho ou a decisão não tenham sido notificados ou quando não tenha sido publicado aviso, o prazo conta-se a partir do conhecimento do despacho ou da decisão.
4 - O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.
5 - O membro do Governo pode revogar a decisão de não suspensão referida no número anterior ou tomá-la quando o autor do despacho ou da decisão recorridos o não tenha feito.
6 - Nas autarquias locais, associações e federações de municípios, bem como nos serviços municipalizados, não há lugar a recurso tutelar.
7 - A sanção disciplinar pode ser agravada ou substituída por sanção disciplinar mais grave em resultado de recurso do participante.
Por outro lado, o art.º 3º do DL n.º 4/2015, de 7/1, que aprova o novo CPA, dispõe no seu art.º 3º:
1 - As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»;
b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.
2 - O prazo mínimo para a utilização de impugnações administrativas necessárias é de 10 dias, passando a ser esse o prazo a observar quando seja previsto prazo inferior na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei.
3 - As impugnações administrativas necessárias previstas na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei têm sempre efeitos suspensivos da eficácia do ato impugnado.
4 - São revogadas as disposições incompatíveis com o disposto nos nºs. 2 e 3.
Assim, e na consideração também desta conjugada leitura, é fora de dúvida que se «Os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente» (artigo 224.º da LTFP), uma tal disjunção também não importa consagração de uma direta e imediata impugnabilidade, e antes resulta que estamos perante recurso hierárquico necessário (derivando, por força do artº 189º, n.º 1, do CPA: «1. As impugnações administrativas necessárias de atos administrativos suspendem os respetivos efeitos») [destaque nosso].
Neste sentido, os Acs. do STA, de 08/06/2017, proc. n.º 0647/17, e de 13-03-2019, proc. n.º 0358/18.5BESNT (…)”
Reiterando toda esta linha jurisprudencial, entendemos ser forçosa a conclusão de que o recurso hierárquico ou tutelar previsto no art. 225º da Lei 35/2014, de 20/6 [Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas] tem natureza necessária.
Quer isto dizer que a pena disciplinar de multa visada nos autos apenas se tornará dotada de eficácia externa e potencialmente lesiva, quando a entidade tutelar tiver ensejo de analisar e decidir o recurso para ela interposto no caso concreto.
Do exposto decorre que o ato com eficácia externa, lesivo dos interesses legalmente protegidos da Autora, é, sem margem para qualquer dúvida, é a decisão da Senhora Ministra de Justiça, datada de 02.10.2015, que indeferiu o recurso tutelar oportunamente apresentado da decisão disciplinar proferida em 1º grau que lhe aplicou a pena disciplinar de multa, na quantia de 500 €, e não a decisão disciplinar proferida em 1º grau pelo Recorrente.
O que serve para concluir que o julgamento realizado pelo Tribunal a quo no domínio excetivo em análise mostra-se inteiramente bem realizado, nada havendo a objetar, tanto mais que a contestação argumentativa aduzida pelo Recorrente revela-se absolutamente incapaz de abalar a convicção que se vem evidenciar por se situar a mesma no domínio dos pressupostos processuais relativos às partes, mais concretamente, à legitimidade processual das partes, que, contrariamente ao sustentado nas conclusões de recurso, nada contende com a “decisão confessa dos autos”, que se prende, única e exclusivamente, com a regularidade dos pressupostos processuais relativos ao processo, mais destacadamente, com a recorribilidade do ato impugnado e a necessidade de pronúncia prévia por parte da administração.
Concludentemente, improcedem as todas conclusões de recurso em análise.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a decisão judicial recorrida.
Ao que se provirá no dispositivo.

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IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, confirmando-se a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

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Porto, 18 de setembro de 2020

Ricardo de Oliveira e Sousa
João Beato
Helena Ribeiro