| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
A I., S.A. e a S., LDA., no âmbito do identificado Processo de Contencioso Pré-Contratual, intentado pela E., S.A. tendente a “(…) ser anulado o ato de adjudicação praticado no âmbito do Concurso Público para a contratação da Aquisição de Serviços para a "Manutenção de Instalações Elétricas da especialidade Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida 2018-2021", por violação e pelos fundamentos enunciados; (b) Ser condenada a Entidade Demandada a praticar novo ato de adjudicação a favor da proposta apresentada pelo Concorrente E. (ordenada em 2.º lugar)”, inconformadas com a Sentença proferida no TAF do Porto em 26/11/2019 que julgou totalmente procedente a presente ação e, em consequência, anulou a deliberação objeto de impugnação, mais tendo condenado a Ré a praticar nova deliberação de adjudicação a favor da proposta apresentada pela Autora, aqui Recorrida, vieram, separadamente, interpor Recursos Jurisdicionais para esta instância.
Concluiu a I., S.A, o seu Recurso nos seguintes termos:
“1. O Código dos Contratos Públicos estatui que as propostas devem ser acompanhadas pelos documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar (cfr. artigo 57.°, n.° 1, alínea b) do Código dos Contratos Públicos).
2. Além disso, as propostas devem possuir os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos (cfr. artigo 57.°, n.° 1, alínea c) Código dos Contratos Públicos),
3. E, se tal não suceder ou se dos documentos juntos não constarem algum dos atributos ou constarem atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou apresentarem termos ou condições não submetidos à concorrência que violem aspetos da execução do contrato a celebrar ou que sejam impossíveis de avaliar em virtude da forma de apresentação dos seus atributos, as mesmas devem ser imediatamente excluídas (cfr. artigos 70.°, n.° 2, alíneas a), b) e c) e 146.°, n.° 2, alínea d) Código dos Contratos Públicos).
4. Pois, por um lado, as propostas constituem uma declaração negocial onde o interessado comunica à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo (cfr. artigo 56.°, n.° 1 Código dos Contratos Públicos).
Por outro lado, é com base nelas que a entidade adjudicante forma o seu juízo e profere a sua decisão adjudicatória.
5. Assim, conforme determina o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, de 29/09/2016, no Processo n.° 0867/16, daqui “decorre não só que a proposta é uma peça fundamental no procedimento de contratação pública mas também o princípio da sua imutabilidade ou intangibilidade - que proíbe que ela seja objeto de alterações ou correções posteriores - princípio que só cede nos casos em que esteja prevista a possibilidade de negociação e, portanto, a possibilidade da sua alteração”.
6. O ponto 11.1. do Programa de Concurso enuncia os documentos que devem constituir a proposta.
7. Entre esses documentos consta, designadamente, nos termos da sua alínea m), a "lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos com indicação de preços unitários para todas as quantidades".
8. A lista em causa consta dos documentos que instruem a proposta, bem como os restantes documentos previstos no mencionado ponto 11.1. do Programa de Concurso.
9. A proposta do concorrente S. é constituída por todos os documentos previstos no Programa de Concurso, cumprindo, desta forma, com todas as suas exigências/requisitos.
10. Por sua vez, o ponto 24.6 do Caderno de Encargos - Condições Técnicas dispõe que o concorrente deve apresentar com a sua proposta a lista de preços unitários, em ficheiro Excel, designadamente, da Manutenção de Meia Vida (MMV), especificando o ponto 24.6.1 que "o concorrente deverá apresentar na sua proposta o mapa de quantidades (Anexo 13) correspondente aos trabalhos acima indicados para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida, indicando para cada intervenção:
- O valor global para mão-de-obra;
- O valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar;
- O valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte;
- O valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado".
11. A informação solicitada, nomeadamente o valor global para a mão-de-obra, o valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar, o valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte, bem como o valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado, não foi, efetivamente, apresentada pela S. nem pelos outros concorrentes, com exceção da E..
12. No presente concurso, como já foi referido, o critério de adjudicação, nos termos da alínea a), do n.º 1 do artigo 74.° do Código dos Contratos Públicos, é o da proposta economicamente mais vantajosa, determinada “pela melhor relação qualidade-preço na qual o critério de adjudicação é composto por um conjunto de fatores, e eventuais sub fatores, relacionados com diversos aspetos da execução do contrato a celebrar”.
13. Os fatores que densificam o critério de adjudicação e a respetiva ponderação são os seguintes:
a) Preço (ponderação de 65%);
b) Valia técnica (ponderação de 25%);
c) Sistema de Gestão da Segurança e Saúde no Trabalho (ponderação de 5%);
d) Sistema de Controlo da Qualidade (ponderação de 2,5%), e
e) Sistema de Gestão Ambiental (ponderação de 2,5%) (cfr. ponto 18 do Programa de Concurso).
14. Conforme referido o ponto 18.2 do Programa de Concurso, com exceção do preço, que se encontra dividido apenas por fatores, os restantes fatores encontram-se, por sua vez, subdivididos em diferentes subfatores devidamente ponderados e classificados, conforme tabelas constantes do Anexo V – Critério de Adjudicação das Propostas, do mencionado Programa de Concurso.
15. São somente os subfatores B1, B2, B3, B4 e B5 e respetivas subdivisões, que estão indicados na “Tabela II - Classificação dos Subfactores de Avaliação de Propostas” do Anexo V do Programa de Concurso, os atributos da proposta (cfr. artigo 70.°, n.° 1 do Código dos Contratos Públicos), ou seja, são os elementos da proposta que dizem respeito a aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência (cfr. artigo 56.°, n.° 2 do Código dos Contratos Públicos).
16. E, os demais elementos relacionados com a execução do contrato inserem-se no domínio dos termos e condições regulados no caderno de encargos.
17. Logo, nem a "lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos com indicação de preços unitários para todas as quantidades" exigida pela alínea m) do ponto 11.1 do Programa de Concurso, nem o mapa de quantidades correspondente aos trabalhos de Manutenção de Meia Vida previsto no ponto 24.6 do Caderno de Encargos — Condições Técnicas, constituem atributos da proposta.
18. A ausência da informação indicada no ponto 24.6 do Caderno de Encargos - Condições Técnicas, que se resume à soma dos preços unitários já indicados na proposta, isto é, ao seu preço global, não se revela essencial, pelo que não é suscetível de repercutir na boa execução do contrato na sequência da adjudicação.
19. Além disso, existe uma divergência entre a redação do ponto 24.6.1 do Caderno de Encargos - Condições Técnicas e a redação do Anexo 13, sendo que o que a entidade adjudicante considera vinculativo é o conteúdo do mencionado Anexo 13.
20. Aliás, foi essa a interpretação efetuada por todos os concorrentes, com exceção da E..
21. Deste modo, deverá ser esse o sentido correto da cláusula em questão, não se justificando, por isso, a exclusão da proposta da S..
22. Pois, o que releva para efeitos de controlo de execução e faturação é o controlo por ação realizada e não por tipo de atividade, tendo sido, por esse facto, o Mapa de Quantidade de Trabalhos publicado com a estrutura que está no Anexo 13 e não com a estrutura do ponto 24.6.1. do Caderno de Encargos — Condições Técnicas.
23. Assim, a falta do mapa de quantidades (valor global) correspondente aos trabalhos de Manutenção de Meia Vida (MMV) não pode ser sancionada com a exclusão da proposta dado que a mencionada proposta foi formulada de acordo com a informação considerada relevante pela entidade adjudicante e, consequentemente, com o estabelecido no n.º 1 do artigo 57.° do Código dos Contratos Públicos.
24. Além disso, o Programa do Procedimento não comina com a exclusão a falta de apresentação do mapa em causa pelo Concorrente, pelo que a não apresentação do mencionado mapa não conduz à exclusão da proposta da S..
25. É importante, ainda, salientar que a falta do documento em causa não impede a aplicação do critério de adjudicação, pelo que não impossibilita a avaliação da proposta da S., nem podia, uma vez que, como já foi referido, não se está perante um atributo.
26. Logo, aqui também, não existe fundamento para a exclusão da proposta, nos termos dos restantes critérios referidos no artigo 70.° do Código dos Contratos Públicos.
27. A douta sentença “a quo”, na página 81, esclarece, e bem, que “sabe-se que para a avaliação do [sub] fator A5 – Preço de Manutenção de Meia Vida, a alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso estabeleceu que os concorrentes deveriam apresentar uma lista de preços unitários, de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos na qual indicassem os preços unitários para todas as quantidades”.
28. E, continua a douta sentença “a quo”, na página 81, “ninguém aqui questiona que a contrainteressada apresentou efetivamente o Anexo 13 – Manutenção de Meia Vida exigido pela alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso, tal como, de resto, resulta do Ponto I) dos factos provados”.
29. A douta sentença “a quo”, nas páginas 81 e 82, menciona, e bem, que “para além de o Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos não consubstanciar, em rigor, um documento autónomo face àquele que se encontra previsto na alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso [ambos reportam-se ao Anexo 13], mas sim, apenas e tão só, uma informação complementar face a este, a verdade é que os valores globais que aí se exigem não são objeto de avaliação [vide, para o efeito, MÁRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, op. cit., pp. 588], inclusive quanto ao subfactor do Preço da Manutenção de Meia Vida”.
30. A douta sentença “a quo”, na página 82, referido que “para a avaliação do [sub] fator preço A-5 [Preço da Manutenção de Meia vida], apenas era necessária a apresentação da Declaração com Indicação do Preço Contratual prevista na alínea b) ou, quando muito, a lista de preços unitários prevista na alínea m), ambos do Ponto 11.1 do Programa do Concurso (Anexo 13), uma vez que para a atribuição da nota no respetivo fator preço era irrelevante a especificação dos preços globais indicados para cada subestação de MMV, exigindo-se apenas o preço global da atividade [tenha-se em conta que para na respetiva fórmula de avaliação apenas entra a referência PMMVi relativa ao preço da Manutenção Meia Vida para o período de 36 meses que, no caso da Autora, era de € 257.903,50 (cf. indicado na declaração 11.1 - Alínea b)_s e detalhado no Mapa de Quantidades (Anexo 13) em declaração 11.1 - Alínea m)_s) em Ponto I) dos factos provados) e a referência MMV correspondente ao preço de referência constante do Ponto 2.4. do Caderno de Encargos no montante de EUR 350.000,00, o que, feitas as contas, permite alcançar a nota atribuída pelo júri em 12 valores e correspondente à pontuação 0,78]”.
31. A douta sentença “a quo”, nas páginas 82 e 83, admite, e bem, que “pese embora se admita que a informação complementar exigida pelo Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos verse sobre um subfactor do fator preço, o certo é que a proposta da contrainteressada, ao fazer incluir a lista de preços unitários (Anexo 13) previsto na alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso, cumpre efetivamente com o ónus de indicação de todos os fatores de adjudicação, nomeadamente, o [sub] fator preço da Manutenção de Meia vida, não se encontrando, nessa medida, em falta, qualquer atributo da proposta, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e da alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP”.
32. Ora, como admite a douta sentença “a quo”, a proposta da contrainteressada, “ao fazer incluir a lista de preços unitários (Anexo 13) previsto na alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso, cumpre efetivamente com o ónus de indicação de todos os fatores de adjudicação”.
33. Por isso, não podemos considerar que a informação complementar exigida pelo Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos é um “verdadeiro “termo ou condição” de natureza procedimental (e não voluntária),(…), por não versar sobre aspeto submetido à concorrência”, como defende a douta sentença “a quo”, na página 83.
34. Na verdade, a informação complementar exigida pelo Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos não é necessária para a avaliação do preço, de acordo com os critérios estabelecidos para a adjudicação das propostas.
35. Apesar deste entendimento, a douta sentença “a quo”, na página 84, considerou erradamente e em contradição com a fundamentação anteriormente defendida, que “a omissão dessa informação, complementar ou não, na medida em que diz efetivamente respeito a termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato que não foram submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, não pode deixar de, inelutavelmente, conduzir à exclusão da proposta da contrainteressada”, o que não se admite.
36. Conforme refere Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em “Concurso e outros procedimentos de contratação pública”, Almedina, 2011, página 944, “no art. 57.º, n.ºs 1 e 2, só estão previstos os documentos que devem integrar obrigatoriamente as propostas – relativos à declaração de aceitação do caderno de encargos, aos atributos, aos termos e condições e aos esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo -, pelo que, quanto a outros documentos eventualmente exigidos pelo programa de procedimento, ao abrigo do art. 132.º/4 do CCP, a sua falta só é sancionável nos termos da alínea n) do art. 146.º/2, é dizer, se estiver aí expressamente cominada a sanção de sua exclusão”.
37. “A inobservância de disposições fixadas em Programa de Procedimento Concursal pela entidade adjudicante apenas constituirá causa de exclusão de proposta quando tal Programa preveja, de forma expressa, essa cominação (artigo 146.º, n.º 2, alínea n), do CCP)” (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 19.12.2014, no Proc. n.º 01298/13.0BEBRG, disponível em www. dgsi.pt).
38. Deste modo, ao contrário do que referido a douta sentença “a quo”, na página 86, é relevante “a falta de menção expressa por parte da entidade adjudicante quanto à “sanção” de exclusão das propostas para o caso de os concorrentes não apresentarem os termos ou condições aí indicados e, bem assim, o facto de o Mapa de Quantidades constante do Anexo 13 não conter a informação solicitada no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos”.
39. E, refere, ainda, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em “Concurso e outros procedimentos de contratação pública”, Almedina, 2011, página 944, “a falta de um documento exigido pelo programa de procedimento pode não determinar a exclusão da respetiva proposta em casos excecionais, como quando a informação que dele devia constar já está contida num outro documento também solicitado (para esses mesmos fins ou outros)”.
40. De facto, como afirmam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em “Concurso e outros procedimentos de contratação pública”, Almedina, 2011, páginas 944 e 945, “Duvidoso é se a falta do documento que contenha os termos e condições é causa de exclusão da proposta, pois que, se olhando à alínea a) do art. 70.º/2, se entender que a falta desse termos e condições não é, ela mesma, causa material de exclusão da proposta, não faria sentido associar a consequência da exclusão à falta do respetivo documento”.
41. Assim, ao contrário do que referido a douta sentença “a quo”, na página 88, o júri do procedimento considerou acertadamente que a omissão da informação exigida pelo Ponto 24.6.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos não consubstanciava um fundamento de exclusão da proposta dos concorrentes, nos termos dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, n.º 2, alínea d), todos do Código de Contratos Públicos.
42. Face ao exposto, deve ser dado provimento à presente apelação, revogando-se a sentença recorrida e substituindo-se por outra que determine que deve ser mantido o ato de adjudicação praticado no âmbito do Concurso Público para a contratação da Aquisição de Serviços para a “Manutenção de Instalações Elétricas da especialidade Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida 2018-2021” ao Concorrente n.º 4 – S., Lda.
Termos em que deve ser dado provimento à presente apelação, revogando-se a sentença recorrida e substituindo-se por outra que determine que deve ser mantido o ato de adjudicação praticado no âmbito do Concurso Público para a contratação da Aquisição de Serviços para a “Manutenção de Instalações Elétricas da especialidade Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida 2018-2021” ao Concorrente n.º 4 – S., Lda. Assim decidindo farão V. Ex. as a melhor JUSTIÇA!”
Concluiu a S., LDA, o seu Recurso nos seguintes termos:
“1. A douta sentença proferida pelo Tribunal a quo padece de um erro de interpretação do Direito aplicado.
2. Todos os aspetos relativos à formação do contrato, nomeadamente os documentos que carecem de ser apresentados em sede de proposta, têm de constar do programa do procedimento (CCP, art. 41.º).
3. Os documentos referidos nos n.ºs 1 e 2 do art. 57.º do CCP - os “documentos da proposta”, conforme consta da epígrafe do art. 57.º - têm de ser indicados no programa do procedimento (CCP, art. 132.º, n.º 1, alínea h)) e não no Caderno de Encargos.
4. O n.º 1 do ponto 11 do Programa do Concurso elenca de forma expressa, clara e taxativa todos os documentos que constituem a proposta, pelo que a proposta da Recorrente teria de ser instruída por todos e apenas os documentos que se encontram aí identificados.
5. Relativamente à lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida, o único documento que tinha de constituir a proposta era o correspondente ao Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos (Programa do Concurso, ponto 11.1, alínea m)).
6. A proposta da Recorrente é constituída por todos os documentos elencados no n.º 1 do ponto 11 do Programa do Concurso, nomeadamente pelo Anexo 13.
7. Os ficheiros para preenchimento pelos concorrentes fazem parte do processo, sendo que o concorrente não podia alterar o conteúdo ou formatação daqueles ficheiros, devendo apenas preencher a coluna dos preços unitários.” (Programa do Concurso, pontos 11.2 e 11.3 e Caderno de Encargos pontos 24.1.1 e 24.1.2).
8. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do art. 57.º do CCP, a proposta é constituída pelos documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência.
9. São excluídas as propostas cuja análise revele que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, de acordo, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do art. 57.º do CCP (CCP, art. 70.º, n.º 2, alínea a)).
10. Para que a proposta da Recorrente pudesse ser excluída era necessário que se verificasse uma das seguintes duas situações:
i) Que a proposta da Recorrente não tivesse apresentado algum atributo nos termos da alínea b) do n.º 1 do art. 57.º do CCP; ou
ii) Que a proposta da Recorrente não tivesse apresentado algum termo ou condição nos termos da alínea c) do n.º 1 do art. 57.º do CCP.
11. Sucede, porém, que nenhum destes pressupostos se verifica na proposta da Recorrente, inexistindo, por isso, qualquer fundamento para a excluir.
12. Por um lado, os valores globais indicados no ponto 24.6.1 do Caderno de Encargos não são atributos da proposta, pelo que não existe nenhum atributo que não tenha sido apresentado na proposta da Recorrente e, consequentemente, não se verifica o pressuposto da alínea a) do n.º 2 do art. 70.º do CCP.
13. Por outro lado, os termos ou condições cuja não apresentação motiva a exclusão da proposta são os exigidos pelo programa do procedimento, sendo que a Recorrente apresentou todos os documentos exigidos pelo programa do procedimento, pelo que não se verifica o pressuposto da alínea a) do n.º 2 do art. 70.º do CCP.
14. A cominação de exclusão da proposta da Recorrente ao abrigo da alínea a) do n.º 2 do art. 70.º do CCP só poderia existir se a apresentação dos termos ou condições em causa fosse exigida pelo programa do procedimento, o que não acontece no caso sub judice.
15. Não tem também aplicação o disposto na alínea d) do n.º 2 do art. 146.º do CCP porquanto a proposta da Recorrente é constituída por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do art. 57.º do CCP.
16. A disponibilização do modelo da lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida e a indicação das muito rigorosas instruções de preenchimento criaram na ora Recorrente a profunda convicção de que era apenas e só aquele Anexo 13 que deveria ser apresentado.
17. A convicção e a confiança gerada na Recorrente mediante a disponibilização do Anexo 13 é merecedora de tutela.
18. À formação dos contratos públicos são especialmente aplicáveis os princípios da boa-fé e da tutela da confiança (CCP, art. 1º-A).
19. A atuação da entidade adjudicante através da disponibilização de um modelo que não podia ser alterado – o referido Anexo 13 – suscitou na Recorrente a confiança que agora merece proteção (CCP, art. 1.º-A e CPA, art. 10.º).
20. Tendo sido mal previsto no ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos a pretensa necessidade de indicação de valores globais – como efetivamente foi e o próprio Tribunal a quo considera – essa previsão concursal não pode ser atendida e, consequentemente, a proposta da Recorrente não merece censura.
21. O programa do procedimento contém, pois, as regras que regulam a tramitação do procedimento adjudicatório, pelo que estando em causa uma questão relativa à fase de formação do contrato terá, sempre e em qualquer caso, de ser observado o disposto no programa do procedimento.
22. O exigido pelo Programa do Concurso era a apresentação do Mapa de Quantidades correspondente ao Anexo 13 devidamente preenchido e sem alteração do conteúdo ou formatação (Programa do Concurso, ponto 11.1, alínea m) e 11.2 e 11.3), o que foi inteiramente cumprido pela Recorrente.
23. Contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo, a indicação dos valores globais referidos no ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos não são decisivos para a boa execução do contrato, uma vez que não permitem saber qual será “a faturação de qualquer transporte de outros equipamentos”.
24. Na verdade, os valores pretensamente a indicar são valores globais e não unitários, sendo que, além disso, o transporte não se encontra autonomizado das demais rúbricas – utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais.
25. Aliás, compulsando a proposta da Autora e o quadro por ela apresentado (Ponto H) dos Factos Provados) resulta que o valor proposto pela Autora para a Subestação de Travagem a título de “valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte” é de €977,55, sendo impossível perceber desse valor de €977,55 que valor corresponde utilização de ferramentas, que valor corresponde a equipamentos, que valor corresponde a meios especiais e, finalmente, que valor corresponde a transporte.
26. A proposta da Recorrente apresenta a lista de preços unitários da Manutenção Preventiva Condicionada (Anexo 10), a lista de preços unitários da Manutenção Corretiva (Anexo 11) e a lista de preços unitários das peças de reservas, materiais e equipamentos para o período de duração do contrato (Anexo 12), pelo que a contém toda a informação para se aferir a boa execução do contrato público adjudicado.
27. Violou a douta sentença a lei, inexistindo, por conseguinte, fundamento para a exclusão da proposta da Recorrente.
Termos em que, e nos mais que Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e, consequentemente, ser revogada a sentença proferida na parte em que decidiu excluir a proposta da Recorrente com o que, uma vez mais, se fará a costumada Justiça”
A E., S.A veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso, aí tendo concluído:
“1. Contrariamente ao defendido pela IP, a lista constante do ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos não constituía um documento redundante ou meramente irrelevante, nem se afigurava como um documento que pudesse ser substituído, como se insinua nas alegações de recurso da IP, pela lista exigida pela alínea m) do ponto 11.1 do Programa de Concurso (Anexo 13).
2. Na verdade, a lista exigida pelo ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do CE contém informação insuscetível de ser retirada de qualquer outro documento do concurso, nomeadamente da lista exigida pela alínea m) do ponto 11.1 do PC.
3. Apesar de versarem em abstrato sobre a mesma questão – isto é, sobre os preços unitários de MMV –, as listas em causa continham informação diferente, que não se sobrepunha, e que, por exigência expressa das peças do concurso, deveria ser apresentada, organizada e detalhada pelos Concorrentes de forma totalmente distinta: como resulta das alíneas B) e H) dos factos provados pelo Tribunal a quo (e não impugnados pela IP), dada a forma como os dois documentos deveriam ser apresentados, organizados e detalhados, seria sempre impossível aferir, através dos preços apresentados numa dessas listas, quais os montantes dos preços unitários que deveriam constar na outra.
4. Concretamente, por recurso à lista apresentada pela Contrainteressada S. em fase com a sua proposta e a que se reporta a alínea m) do ponto 11.1 do PC, é totalmente impossível aferir (seja através da soma dos respetivos preços unitários, seja por qualquer outro método de cálculo) qual o “valor global da mão de obra”, o “valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar”, o “valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte” ou o “valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado”.
5. A informação contida na lista do ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do CE, além de distinta da refletida na lista referida na alínea m) do ponto 11.1 do PC, reportava-se a um termo ou condição do CE a que o adjudicatário deveria obrigatoriamente vincular-se.
6. O modo como a exigência da referida lista foi posta nas peças do procedimento torna totalmente irrelevantes quaisquer considerações sobre o facto de a Autora ter sido a única concorrente a apresentar a sobredita informação ou a circunstância de os documentos do concurso não preverem, de modo expresso (entenda-se) a exclusão das propostas que não integrassem tal documento.
7. Resulta da jurisprudência plasmada, entre outros, no Acórdão do STA, de 29 de setembro de 2016, proferido no processo n.º 0867/16 e ao abrigo da redação do CCP anterior ao DL n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, seguido, de igual forma, já no âmbito da nova redação (que a viria a confirmar), pelo Acórdão de 18 de setembro de 2019, proferido no processo n.º 02178/18.8BEPRT, que:
a. a obrigatoriedade da apresentação de documentos relativos a aspetos não submetidos à concorrência, relativos a termos ou condições da execução do contrato pode advir tanto do PC como do CE
b. um documento relativo a aspetos da execução do contrato foi apresentado como obrigatório pelas do concurso foi porque a Entidade Adjudicante “os considerou decisivos para a boa execução deste”.
c. a admissão a concurso de uma proposta que viole tal prescrição representa uma insustentável violação do princípio da igualdade, na medida em que representa colocar em pé de igualdade propostas que são, em si mesmas, incomparáveis.
8. Também o TCA Sul, num acórdão de 14 de junho de 2018 (p. 1226/17.3BEPRT), num caso em tudo idêntico aos dos presentes autos em que era exigido aos concorrentes, através do Caderno de Encargos, que apresentassem duas listas de preços unitários, decidiu que “deve ser excluída a proposta que seja omissa no tocante aos termos ou condições respeitantes a aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência, termos ou condições esses que as peças concursais exigiam que constassem da proposta”.
9. É pelas peças do concurso que se deve aferir, de forma objetiva, a obrigatoriedade ou não dos documentos das propostas.
10. As eventuais considerações tecidas pelo júri do concurso ou pela Entidade Adjudicante sobre o que consideram ser os documentos obrigatórios da proposta – quando realizadas, a posteriori, isto é, num momento em que já se conhece o teor de todas as propostas, e feitas de forma subjetiva, desapegada do teor dos documentos do concurso e fundadas em “argumentos de autoridade” – não podem ser aceites.
11. Admitir que as “regras do jogo”, tal como foram inicialmente estabelecidas para todos os concorrentes, poderiam ser alteradas nessa fase, constituiria uma violação flagrante dos princípios da intangibilidade das peças do procedimento (corolário lógico do princípio da concorrência), da igualdade e, claro, da proibição do arbítrio.
12. Não tendo a contrainteressada indicado na respetiva proposta os valores globais a que se referido o Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, não há então como não concluir que esta omitiu termos e condições a que a entidade adjudicante pretendia que esta se vinculasse [artigo 57.º, n.º 1, alínea c), do CCP], o que, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP e da alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, consubstancia um fundamento material de exclusão da sua proposta.
13. Acresce que a informação contida na lista do ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do CE era determinante e materialmente relevante para a boa execução do contrato.
14. Concretamente, a informação constante da lista omitida pela S. era essencial para que pudesse ser faturado à Entidade Adjudicante e por esta pago o respetivo preço, o serviço a prestar pelo cocontratante de “transporte, por via rodoviária, de outros equipamentos cujas características não permitam o transporte pelo meio referido em 8.6.4”.
15. Ou seja, nos termos das peças do procedimento, o documento omitido pela Contrainteressada S. na sua proposta, constante do ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do CE, continha, assim, informação da maior relevância material, sem a qual a Entidade Adjudicante não poderia dar prossecução àquela que é a sua principal obrigação contratual: o pagamento do preço devido ao cocontratante.
16. A omissão que serve de fundamento da exclusão da proposta da S. não esgota os seus efeitos no plano formal ou meramente procedimental; pelo contrário: ela vai muito mais além e tem claros reflexos na execução material do contrato e sempre com claro prejuízo para a Entidade Adjudicante, para o interesse público associado à execução do contrato, assim como para o uso racional e transparente dos dinheiros públicos.
Subsidiariamente, em sede de ampliação do objeto do recurso:
17. Na sua proposta, o Concorrente S. apresentou a sua “Declaração com indicação do preço contratual”, de acordo com o modelo de Anexo II patenteado inicialmente no PC e não, como deveria ter sucedido, de acordo com o novo modelo imposto pelos esclarecimentos prestados pelo Exmo. Júri.
18. Ao fazê-lo, o Concorrente S. omitiu a obrigação de apresentação de um dos documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contêm os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar.
19. Omissão que, nos termos dos artigos 57º, n.º 1, alínea b), 70, n.º 2, alínea a), e 146º, n.º 2, alínea d), do CCP, deve determinar a exclusão da respetiva proposta.
20. Como se expôs, ocorreram erros manifestos na avaliação da proposta da Contrainteressada S. que deveriam ter conduzido à atribuição de uma pontuação final muito inferior.
21. São eles:
Relativamente ao “Subfactor B1.1 - Compreensão do conceito de MPS, Periodicidades da MPS, Descrição das ações”, dada a ausência de especificidade e condicionalismos dos trabalhos a executar, a proposta da S. não poderia ter obtido a pontuação superior a 5 pontos.
No que respeita ao “Subfactor B1.2 - Organigrama geral dos meios humanos a afetar à MPS; constituição das equipas operacionais e equipa técnica de coordenação central”, dada a descrição genérica da organização prevista para a realização dos trabalhos e a não inclusão de qualquer organigrama geral de meios, a proposta da S. não poderia ter obtido uma avaliação superior a 10 pontos.
Com respeito ao “Subfactor B2.1 - Compreensão do conceito de MPC. Descrição dos trabalhos previstos”, dada a ausência de especificidade e condicionalismos dos trabalhos a executar, a proposta da S. não poderia ter obtido a pontuação superior a 10 pontos.
Relativamente ao “Subfactor B2.2 - Organização e Metodologia prevista para a execução dos trabalhos de MPC”, dada a ausência de descrição da organização e metodologia, a proposta da S. não poderia ter obtido a pontuação superior a 10 pontos.
Relativamente ao “Subfactor B3.2 – Compreensão do conceito de MC. Descrição dos trabalhos previstos”, considerando o critério de avaliação – em que se pretendia avaliar a organização e as metodologias previstas e não os aspetos que o júri do concurso considerou como relevantes –, a proposta da S. não poderia ter obtido a pontuação superior a 10 pontos.
No que respeita ao “Subfactor B3.3 – Demonstração dos tempos de resposta às avarias”, considerando os erros grosseiros constantes da sua proposta, o concorrente S. não poderia ter obtido uma pontuação superior a 0 pontos.
Quanto ao “Subfactor B4.1 – Respeito pelas periodicidades do roteiro de manutenção, fatores críticos e sazonais”, dada a existência de um erro relativo à periodicidade da manutenção, a proposta da S. não poderia ter obtido a pontuação superior a 5 pontos.
No que respeita ao “Subfactor B4.3 – Apresentação e detalhe das atividades de manutenção”, dada a ausência de detalhe relativo às intervenções 12M e 24M, a proposta da S. não poderia ter obtido a pontuação superior a 10 pontos.
Quanto ao “Subfactor B4.4 – Apresentação e consistência das quantidades de trabalho das atividades de manutenção”, não tendo a S. apresentado nenhuma coluna de quantidades no Plano de Trabalhos (Gantt), a sua proposta não poderia ter obtido a pontuação superior a 0 pontos.
Por fim, quanto ao “Subfactor B4.8 – Apresentação e detalhe da carga de mão-de-obra associada às tarefas presentes no plano de trabalhos”, existindo uma desconcordância evidente entre o plano de mão-de-obra e o plano de equipamentos, a proposta da S. não poderia ter obtido a pontuação superior a 10 pontos.
Nestes termos, e sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser negado provimento ao presente recurso e confirmar-se a Sentença proferida pelo TAF do Porto.
Subsidiariamente, deve ser admitida a ampliação do objeto do recurso e, em consequência,
a) Ser anulado o ato de adjudicação praticado no âmbito do Concurso Público para a contratação da Aquisição de Serviços para a "Manutenção de Instalações Elétricas da especialidade Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida 2018-2021", por violação e pelos fundamentos enunciados;
b) Ser condenada a Entidade Demandada a praticar novo ato de adjudicação a favor da proposta apresentada pelo Concorrente E. (ordenada em 2.º lugar);
Veio entretanto a S., LDA apresentar as suas contra-alegações relativamente à ampliação do objeto do Recurso, aí concluindo:
“1. A nota constante do modelo do Anexo II constitui apenas uma instrução para o preenchimento da declaração no que ao valor da mensalidade diz respeito.
2. Por essa razão, a Contrainteressada não incluiu essa nota na sua declaração de indicação do preço contratual, tendo apresentado o valor da mensalidade em conformidade com o requerido (1.385.962,92€/36=38.498,97€), dando assim integral cumprimento ao exigido pela referida nota.
3. Foi exatamente esse o entendimento do Tribunal a quo ao ter decidido que a nota de rodapé do quadro “mais não é do que uma mera instrução de preenchimento do aludido quadro” e “tratando-se, como efetivamente se trata, de uma mera instrução para o preenchimento da declaração no que ao valor da mensalidade diz respeito”.
4. O Anexo II do Programa do Concurso tem diversas instruções de preenchimento que não ficam a constar do documento que é apresentado pelos concorrentes por corresponderem, precisamente, a instruções de preenchimento da declaração, como é o caso, a título de exemplo, da seguinte: “(indicar nome, estado profissão e morada, ou firma e sede)”.
5. Quanto ao subfactor B1.1, na sua proposta (documento 11.1 – Alínea C) – Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução dos trabalhos de Manutenção Preventiva Sistemática) a S. demonstra de forma inequívoca e clara a compreensão do conceito de MPS, descrevendo as atividades de Manutenção Preventiva Sistemática (ponto 3.1 da referida Memória Descritiva) e respectivas periodicidades, a identificação dos fatores críticos para a execução destas atividades e os respetivos condicionalismos existentes para a execução das mesmas, tais como os meios mínimos a afetar em trabalhos com corte de tensão, as formações necessárias dos elementos que constituem as suas equipas, técnicos com formação para efetuar o manuseamento do gás SF6, bem como a apresentação à IP da necessidade de subcontratar uma empresa especializada para aplicação de produtos fitofarmacêuticos a fim de cumprir a legislação em vigor.
6. A S. apresentou também a caracterização das instalações a intervir, garantindo assim que a sua proposta cumpre inteiramente o exigido nas peças do procedimento.
7. Conforme decidiu o Tribunal a quo, “em lado algum dos critérios de avaliação do aludido subfactor 1.1. se diz que este ponto deveria ser avaliado de acordo com o número de vezes em que as palavras “especificidade” e “condicionalismos” aparecessem no documento 11.1 da alínea c) dos concorrentes, no caso, da contrainteressada.
8. Quanto ao subfactor B1.2 - organigrama geral dos meios humanos a afetar à MPS, constituição das equipas operacionais e equipa técnica de coordenação central, a S. descreveu (documento 11.1 – Alínea C) – Memória Descritiva e Justificativa) com o máximo detalhe o solicitado neste ponto das condições técnicas, conforme os vários subpontos do ponto 3 – Descrição da solução proposta, da Memória descritiva de Manutenção Preventiva Sistemática.
9. No Anexo 1 a S. apresentou o Plano de MPC a implementar, tendo detalhado o tempo de execução, os condicionalismos de cada trabalho de MPC, bem como os recursos humanos e materiais a afetar por atividade, e ainda apresentado o tempo estimado para a execução das referidas tarefas.
10. No Anexo 2 foi apresentado o fluxograma dos Trabalhos de MPC, incluindo o pedido de execução de trabalhos pela IP, a fase de elaboração e aprovação de proposta, execução dos trabalhos, elaboração de auto de medição e respetiva faturação.
11. Quanto aos subfactores B3.2 e B3.3, conforme o ponto 7.3.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, é da responsabilidade do adjudicatário o dimensionamento das equipas a fim de garantir o cumprimento dos planos de MPS, MPC e MC.
12. É errado concluir que a entidade adjudicante ao aceitar as equipas de suporte regional da S. está a valorizar um aspeto que não faz parte dos critérios de avaliação.
13. Da proposta da contrainteressada resulta que esta cumpre efetivamente com os tempos de resposta.
14. Relativamente ao subfactor B4.1 o Plano de Trabalhos a apresentar em fase de Proposta não necessitava de ter em consideração o histórico de manutenção e deveria ser elaborado em conformidade com o definido no ponto 18.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, o que foi precisamente o que a S. propôs.
15. Com efeito, o Plano de Trabalhos da S. garante a execução das atividades 12M (sem corte de Tensão), 24M (com corte de Tensão) e Entradas das SET’s, no período de duração do contrato.
16. Quanto ao subfactor B4.3 a S. detalha o que são as atividades 12M e 24M na Memória Descritiva do planeamento.
17. Aliás, a Memória descritiva e o Plano de Trabalhos foram elaborados de acordo com o especificado no ponto 18.1 – Plano de Trabalhos em Fase de Proposta, das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, sendo que as tarefas que fazem parte das fichas dos roteiros de Manutenção não tinham de ser evidenciadas no Plano de Trabalhos.
18. Quanto aos subfactores B4.4 e B4.8 os mesmos foram devidamente ponderados no Relatório Final de Análise e Avaliação das Propostas e pelo Tribunal a quo.
19. No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação (CPTA, art. 3.º, n.º 1).
20. Na avaliação das propostas a entidade adjudicante dispõe da liberdade de avaliar os elementos das propostas actuando ao abrigo de um poder discricionário e de uma margem de livre apreciação desses elementos, que lhe são reservados.
21. Na interpretação dos critérios de adjudicação, o júri dispõe de uma significativa margem de discricionariedade técnica que afasta a sindicância do poder jurisdicional.
22. Os Tribunais não podem, pois, ser chamados a proceder à avaliação das prestações dos concorrentes e substituir-se à Administração.
Termos em que, e nos mais que Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, doutamente suprirão, deve o recurso interposto pela Autora ser julgado totalmente improcedente e, consequentemente, ser mantida a sentença proferida na parte em que decidiu não assistir razão à Autora com o que, uma vez mais, se fará a costumada JUSTIÇA”.
Veio igualmente a I., S.A apresentar as suas contra-alegações relativamente à ampliação do objeto do Recurso, aí concluindo:
“1. No que concerne à pretensa violação da obrigação de apresentação da “Declaração com Indicação do Preço Contratual” (Anexo II do Programa de Concurso), de acordo com o modelo imposto pelos esclarecimentos, importa salientar que a única diferença entre o modelo patenteado no concurso e aquele que resultou dos esclarecimentos apresentados pelo Júri consiste no facto de, neste último, ter sido acrescentada a nota seguinte:
2. Esta nota, que diz respeito à “Manutenção Preventiva Sistemática” (MPS), constitui uma mera instrução para o preenchimento da declaração no que ao valor da mensalidade diz respeito
3. E é importante R.ir que esta questão não foi colocada pela E. em sede de reclamação do Relatório Preliminar.
4. A alteração vertida no Anexo II do Programa de Concurso, na sequência das questões colocadas em sede de esclarecimentos, designadamente nas questões 1 a 15 do pedido de esclarecimentos da E. de 06.09.2018, foi efetuada apenas com a intenção de clarificar os interessados quanto à apresentação dos valores a constar na Declaração de Preço (Anexo II do Programa de Concurso), designadamente a forma de apuramento das Mensalidades para Manutenção Preventiva Sistemática.
5. Por isso, a ausência da nota/observação/clarificação no modelo de “Declaração com Indicação do Preço Contratual” apresentado pela S. não é uma irregularidade e não consubstancia qualquer um dos fundamentos de exclusão da proposta.
6. No entanto, ainda que se considerasse que a mesma constitui uma irregularidade, o que não se admite, a mesma já se encontraria suprida, dado que a proposta da S. dá cumprimento ao exigido pelos documentos concursais, inclusive o exigido pela referida nota, tendo o concorrente apresentado o valor da mensalidade em conformidade com o requerido.
7. A douta sentença “a quo” referido na página 90, “a proposta apresentada pela contrainteressada encontra-se em plena conformidade material com a (esclarecida) instrução prevista no Anexo II do Programa do Concurso, uma vez que o valor apresentado na “Declaração com Indicação do Preço Contratual” [cf. ficheiro 11.1 - Alínea b)_s em Ponto I) dos factos provados], na parte relativa ao “valor da mensalidade da Manutenção Preventiva Sistemática”, ascende a EUR 38.498,97, o qual, por sua vez, resultou da refracção em 36 [trinta e seis] mensalidades do valor relativo à Manutenção Preventiva Sistemática [EUR 1.385.962,92]”.
8. E referido ainda a douta sentença, na página 90, “exigir-se, como pretende a Autora, a exclusão da Ré, por não haver sido indicada a nota de rodapé (esclarecimentos) no quadro evidenciado na “declaração com indicação do preço contratual”, que, diga-se, mais não é do que uma mera instrução de preenchimento do aludido quadro, para além de se afigurar manifestamente desproporcionada e alicerçada num entendimento inadmissivelmente formalista, jamais poderia encontrar qualquer tipo de suporte normativo, seja na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º, seja na alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP”.
9. Deste modo, devem improceder os argumentos invocados pela E., mantendo-se nesta parte a sentença recorrida.
10. Quanto ao Subfator B1.1 - Compreensão do conceito de MPS, Periodicidades da MPS, Descrição das ações, o júri do procedimento atribuiu à proposta da contrainteressada uma nota de 15 valores, referindo no relatório final que “o Concorrente S. demonstra no documento apresentado na alínea c) compreensão do conceito de MPS, suportado pela experiência adquirida nos contratos já realizados na rede ferroviária.
Descreve as ações de manutenção de MPS e respetivas periodicidades. Identifica os condicionalismos existentes para a execução dos trabalhos (meios mínimos, formação, necessidade de corte de tensão, aplicação do RGS XII, manuseamento de SF6, aplicação de fitofarmacêuticos, etc.)”.
11. Como menciona a douta sentença “a quo”, na página 95, “em lado algum dos critérios de avaliação do aludido subfactor 1.1. se diz que este ponto deveria ser avaliado de acordo com o número de vezes em que as palavras “especificidade” e “condicionalismos” aparecessem no documento 11.1 da alínea c) dos concorrentes, no caso, da contrainteressada [Ponto I) dos factos provados]”.
12. Assim, como referido a douta sentença “a quo”, na página 95, “não consubstanciando isso um qualquer critério de avaliação do aludido subfactor, não se vislumbra de que forma é que se poderia alcançar a existência de erro grosseiro ou palmar no juízo efetuado pelo júri do procedimento e muito menos se concluir que este suportou tal juízo no conhecimento que tem da S. e não com o que esta demonstrou, nomeadamente, no Ponto 3.1. da Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução dos trabalhos de Manutenção Preventiva Sistemática”.
13. Deste modo, deverá improceder a ilegalidade material invocada pela E., devendo manter-se a pontuação de 15 valores e, nesta parte, a sentença recorrida.
14. Quanto ao Subfator B1.2 - Organigrama geral dos meios humanos a afetar à MPS; constituição das equipas operacionais e equipa técnica de coordenação central, o júri do procedimento classificou a proposta da S. com a nota de 20 valores, o que, de acordo com o critério de avaliação, significa que a contrainteressada “Descreve com muito detalhe a organização prevista para a execução dos trabalhos”.
15. E, como referido a douta sentença, na página 96, “nada nos permite infirmar tal juízo de natureza técnico-avaliativa” pois, como referido o júri do procedimento pré-contratual em sede de relatório final, “(…) o Concorrente S. a apresenta o organigrama dos meios humanos a afetar à MPS, o detalhe das equipas e áreas de abrangência e o organigrama da coordenação central que contempla as 3 zonas, conforme se pode verificar nos documentos apresentados para as alíneas c) e n)”.
16. E, referido ainda a douta sentença, na página 97, “Conclusão esta que, de resto, é corroborada pela leitura dos vários subpontos dos Pontos 2 e 3 do documento 11.1, alínea c), Memória Descritiva e Justificativa e, bem assim, documento 11.1, alínea n) designado de Organigrama geral dos meios humanos a afetar à prestação de serviços da proposta da contrainteressada, cujo detalhe, de resto, é assumido pela própria Autora”
17. Deste modo, deverá improceder a ilegalidade material invocada pela E., devendo manter-se a pontuação de 20 valores e, nesta parte, a sentença recorrida.
18. Quanto ao Subfator B2.1 - Compreensão do conceito de MPC e descrição dos trabalhos, o júri do procedimento atribuiu à proposta do Concorrente S. uma nota de 20 valores, tendo referido no relatório final que “Por consulta ao Anexo 1, pág. 108 a 113 e Anexo 3, pág. 133 e 134 da alínea d) da proposta apresentada pelo Concorrente S. este apresenta tabela com a identificação do tempo de execução e dos condicionalismos de cada trabalho de MPC a executar e também apresenta fluxograma para a execução das tarefas de MPG”.
19. Ao contrário do que pretende fazer crer a Autora, como referido a douta sentença “a quo” na página 98, “em lado algum dos critérios de avaliação do aludido subfactor 2.1. se diz que este ponto deveria ser avaliado de acordo com o número de vezes em que as palavras “especificidade” e “condicionalismos” aparecessem no documento 11.1 da alínea c) dos concorrentes, no caso, da contrainteressada”.
20. Conforme referido a douta sentença “a quo”, na página 98, “não consubstanciando isso um qualquer critério de avaliação do aludido subfactor 2.1., não se vislumbra de que forma é que se poderia alcançar a existência de erro grosseiro ou palmar no juízo efetuado pelo júri do procedimento e muito menos se concluir que este suportou tal avaliação no conhecimento que tem da S. e não com o que esta demonstrou, nomeadamente, nos Anexos 1 e 2 que fazem parte da Memória Descritiva de Manutenção Preventiva Condicionada”.
21. Assim, devem improceder os argumentos invocados pela E., devendo manter-se a pontuação atribuída pelo júri do procedimento e manter-se nesta parte a sentença recorrida.
22. Relativamente ao Subfator B2.2 - Organização e Metodologia prevista para a execução dos trabalhos de MPC, o júri do procedimento classificou a proposta da contrainteressada com a nota de 20 valores, o que de acordo com o critério de avaliação significa que a S. “Descreve com muito detalhe a organização e metodologia prevista para a execução dos trabalhos”.
23. Assim, ao contrário do que pretende a Autora, de acordo com a douta sentença “a quo”, na página 100, relativamente “à pontuação do Concorrente S., verifica-se por consulta ao Anexo 1, pág. 108 a 113 e Anexo 3, pág. 133 e 134 da alínea d) da sua proposta que este apresenta tabela com a identificação do tempo de execução e dos condicionalismos de cada trabalho de MPC a executar e também apresenta fluxograma para a execução das tarefas de MPC (…)”.
24. Conforme referido, ainda, a douta sentença “a quo”, na página 100, “o júri valeu-se não apenas do fluxograma constante do Anexo 3, como, de igual forma, do Anexo 1 [Plano de Manutenção Preventiva Condicionada], ambos constantes do documento 11.1 d) Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução dos trabalhos de Manutenção Preventiva Condicionada que faz parte integrante da proposta da contrainteressada [Ponto I) dos factos provados] e no âmbito dos quais, respetivamente, se descrevem, além do mais, as fases desde a identificação, programação, aprovação, execução e faturação dos trabalhos de MPC e, bem assim, a identificação do tempo de execução e demais condicionalismos de cada trabalho de MPC, incluindo, os recursos humanos e materiais a afectar, o modo e duração das intervenções e os condicionalismos associados a cada intervenção”, “sem prejuízo dos elementos textuais que se mostram contidos nos Pontos 2.2., 3.2 e 3.4. da alínea d) da proposta da contrainteressada”.
25. Deste modo, como referido a douta sentença “a quo”, na página 101, “logo se antevê que jamais se poderia aqui concluir pela existência de erro grosseiro na atribuição da aludida classificação”, pelo que não existe qualquer ilegalidade material.
26. Assim, devem improceder os argumentos invocados pela E., devendo manter-se a pontuação atribuída pelo júri do procedimento e manter-se nesta parte a sentença recorrida.
27. Quanto ao Subfator B3.2 – Compreensão do conceito de MC. Descrição dos trabalhos previsto, o júri do procedimento pré-contratual classificou a proposta da contrainteressada com a nota de 20 valores, o que, de acordo com o critério de avaliação, significa que o Concorrente “Descreve com muito detalhe a organização e metodologia prevista para a execução dos trabalhos MC”, por considerar que “prevê o recurso a equipas regionais, conforme descrito na pág. 77 da alínea e), como complemento às equipas de prevenção afectas às MC, para garantir os tempos de resposta exigidos” e “apresenta ainda no Anexo 2, pág. 109 e 110, da alínea e), um fluxograma de execução de MC”.
28. De acordo com a douta sentença “a quo”, na página 102, embora do Ponto 7.3 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos resulte que a responsabilidade do adjudicatário passa, no plano contratual, pelo dimensionamento das equipas a fim de garantir o cumprimento dos planos de MPS, MPC e MC, “por falta de qualquer elemento, v.g. gramatical (mas não só), daí jamais se poderia retirar que as equipas regionais (complemento ou reforço face às equipas de prevenção) previstas pela contrainteressada nos Pontos 3.2. e 3.4. da alínea e) da sua proposta não pudessem (também elas) ser ponderadas e valorizadas pelo júri do procedimento para efeitos de se avaliar a organização e metodologia prevista para a execução dos trabalhos Manutenção Corretiva”.
29. Além disso, segundo menciona a douta sentença “a quo”, nas páginas 102 e 103, “as equipas regionais e, bem assim, os cálculos dos tempos de resposta de todas as equipas, tratam-se ambos de elementos, cuja indicação, não poderia deixar de ser relevada para efeitos de o júri aferir do critério de avaliação previsto para o subfactor B3.2 [isto, sem prejuízo de não se vislumbrar que o júri tenha levado em conta, ponderado, a indicação do cálculo dos tempos de resposta]”.
30. E, como referido a douta sentença “a quo” na página 103, “a Autora nem sequer questiona ou sindica o juízo avaliativo formulado pelo júri do procedimento, pois que não chega sequer a substanciar que, sem a valorização da indicação de equipas regionais e dos cálculos dos tempos de resposta, os elementos apresentados na proposta da contrainteressada, v.g. o Anexo 2 e os Pontos 2.2., 3.1., 3.2, 3.4. e 3.6. da alínea e) e o organigrama da alínea n) não eram suscetíveis de suportar a conclusão do júri e segundo a qual esta “descreve com muito detalhe a organização e metodologia prevista para a execução dos trabalhos MC”.
31. Deste modo, não existe qualquer erro grosseiro na atribuição da referida classificação, pelo que não existe qualquer ilegalidade material, devendo manter-se a pontuação atribuída pelo júri do procedimento e devendo manter-se nesta parte a sentença recorrida.
32. Quanto ao Subfator B3.3 – Demonstração dos tempos de resposta às avarias, o júri do procedimento pré-contratual, na sequência da audiência prévia da Autora, alterou a classificação da proposta da contrainteressada para a nota de 10 valores, o que, de acordo com o critério de avaliação, significa que considerou que esta “Descreve de forma genérica o cumprimento dos tempos de resposta”, por concluir que a mesma “prevê o recurso a equipas regionais, pág. 76 da alínea e), como complemento às equipas de prevenção afetas às MC, para garantir os tempos de resposta exigidos.
Apresenta ainda de forma gráfica a área de abrangência à resposta às avarias de todas as equipas incluindo as regionais, permitindo verificar facilmente o cumprimento da generalidade das instalações”.
33. Segundo referido a douta sentença “a quo”, na página 106, “compulsando-se o teor do Anexo 1 – Tabela com tempo de resposta a avarias em anexo ao documento 11.1. alínea e) da proposta da contrainteressada [Ponto I) dos factos provados], logo se constata que do mesmo resulta que esta, pelo menos de forma aparente e genérica, cumpre efetivamente com os aludidos tempos de resposta”.
34. Como referido a douta sentença “a quo”, na página 106, “mesmo que esse erro existisse, a verdade é que, conforme se verá adiante, o mesmo seria irrelevante, pois que se se retirasse a pontuação de 0,13 valores equivalente à nota de 10 valores atribuída à proposta da contrainteressada neste subfactor 3.3., esta permaneceria, ainda assim, ordenada e graduada em primeiro lugar [a proposta da Autora foi graduada com uma pontuação global de 15,06 ao passo que a da contrainteressada o foi com 15,49; Ponto N) dos factos provados], claro está, na hipótese de esta não ser excluída”.
35. Assim sendo, deverá improceder, por isso, a eficácia invalidante da ilegalidade material em questão, devendo manter-se a pontuação atribuída pelo júri do procedimento e devendo manter-se nesta parte a sentença recorrida.
36. Quanto ao Subfator B4.1 – Respeito pelas periodicidades do roteiro de manutenção, fatores críticos e sazonais, o júri do procedimento pré-contratual classificou a proposta da contrainteressada com a nota de 15 valores, o que segundo o critério de avaliação, significa que a mesma “Respeita com muita frequência as periodicidades, os fatores críticos e sazonais”, por considerar que esta “apresenta para as subestações 2 intervenções tipo 24M e 1 intervenção tipo 12M durante os 3 anos do contrato. Para as restantes instalações apresenta 1 intervenção tipo 24M e 2 intervenções 12M. Uma vez que a duração do contrato de manutenção é de 3 anos, não se apresenta como necessário a realização de 2 ações tipo 24M em todas as instalações, pois isso só faria sentido se o contrato tivesse uma duração de 4 anos. Por outro lado, conforme previsto no ponto 18.2 das Especificações Técnicas, o Adjudicatário deverá desenvolver na fase de execução, o Plano de Manutenção Preventiva Sistemática para o período de duração do contrato, baseado no plano apresentado em fase de concurso e tendo em consideração o histórico de manutenção, permitindo nessa data ajustar o plano à realidade.”
37. Conforme referido a douta sentença ”a quo”, na página 109, a proposta da S. “no seu Plano de Trabalhos indica garantir a execução das atividades 12 M (sem corte de tensão), 24M (com corte de tensão) e entradas das SET’s, no período de duração do contrato, ou seja, 3 (três) anos [Ponto I) dos factos provados], não se vislumbrando, no mais, qualquer contradição entre a supra transcrita afirmação do júri em sede de relatório final e os esclarecimentos prestados à questão n.º 17 colocada pela Autora”.
38. Além disso, conforme referido a douta sentença “a quo”, na página 109, não faz “qualquer sentido aduzir-se, em sede pré-contratual, que a falta de histórico colocará a segurança em risco da instalação, pois que esse documento apenas será disponibilizado em sede de execução pela entidade adjudicante”.
39. Deste modo, deverá improceder a ilegalidade material invocada, devendo manter-se a pontuação atribuída pelo júri do procedimento e devendo manter-se nesta parte a sentença recorrida.
40. Quanto ao Subfator B4.3 – Apresentação e detalhe das atividades de manutenção, o júri do procedimento pré-contratual classificou a proposta da contrainteressada com a nota de 15 valores, o que significa que, de acordo com o critério de avaliação, considerou que a mesma “Apresenta as atividades de manutenção com muito detalhe” [Ponto G) dos factos provados], por considerar v.g. que apresenta “no ponto 4.2.1 da alínea i), o significado das intervenções 12M e 24M. Apresenta no Plano, entre outras, as intervenções 12M e 24M, sendo as atividades 24M subdivididas em "Saídas" quando se referido às intervenções nas saídas das subestações, "Entradas EDP" quando se referido às intervenções nas chegadas de linhas EDP ou REN, e 24M quando se referido às intervenções em Postos de Catenária. A título de exemplo (…) No caso das subestações, o concorrente S. menciona realizar 3 intervenções 12M durante o decorrer do contrato. Como, tal na Inspeção Tipo 3, poderão estar parcialmente omissas algumas tarefas dos 24 meses.”
41. Segundo referido a sentença “a quo”, na página 111, “do Ponto 18.1. das Condições Técnicas do Caderno de Encargos [Ponto E) dos factos provados] não é possível retirar-se, de todo, que, conforme sustentado pela Autora, as atividades 12M e 24M houvessem que ser detalhadas, também, no plano de trabalhos, e não apenas na ficha dos roteiros de manutenção ou na memória descritiva [vide para o efeito, o Ponto 4.2.1. do documento da alínea i) em Ponto I) dos factos provados]”.
42. Assim, deve improceder a alegada ilegalidade material, devendo manter-se a pontuação atribuída pelo júri do procedimento e devendo manter-se nesta parte a sentença recorrida.
43. Relativamente ao Subfator B4.4 – Apresentação e consistência das quantidades de trabalho das atividades de manutenção, o júri do procedimento pré-contratual classificou a proposta da contrainteressada com a nota de 20 valores, o que significa que, segundo o critério de avaliação, considerou que a mesma “Apresenta de forma consistente, as quantidades de trabalho, associadas a pelo menos 95 % das atividades de manutenção” [Ponto G) dos factos provados], por haver considerado que “de acordo com o Anexo 6, alínea i), (…) apresenta no Plano de Trabalhos as quantidades de trabalho, em horas, no campo "Work" para cada instalação, para cada atividade planeada, por cada elemento da equipa e por cada equipamento utilizado.”
44. Como referido a douta sentença “ a quo”, na página 113, “nada nas peças do procedimento se vislumbra que obste a que a proposta da contrainteressada, nomeadamente, o Anexo 6 - Distribuição Trimestral da Carga de Mão-de-Obra e de Utilização de Equipamentos por Atividade do documento da alínea i) Memória Descritiva e Justificativa do Plano de Trabalhos para 3 (três) anos de Manutenção Preventiva Sistemática [Ponto I) dos factos provados], pudesse indicar as quantidades de trabalho, em horas, no respetivo campo “Work”, e em dias no campo “Duration”, ou que estas não pudessem ser discriminadas por recurso e por atividade, mas sim apenas por instalações ou número de intervenções [vide, para o efeito, a explicitação constante dos Pontos 7.1 e 7.2. da alínea i) da proposta da contrainteressada]”.
45. Deste modo, porque a proposta do Concorrente S. cumpriu com o exigido no critério de avaliação, deverá improceder a ilegalidade material invocada, devendo manter-se nesta parte a sentença recorrida.
46. Quanto ao Subfator B4.8 – Apresentação e detalhe da carga de mão-de-obra associada às tarefas presentes no plano de trabalhos, o júri do procedimento pré-contratual,
na sequência da audiência prévia da Autora, alterou a classificação da proposta da contrainteressada para a nota de 15 valores [Ponto M) dos factos provados], o que significa que, de acordo com o critério de avaliação estabelecido para o efeito, a mesma “Apresenta a mão-de-obra associada a pelo menos 70 % das atividades de manutenção, sem recurso às atividades sumário. As categorias profissionais são em geral adequadas aos trabalhos e aos equipamentos mobilizados e em número suficiente. Apresenta o Plano de Mão-de-obra em concordância com o plano de equipamentos”, por ter considerado que “Os concorrentes S. e E. apresentam a mão-de-obra dos operacionais sem recurso às atividades sumárias. Relativamente aos responsáveis da qualidade, segurança e ambiente ambos apresentam distribuição mensal de afetação. Relativamente à gestão do contrato o Concorrente S. apresenta um adjunto do gestor do contrato para a Zona Centro e um gestor do contrato para a Zona Sul, não estando, porém, evidenciado no Plano de Trabalhos a alocação do gestor de contrato à Zona Norte.
Apesar disso através da consulta ao organigrama constante na alínea n) verifica-se que o Gestor de Contrato é responsável pela gestão das 3 zonas.”
47. Conforme referido a douta sentença “a quo”, na página 114, o júri do procedimento “ponderou efetivamente, por um lado, a falta de inclusão de um gestor de contrato e de um adjunto na zona Norte e, por outro lado, a falta de associação da mão-de-obra a atividades sumárias, tendo, por isso, nessa medida, decidido reduzir a nota atribuída à contrainteressada de 20 valores para 15 valores”.
48. Segundo menciona a douta sentença “a quo”, nas páginas 115-116, mesmo que “as ilegalidades materiais relativas aos subfactores 3.3 e 4.8 se verificassem, a sua eficácia invalidante sempre se encontraria dependente da ocorrência de um motivo de exclusão da proposta da contrainteressada, uma vez que, inexistindo esse motivo, aquelas pontuações, globalmente consideradas, não seriam suficientes para “catapultar” a proposta da Autora para o 1.º lugar da classificação”.
49. Assim, deverá manter-se a pontuação atribuída pelo júri do procedimento, devendo manter-se nesta parte a sentença recorrida.
50. Face ao exposto, o recurso apresentado pela Autora deverá ser considerado totalmente improcedente, devendo a sentença recorrida ser mantida na parte a que se referido a ampliação de recurso. Termos em que:
O recurso apresentado pela E. deverá ser considerado totalmente improcedente e, consequentemente, deverá a sentença recorrida ser mantida na parte a que se referido a ampliação de recurso, em que a sentença proferida considerou que não assiste razão à Autora.
A sentença recorrida, incluindo a parte decisória, deverá ser revogada na parte objeto do recurso apresentado pela IP em 13 de dezembro de 2019, devendo a mesma ser substituída por outra que determine que deve ser mantido o ato de adjudicação praticado no âmbito do Concurso Público para a contratação da Aquisição de Serviços para a “Manutenção de Instalações Elétricas da especialidade Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida 2018-2021” ao Concorrente n.º 4 – S., Lda.
Assim decidindo farão V. Ex. as a melhor JUSTIÇA!”
Em 20 de janeiro de 2020 é proferido no tribunal a quo, Despacho de admissão dos Recursos, mais se tendo determinado não aceitar a requerida alteração do efeito dos mesmos, indeferindo-se a requerida atribuição de efeito meramente devolutivo aos recursos interpostos.
Em 21 de janeiro de 2020 veio a I., S.A informar que “Face ao exposto, em cumprimento do estipulado na alínea b) do n.º 4 do artigo 8.º do CPTA, comunica-se a V. Ex.ª que a I., S.A. celebrou com a S. , Lda., em 4 de dezembro de 2019, o contrato n.º 5010032384 - Aquisição de Serviços para a “Manutenção de Instalações Elétricas da especialidade Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida”.
Em 30 de janeiro de 2020 veio a E., S.A, em resposta, declarar, designadamente que “(...) a urgência na celebração do inicialmente alegada pela IP e a celebração de um contrato dias depois de ter sido proferida sentença a declarar o ato de adjudicação (do qual este resulta) ilegal são, indubitavelmente, muito difíceis de compreender.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, devidamente notificado em 12 de fevereiro de 2020, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas nos Recursos e se for caso disso no Recurso Subordinado, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada e não provada:
“Factos provados.
Com relevo para a decisão da causa, julgo provados os seguintes factos:
A) Por deliberação de 13 de Julho de 2017, o Conselho de Administração da Ré aprovou a proposta de decisão de contratar a que se referido o anúncio publicado no Diário da República, II série, número 165 – Anúncio de Procedimento n.º 7021/2017, de 28 de Agosto de 2018 e o anúncio publicado no JOUE ref.ª 2018/S 167-380517 de 31 de Agosto de 2018 referente ao procedimento de concurso público aberto para a contratação da aquisição de serviços para “manutenção de instalações elétricas da especialidade energia de tração e manutenção de meia vida” com um preço base de € 3.350.000,00 e um prazo de duração de três anos [cf. ficheiro “aprovação FPC” em formato digital apenso ao PA];
B) Nos termos do Programa de Concurso e do Caderno de Encargos, o objeto do procedimento pré-contratual referido na alínea anterior consiste na execução dos trabalhos de Manutenção Preventiva Sistemática (MPS), Manutenção Preventiva Condicionada (MPC), Manutenção Corretiva (MC), Peças de Reserva e Materiais (PRM) e Manutenção de Meia Vida (MMV), na especialidade de Energia de Tração, designadamente Subestações, Postos de Catenária e Transformadores em Plena Via [cf. respetivos ficheiros em formato digital apensos ao PA e cópias juntas como documentos n.ºs 2 e 3 da petição inicial];
C) Do Programa do Concurso [“PC”] identificado nas alíneas antecedentes, consta, além do mais, o seguinte [cf. “ficheiro 32384 programa de concurso” e respetivo Anexo V em formato digital apenso ao processo administrativo, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido, dada a sua específica e vasta extensão]:
“ (…) 11. Documentos que constituem a Proposta
11.1. A proposta deverá ser constituída com os seguintes documentos:
(…)
b) Declaração com indicação do preço contratual, elaborada de acordo com o Anexo II ao presente Programa de Concurso;
(…)
m) Lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos com indicação de preços unitários para todas as quantidades
(…)
18. Critério De Adjudicação Das Propostas
18.1. A adjudicação é feita segundo o critério da melhor relação qualidade – preço, nos termos previstos na al. a) do n.º 1 do art.º 74.º do CCP, tendo em conta os seguintes fatores com a seguinte ponderação:
a) Preço (ponderação de 65%) – FPREÇO;
b) Valia técnica (ponderação de 25%) – FVT;
c) Sistema de Gestão da Segurança e Saúde no Trabalho (ponderação de 5%) – FSGS;
d) Sistema de Controlo da Qualidade da prestação de serviços (ponderação de 2,5%) – FSGQ;
e) Sistema de Gestão Ambiental (ponderação de 2,5%) – FSA;
18.2. À exceção do fator preço, os restantes factores encontram-se por sua vez subdivididos em diferentes subfactores devidamente ponderados e classificados, conforme as tabelas constantes do Anexo V do presente Programa de Concurso;
18.3. Os fatores e subfactores serão avaliados de acordo com uma escala de pontuação de 0 (zero) a 20 (vinte), de acordo com uma escala de pontuação de 0 (zero) a 20 (vinte), de acordo com a(s) seguinte(s) fórmula(s) (…)
A) Fórmulas parciais
a) Preço:
(…)
Anexo V. Critério de Adjudicação das Propostas
Tabela 1 - Valorização e Classificação dos Subfactores de Avaliação das propostas
- A – Preço – 65 %
- A1 – Preço da Manutenção preventiva Sistemática – 70 %
- A2 – Preço da Manutenção preventiva condicionada – 7 %
- A3 – Preço da manutenção Corretiva – 3 %
- A4- Preço das Peças de Reserva e Materiais – 10 %
- A5 – Preço da Manutenção de Meia vida – 10 %
- B – Valia Técnica – 25 %
- B1 — Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução da Prestação de Serviços, nomeadamente na compreensão do objeto da prestação e dos seus pontos críticos (alínea c) do ponto 11.1 do Programa de Concurso) — MPS – 30 %
- B1.1 — Compreensão do conceito de MPS, Periocidades da MPS, Descrição das ações – 40 %;
- B1.2 — Organigrama geral dos meios humanos a afetar à MPS; constituição das equipas operacionais e equipa técnica de coordenação central – 30 %
- B1.3 — Estaleiros ou instalações de apoio – 20 %
- B1.4 — Ferramentas e equipamentos – 10 %
- B2 — Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução da Prestação de Serviços, nomeadamente na compreensão do objeto da prestação e dos seus pontos críticos (alínea d) do ponto 11.1 do Programa de Concurso) — MPC;
- B2.1 — Compreensão do conceito de MPC. Descrição dos trabalhos previstos;
- B2.2 — Organização e Metodologia prevista para a execução dos trabalhos de MPC;
- B2.3 — Ferramentas e equipamentos para MPC.
- B3 — Memória Descritiva e justificativa do modo de execução da Prestação de Serviços, nomeadamente na compreensão do objeto da prestação e dos seus pontos críticos (alínea e) do ponto 11.1 do Programa de Concurso) — MC, que se encontra subdividido em:
- B3.1 — Compreensão do conceito de MC. Descrição dos trabalhos previstos;
- B3.2 — Organização e Metodologia prevista para a execução dos trabalhos de MC;
- B3.3 — Demonstração dos tempos de resposta às avarias.
- B4 — Adequação, detalhe e consistência do plano de trabalhos (alínea i) do ponto 11.1) — MC :
- B4.1 — Respeito pelas periocidades do roteiro de manutenção, fatores críticos e sazonais;
- B4.2 — Respeito pelos meios humanos mínimos;
- B4.3 — Apresentação e detalhe das atividades de manutenção;
- B4.4 — Apresentação e consistência das quantidades de trabalho das atividades de manutenção;
- B4.5 — Apresentação e consistência das durações das atividades de manutenção; - B4.6 — Apresentação e consistência dos rendimentos das atividades de manutenção;
- B4.7 — Apresentação e consistência das precedências e ligações;
- B4.8 — Apresentação e detalhe da carga de mão-de-obra associada às tarefas presentes no plano de trabalhos;
- B4.9 — Apresentação e detalhe da carga de equipamento associado às tarefas presentes no plano de trabalhos.
- B5 — Manutenção Meia Vida Memória Descritiva e justificativa do modo de execução da Prestação de Serviços, nomeadamente na compreensão do objeto da prestação e dos seus pontos críticos (alínea f) do ponto 11.1) — MMV:
- B5.1 — Compreensão do conceito de MMV, Descrição das ações;
- B5.2 — Organigrama real dos meios humanos a afetar à MMV; constituição das equipas operacionais e equipa técnica de coordenação central;
- B5.3 — Organização e Metodologia prevista para a execução dos trabalhos de MMV;
- B5.4 — Ferramentas e equipamentos. (…)
Anexo 13 – Mapa de quantidades de Meia-Vida
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
D) Do caderno de encargos relativo ao concurso melhor identificado nas alíneas antecedentes, destaca-se, além do mais, o seguinte [cf. ficheiro “32384 Caderno de Encargos” em formato digital apenso ao PA, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]:
“(…) 2. Preço base
2.1. O preço base total é de 3.350.000,00 € (três milhões, trezentos e cinquenta mil euros), não incluindo o Imposto sobre Valor Acrescentado, para o período de 36 (trinta e seis) meses, indicado no ponto 13.
2.2. O preço base para a Manutenção Preventiva Sistemática (MPS) é de 2.280.000,00 € (dois milhões, duzentos e oitenta mil euros), não incluindo o Imposto sobre Valor Acrescentado, para o período de 36 (trinta e seis) meses, indicado no ponto 13.
2.3. Qualquer proposta cujo preço contratual Total, ou o preço contratual da Manutenção Preventiva Sistemática (MPS), seja superior ao Preço Base Total, ou ao preço base da MPS, respetivamente, é imediatamente excluída (nos termos da alínea d) do nº 2 do artigo 70.º do CCP).
Por preço contratual considera-se a soma do valor das mensalidades da Manutenção Preventiva Sistemática, acrescido do valor da Manutenção Preventiva Condicionada (MPC), da Manutenção Corretiva (MC), das Peças de Reserva e Materiais (PRM) e da Manutenção de Meia Vida (MMV), para o período referido em 2.1.
2.4. A título de mera indicação ao mercado, estimam-se os seguintes valores estimados para a Manutenção Preventiva Condicionada, Manutenção Corretiva, Peças de Reserva e Materiais e Manutenção de Meia Vida, para o período referido em 2.1 (…)
2.5. Os valores indicados no ponto anterior não revestem a natureza de preço base para os efeitos fixados no Código dos Contratos Públicos, não constituindo por isso limitação ao preço contratual da respetiva componente. Estes valores serão única e exclusivamente utilizados nas fórmulas definidas para efeitos da avaliação do fator “preço” no âmbito do critério de adjudicação fixado.
(…)
4.4. Manutenção de Meia Vida
4.4.1. A faturação será emitida, após concluídos os trabalhos de manutenção, devendo ser acompanhada de todos os elementos descritivos e justificativos que permitam a sua conferência.…
4.4.2. As quantias correspondentes aos trabalhos de Manutenção Meia Vida serão faturadas pelo Adjudicatário de acordo com as quantidades de trabalho efetivamente executadas, mediante aplicação dos preços unitários contratados.…
4.5. Para o efeito do previsto nos pontos 4.2, 4.3 e 4.4, o Adjudicatário deverá elaborar, no final de cada mês, um auto de medição, o qual será confirmado no prazo de 10 (dez) dias pela IP, para posterior emissão de faturação. (…) ”
E) Das Condições Técnicas do Caderno de Encargos do procedimento pré-contratual melhor identificado nas alíneas antecedentes, consta, além do mais, o seguinte [cf. ficheiro 32384 Especificações Técnicas 2018.pdf junto do PA em formato digital, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos, dada a sua específica e vasta extensão]:
“(…) 7.3 CONSTITUIÇÃO DAS EQUIPAS
7.3.1 A constituição das equipas será dimensionada de modo a cumprir os planos de MPS, MPC e MMV, e ainda a ter permanentemente Equipas de Prevenção com capacidade de resposta às situações de avarias (MC) que venham a ocorrer.
7.3.2 As equipas deverão ser constituídas, no mínimo, por:
Equipas de Trabalho
Para a execução da MPS, a quantidade de equipas deverá ser dimensionada de acordo com a quantidade de instalações e equipamentos constantes no Anexo 3, de forma a garantir o cumprimento do plano aprovado.
Para a execução da MPC, o adjudicatário deverá garantir que, os trabalhos têm início no máximo 2 meses após aprovação da ação pela IP. Excetuam-se as situações em que seja necessário adquirir materiais com prazo de fornecimento superior aquele prazo.
Para a execução da MMV, o adjudicatário deverá garantir que os trabalhos são executados de acordo com o plano aprovado.
Nos trabalhos realizados com cortes de tensão programados, publicados em Ordem de Serviço, no mínimo deverão ser utilizados 3 trabalhadores, sendo um deles o Chefe dos Trabalhos (função prevista no RGS XII). Nestes trabalhos serão respeitadas igualmente as regras previstas na norma PR.GER.001.
Para além dos trabalhadores acima indicados o Adjudicatário deverá incluir nas equipas, quando aplicável, trabalhador(es) dedicado(s) exclusivamente à garantia das condições de segurança, conforme previsto na IET77.
Os trabalhos realizados nas subestações serão executados ao abrigo das normas GR.PRNT.002 e PR.GER.001. No mínimo serão utilizados 2 trabalhadores, sendo um deles o Responsável pelos Trabalhos. As qualificações de cada trabalhador são as previstas na norma PR.GER.001.
Equipas de Prevenção
Cada equipa deverá ser constituída no mínimo por 2 trabalhadores (2 Oficiais Eletricistas), sendo um deles Chefe de Equipa;
A quantidade de equipas deverá ser dimensionada de forma a cumprir os tempos de resposta exigidos para as situações de avarias (Quadro 6 – Tempos de resposta às avarias);
As Equipas de Prevenção deverão estar permanentemente disponíveis;
(…)
7.5.2. Se por qualquer motivo se verificarem situações em que haja falta de capacidade ou habilitação técnica por parte das equipas do Adjudicatário para realizar determinados trabalhos de MPS, MPC ou MMV, o Adjudicatário deverá solicitar a entidade competente, a devida colaboração.
Caso as tarefas a executar sejam do âmbito da MPS o Adjudicatário não poderá cobrar à IP quaisquer encargos adicionais no que respeita à mão-de-obra subcontratada. Nestas situações, serão faturados à IP apenas os equipamentos, materiais ou peças que tiverem sido aplicadas aos preços unitários contratuais, desde que não estejam incluídos na lista de materiais de uso corrente.
Caso as tarefas a executar sejam do âmbito da MPC o Adjudicatário deverá aplicar os preços de mão-de-obra (incluindo o técnico especializado) e meios especiais constantes no Anexo 10. Nestas situações, serão faturados ainda à IP todos os equipamentos, materiais ou peças que tiverem sido aplicadas aos preços unitários contratuais constantes no Anexo 12.
As tarefas a executar no âmbito da MMV serão faturadas de acordo com os preços incluídos no Anexo 13.
(…)
8.7 MEIOS ESPECIAIS
8.7.1 Os preços/hora de utilização dos meios especiais que se preveem necessários para efetuar ações de MPC, MC e MMV, serão os constantes da proposta do Adjudicatário conforme Anexos 10, 11 e 13. Os preços/hora a considerar para os meios devem incluir não só a utilização deste mas também os custos dos seus operadores.
8.7.2 Nos mapas de quantidades disponibilizados nos Anexos 10, 11 e 13, estão indicadas quantidades estimadas de utilização dos equipamentos especiais para o período de duração do contrato.
8.7.3 As quantidades apresentadas nos referidos mapas de quantidades são meramente indicativas, pelo que as horas trabalhadas pelos equipamentos serão faturadas de acordo com as horas efetivamente utilizadas.
8.7.4 Caso seja necessário utilizar outros meios que não constem da lista apresentada o Adjudicatário, excluindo as situações de emergência, deverá apresentar um orçamento para aprovação da IP.
(…)
9.3 TRANSPORTE DE MATERIAIS OU EQUIPAMENTOS DE GRANDES DIMENSÕES
9.3.1 Qualquer transporte, por via rodoviária, de outros equipamentos cujas características não permitam o transporte pelo meio referido em 8.6.4 será objeto de faturação de acordo com os preços unitários apresentados para a utilização de equipamentos especiais, na MPC, MC, ou MMV mediante prévia autorização escrita da IP.
(…)
16 MANUTENÇÃO CORRETIVA (AVARIAS)
16.1 AVARIAS E TEMPOS DE RESPOSTA
16.1.1 O Adjudicatário deverá estar sempre contatável conforme indicado em 8.4. Em caso de avarias, as comunicações entre a IP e o Adjudicatário respeitarão o definido no protocolo de comunicações.
16.1.2 Para efeito da presente prestação de serviços são consideradas avarias as ocorrências graves com impacto imediato ou eminente na alimentação à subestação ou à catenária ou que ponham em risco a segurança das instalações e pessoas.
16.1.3 No quadro seguinte estão indicados os tempos de resposta a respeitar pelo Adjudicatário para as avarias, em função dos Grupos Homogéneos dos ativos, das zonas alimentadas por cada subestação e do período em que ocorrem.
Quadro 6 – Tempos de resposta às avarias
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
(…)
18 PLANO DE TRABALHOS
18.1 PLANO DE TRABALHOS EM FASE DE PROPOSTA
18.1.1 O concorrente deverá elaborar uma Memória Descritiva e um Plano de Trabalhos de Manutenção Preventiva Sistemática, para o período de duração do contrato observando os requisitos dos Roteiros de Manutenção Preventiva Sistemática indicado no Anexo 1, repartido pelas Equipas de Manutenção propostas.
18.1.2 O Plano deverá contemplar a carga de mão-de-obra das Equipas de Manutenção afeta às ações de manutenção e as ferramentas e equipamentos a utilizar.
18.1.3 O concorrente com a sua proposta deverá apresentar uma Memória Descritiva com o detalhe sobre os meios mínimos de carga de mão-de-obra, ferramentas e equipamentos que deverá afetar à Manutenção Preventiva Condicionada. Deverá ser descrita a forma como pretende executar este serviço.
18.1.4 O concorrente com a sua proposta deverá apresentar uma Memória Descritiva com o detalhe sobre os meios mínimos de carga de mão-de-obra, ferramentas e equipamentos que deverá afetar à Manutenção Corretiva. Deverá ser igualmente descrita a forma como pretende executar este serviço.
18.1.5 O plano de trabalhos deverá ter em conta as Zonas Azuis, constantes no Anexo 7, onde são indicados os períodos consignados à manutenção para trabalhos que exigem indisponibilidades das vias e as regras de programação das interdições. Estes períodos poderão sofrer alterações até à adjudicação e durante a vigência do contrato.
18.1.6 Relativamente aos trabalhos de Inspeção Tipo 3 o adjudicatário deverá considerar as seguintes regras: (…)
18.2 PLANO DE TRABALHOS EM FASE DE EXECUÇÃO
18.2.1 O Adjudicatário desenvolverá no prazo de 30 (trinta) dias de calendário a contar da data da celebração do contrato, o Plano de Manutenção Preventiva Sistemática para o período de duração do contrato, baseado no plano apresentado em fase de concurso.
18.2.2 A elaboração do Plano deverá respeitar as seguintes regras gerais:
Será subdividido por cada Equipa de Execução, agregando cada uma as instalações da sua área geográfica.
Respeitar as periodicidades definidas no roteiro de manutenção.
Respeitar os fatores críticos da MPS (Normal ou Reforçada) indicados no Anexo 3.
Terá em consideração o histórico de MPS que a IP disponibilizará com a adjudicação do contrato.
As medições de terras e a recolha de amostras de óleo para análise serão executadas nos meses de verão.
Incluir as ações de MMV conforme indicado no capítulo 17.
18.2.3 A IP poderá solicitar os ajustamentos necessários de forma a compatibilizá-lo com o PGI-Plano Geral de Intervenção que agrega trabalhos de todas as especialidades.
18.2.4 O Adjudicatário não poderá justificar o não cumprimento total do plano anual de MPS com a existência de condições climatéricas adversas (intempéries, chuva, neve, etc.), devendo por isso programar devidamente as intervenções de determinadas zonas, em função da época do ano.
(…)
24 LISTAS DE PREÇOS UNITÁRIOS
24.1 REGRAS DE PREENCHIMENTO
24.1.1 Os ficheiros Excel para preenchimento pelos concorrentes fazem parte do processo de concurso.
24.1.2 Os concorrentes não podem alterar o conteúdo ou formatação daqueles ficheiros, devendo apenas preencher a coluna dos preços unitários.
24.1.3 As quantidades constantes para a MPC, MC e Peças de Reserva, Materiais e Equipamentos são os valores estimados para o período de duração do contrato.
O Concorrente deverá apresentar com a sua proposta as seguintes listas de preços unitários em ficheiros Excel:
24.2 MPS
24.2.1 Os valores a indicar pelo Concorrente na coluna custo unitário do mapa de quantidades (Anexo 9) para os trabalhos de MPS deverá corresponder ao preço total para o período de duração do contrato, tendo por base, a lista de atividades e quantidades constantes nestas Condições Técnicas.
(…)
24.6 MMV
24.1 O concorrente deverá apresentar na sua proposta o mapa de quantidades (Anexo 13) correspondente aos trabalhos acima indicados para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida, indicando para cada intervenção: - O valor global para mão-de-obra; - O valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar; - O valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte; - Valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado. (…)”
F) Em 20 de Setembro de 2018, na sequência do pedido formulado pela Autora, o júri do concurso prestou esclarecimentos às concorrentes, além do mais, nos seguintes termos [cf. ficheiro 32384 Notificação Esclarecimentos.pdf e respectivo Anexo II junto do PA em formato digital, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]:
“(…) RESPOSTA À QUESTÃO N.º 17
O Plano de Trabalhos a apresentar na fase de Proposta não necessita ter em consideração o histórico de manutenção dos equipamentos/sistemas; deverá ser elaborado em conformidade com o referido no ponto 18.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos.
(…) Anexo II (…)
11. DOCUMENTOS QUE CONSTITUEM A PROPOSTA
11.1. A proposta deverá ser constituída com os seguintes documentos:
b) Declaração com indicação do preço contratual, elaborada de acordo com o Anexo II ao presente Programa de Concurso; (…)
g) Mensalidades por instalação para a MPS (elaborada de acordo com o Anexo 9 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos). O Valor da Mensalidade é o que se apura pelo preenchimento do Anexo 9 das Condições Técnicas dividido por 36 (trinta e seis). (…)”
G) De acordo com o Programa do Concurso, os critérios de avaliação dos subfactores B.1, B1.2, B2.1, B2.2, B3.2, B3.3, B4.1, B.4.3, B4.4, B4.8 são, além do mais, respectivamente, os seguintes [cf. “ficheiro 32384 programa de concurso” em formato digital do PA]:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
H) Apresentaram-se a concurso os concorrentes que constam do quadro infra, [cf. entre outros, o ponto 5 do ficheiro 32384 Relatório Preliminar em formato digital apenso ao PA]:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
Sendo que da proposta da Autora se destaca, além do mais, o seguinte quadro [cf. ficheiro 11.1-Alinea m) inf comp 24.6 CE Cond Tecnicas constante do PA]:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
I) Da proposta apresentada pela contra-interessada S., destacam-se, além do mais, os seguintes conteúdos [cf. ficheiro 11.1 - Alínea b)_s, ficheiro 11.1 - Alínea c)_s, ficheiro 11.1 - Alínea d)_s, ficheiro 11.1 - Alínea e), ficheiro 11.1 - Alínea i), ficheiro 11.1 - Alínea m)_s e ficheiro 11.1 - Alínea n)_s todos em formato digital e, respectivamente, juntos ao PA, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido, dada sua específica e vasta extensão]:
“(…) 1.1.1 Alínea b) – Declaração Com Indicação Do Preço Contratual (…)
S. Lda., com sede na Rua (...), (...), pessoa coletiva n.º (...), matriculada na Conservatória do Registo Comercial da (...) sob o n.º (...), com o capital social de € 5.320.000,00 (cinco milhões, trezentos e vinte mil euros), obriga-se a executar todos os trabalhos que constituem a prestação de serviços de Aquisição de Serviços para a Manutenção de Instalações Elétricas da especialidade de Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida 2018 -2021 no prazo de execução de 36 (trinta e seis) meses, em conformidade com o Caderno de Encargos, pelo preço contratual de € 2.057.278,49 (dois milhões, cinquenta e sete mil e duzentos e setenta e oito euros e quarenta e nove cêntimos), nos termos do disposto nos artigos 60.º e 97.º do Código dos Contratos Públicos, o qual não inclui o imposto sobre o valor acrescentado.
O preço contratual supramencionado é decomposto da seguinte forma:
- Valor da mensalidade da Manutenção Preventiva Sistemática – 38.498,97€ (trinta e oito mil, quatrocentos e noventa e oito euros e noventa e sete cêntimos).”
Preço Contratual
Manutenção Preventiva Sistemática (MPS) € 1.385.962,92
Manutenção Preventiva Condicionada (MPC) € 146.800,00
Manutenção Corretiva (MC) € 71.032,00
Peças de Reserva e Materiais € 195.580,07
Manutenção Meia Vida (MMV) €257.903,50
Total € 2.057.278,49
(…) Para efeitos do disposto no n.º 4 do artigo 60º do Código dos Contratos Públicos, os preços parciais correspondentes a cada uma das habilitações exigidas no presente procedimento e abaixo indicadas, são as seguintes:
1ª Subcategoria – Instalações elétricas de utilização de baixa tensão, da 4ª Categoria – Instalações Elétricas e Mecânicas: € 205.727,85
2ª Subcategoria – Redes elétricas de baixa tensão e postos de transformação, da 4ª Categoria – Instalações Elétricas e Mecânicas: € 1.440.094,94
3ª Subcategoria – Redes e instalações elétricas de tensão de serviço até 60 kV, da 4ª Categoria –
Instalações Elétricas e Mecânicas: € 205.727,85
4ª Subcategoria – Redes e instalações elétricas de tensão de serviço superior a 60 kV, da 4ª Categoria – Instalações Elétricas e Mecânicas: € 205.727,85
(…)
11.1 c) Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução dos trabalhos de Manutenção Preventiva Sistemática
(…)
1.4. A Qualidade, Ambiente e Segurança no Trabalho
(…)
Método alternativo de subida aos postes de catenária
Um outro facto relevante, e que claramente demonstra o compromisso da S. para com a segurança dos seus colaboradores na execução dos serviços incluídos no âmbito deste contrato, é a iniciativa levada a cabo proactivamente pela S. para homologar um método alternativo de subida aos postes de catenária. Como parte do seu programa de formação anual, os técnicos da S. realizaram uma formação sobre trabalhos em altura, na qual tiveram contacto com o método de subida com “linha de vida”. Este método permite ao técnico subir aos postes em segurança e sem necessidade de utilizar os patins ou cabos de fixação ao poste durante a subida. Para este efeito, é necessário fixar uma linha vertical num ponto da estrutura do poste de catenária que apresente a resistência necessária par aa função desejada. De modo a identificar com rigor os pontos de fixação, a S. encomendou um estudo aprofundado à R. Engenharia, que identificou claramente 2 pontos para fixação da “linha de vida”, e após uma ação de formação especificamente dedicada a esta técnica de subida, implementou no terreno esta prática.
(…)
Fig. 1 – Excerto do estudo técnico sobre localização de pontos de fixação de “linha de vida”
O interesse pela melhoria contínua, mesmo representando um custo adicional em termos de material e de estudos necessários, demonstram bem a forma como a S. encara a prestação dos serviços de manutenção desta natureza. Contudo, é de temer que o risco de ocorrência de acidentes de trabalho, especialmente numa atividade com tantos perigos associados, continue a ser considerável caso a entidade que executa os serviços não seja uma que encara a formação e consequente segurança dos seus colaboradores como um benefício para os clientes, e consecutivamente para ela própria.
Apenas uma empresa como a S., em que a formação e segurança são realidades impostas internamente (com custos adicionais a curto prazo) e não apenas o reflexo do mínimo exigido pelos Clientes, pode oferecer garantias de responsabilidade, excelência e inovação aos seus clientes.
(…)
3. Descrição da solução proposta
3.1. Manutenção Preventiva Sistemática (MPS)
As ações de Manutenção Preventiva Sistemática (MPS) consistem num conjunto de intervenções de rotina a efetuar sobre um equipamento ou sistema de equipamentos, executados periodicamente no tempo, de modo a reduzir a sua probabilidade de avaria, assim como conhecer o seu estado de funcionamento. O plano de Manutenção Preventiva Sistemática é constituído por um conjunto de ações a realizar num determinado período temporal. A periodicidade da realização das atividades de manutenção será definida em função das indicações dos fabricantes dos diversos equipamentos e de acordo com as indicações da IP – I., S.A., cumprindo assim o estabelecido nos Roteiros de Manutenção (Anexo 1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos).
Inspeção Tipo 1
Como especificado no Quadro 1 do Ponto 1.4 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, as Inspeções do Tipo 1 serão executadas pela IP – I., S.A.
As ações de Inspeção Tipo 1 têm como objetivo a observação visual cuidadosa do estado das instalações e equipamentos elétricos fundamentais ao funcionamento da instalação, permitindo detetar anomalias que num futuro próximo poderão originar avarias.
Estas inspeções deverão ser realizadas com as periodicidades apresentadas na tabela 8.
(…)
Inspeção Tipo 2
Como especificado no Quadro 1 do Ponto 1.4 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos, as Inspeções do Tipo 2 serão executadas pela IPE – I. Engenharia, S.A.
As ações de Inspeção Tipo 2 têm como objetivo efetuar diversas verificações aos sistemas de proteção utilizando equipamento específico. Em função dos resultados obtidos serão despoletadas as necessárias ações corretivas. Estas inspeções deverão ser realizadas com as periodicidades apresentadas na tabela 9.
(…)
Inspeção Tipo 3
As ações de Inspeção Tipo 3 têm como objetivo efetuar diversas medições nos equipamentos, utilizando equipamento específico. Em função dos valores medidos deverão ser despoletadas as necessárias ações corretivas. Estas inspeções deverão ser realizadas com as periodicidades apresentadas na tabela 10.
(…)
Intervenção em Equipamentos sem Corte de Tensão na Catenária Fazem parte deste grupo de intervenções todas as ações de manutenção preventiva sistemática que possam ser efetuadas sem necessidade de causar indisponibilidade da rede de tração (sem corte de tensão em secções elementares de catenária). Como especificado nas fichas de manutenção preventiva sistemática dos Roteiros de Manutenção (Anexo 4 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos), a S. irá executar as tarefas descritas e com as periodicidades indicadas na tabela 11.
(…)
3.2. Equipa
Em estrita conformidade com as especificações descritas no ponto 7.3 Constituição das Equipas (Condições Técnicas para a Aquisição de Serviços para a “Manutenção de Instalações Elétricas da Especialidade de Energia de Tracção e Manutenção de Meia Vida 2018 - 2021”), são considerados os seguintes aspetos vitais para o dimensionamento e localização das equipas:
§ A capacidade de cumprimento integral dos planos de Manutenção Preventiva Sistemática (MPS);
§ A disponibilidade de recursos humanos e materiais para fazer frente a imprevistos e recuperar eventuais atrasos no planeamento;
§ A disponibilidade de recursos humanos e materiais para a execução de eventuais intervenções de Manutenção Preventiva Condicionada;
§ A disponibilidade de recursos humanos e materiais para a execução de eventuais intervenções de Manutenção Corretiva;
§ Ter em consideração a importância da zona geográfica abrangida em termos de tráfego;
§ Considerar a quantidade de instalações ou equipamentos de cada zona;
§ Respeitar os tempos de resposta exigidos para as situações de avaria (descritos no ponto 14.1 das Especificações Técnicas);
§ Cingir a área de ação das equipas às fronteiras das Unidades Operacionais, conforme definido no ponto 4.1 das Especificações Técnicas;
A presente proposta considera como Sede/Estaleiro das Equipas responsáveis pelo serviço de manutenção, a Subestação de (...) (zona Norte), Subestação da (...) (zona Centro) e a Subestação de (...) (Zona Sul). .A partir da Sede, a Equipa de Trabalho executa tanto tarefas de Manutenção Preventiva Sistemático como de Manutenção Preventiva Condicionada e Manutenção Corretiva. Por seu turno, a composição da equipa respeita integralmente os requisitos estabelecidos nos pontos 7.3.1 e 7.3.2 das Condições Técnica Técnicas do Caderno de Encargos, especificamente:
§ Assegurar, por motivos de segurança, mínimo de 2 elementos (2 Oficiais Eletricistas), sendo um deles Chefe de Equipa, tanto para Equipas de Prevenção como para Equipas de Trabalho;
§ Assegurar, por motivos de segurança, que nas equipas de trabalho existirão 2 elementos com formação em Primeiros Socorros;
§ Garantia da execução dos trabalhos em comutadores elétricos e o manuseamento do gás SF6 por técnico certificado pelo IEP;
§ Garantir, para os trabalhos que requeiram corte de tensão programados, a presença de 3 elementos, sendo um deles Chefe dos Trabalhos (como definido no RGS XII);
§ Afiançar, para os trabalhos que não requeiram corte de tensão programados, a presença de, pelo menos, 1 Chefe de Equipa e 1 Oficial Eletricista, quando consideradas equipas com 3 ou mais elementos;
§ Certificar que, em caso de ausência de um dos elementos (seja por motivo de férias ou outro de força maior), não ficará desguarnecida a Equipa de Trabalho, mantendo um mínimo de 2 elementos para execução dos trabalhos.
(…)
3.3. Qualificações
No que respeita à qualificação das Equipas, serão considerados os seguintes requisitos mínimos para as diversas categorias de recursos mencionados, a saber:
(…)
Diretor Técnico
(…)
c) Curso de Segurança Ferroviária para Técnicos em conformidade com o estabelecido na IET 77;
Chefe de equipa
a) Experiência de 6 (seis) anos em funções semelhantes, em instalações
MT, AT e MAT;
b) Carteira profissional de oficial eletricista (categorias I, III, IV, IX e XI);
c) Curso de Segurança Ferroviária para chefias intermédias em conformidade com o estabelecido na IET 77;
(…)
Oficial eletricista
a) Experiência de 2 (dois) anos em funções similares, em instalações de MT, AT e MAT;
(…)
c) Curso de Segurança Ferroviária para Técnicos em conformidade com o estabelecido na IET 77;
3.13. Serviços Subcontratados
De acordo com a legislação em vigor, apenas entidades devidamente certificadas estão autorizadas a proceder à aplicação de produtos fitofarmacêuticos, nos quais se insere o herbicida necessário para a desmatação química das instalações indicadas de acordo com o Roteiro de Manutenção. Para esse efeito, a S. tem previsto subcontratar uma empresa especializada e devidamente certificada para proceder à operação referida com a eficácia exigida e no estrito cumprimento da lei. Esse é, aliás, a prática implementada atualmente no contrato de Manutenção da Especialidade de Energia de Tração no período que decorre entre 2017 e 2018.
(…)
3.19. Plano de Trabalhos
(…)
Ordens Diárias de Trabalho (ODT)
De acordo com o ponto 19.2 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, a S. compromete-se a programar, através da aplicação SIGMA, as Ordens Diárias de Trabalho (ODT), para aprovação pela IP – I., S.A. (…)
(…)
No Anexo 4, encontra-se descrito o modo de planeamento das Ordens Diárias de Trabalho.
(…)
3.20. Nível de Utilização dos Recursos
(…)
Por seu turno, a composição da equipa respeita integralmente os requisitos estabelecidos nos pontos 7.3.1 e 7.3.2 das Condições Técnica Técnicas do Caderno de Encargos, especificamente:
§ Assegurar, por motivos de segurança, mínimo de 2 elementos (2 Oficiais Eletricistas), sendo um deles Chefe de Equipa, tanto para Equipas de Prevenção como para Equipas de Trabalho;
§ Assegurar, por motivos de segurança, que nas equipas de trabalho existirão 2 elementos com formação em Primeiros Socorros;
§ Garantia da execução dos trabalhos em comutadores elétricos e o manuseamento do gás SF6 por técnico certificado pelo IEP;
§ Garantir, para os trabalhos que requeiram corte de tensão programados, a presença de 3 elementos, sendo um deles Chefe dos Trabalhos (como definido no RGS XII);
§ Afiançar, para os trabalhos que não requeiram corte de tensão programados, a presença de, pelo menos, 1 Chefe de Equipa e 1 Oficial Eletricista, quando consideradas equipas com 3 ou mais elementos;
§ Certificar que, em caso de ausência de um dos elementos (seja por motivo de férias ou outro de força maior), não ficará desguarnecida a Equipa de Trabalho, mantendo um mínimo de 2 elementos para execução dos trabalhos.
(…)
3.6. Horários
(…)
No que concerne a trabalhos com necessidade de corte de tensão programados, serão respeitados os princípios descritos no ponto 19.3.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos. Especificamente, estes trabalhos decorrerão preferencialmente nos dias úteis, sendo efetuados em fins-de-semana ou feriados em caso de impossibilidade de utilização dos referidos dias úteis. Salvaguardando possíveis alterações que se venham a registar durante o período de vigência do contrato, será tomada como referência a tabela de Zonas Azuis em vigor (constante do Anexo 7 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos), a qual indica os períodos consagrados a manutenção que implique a indisponibilidade das vias bem como as regras de programação das interdições.
(…)
11.1 d) Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução dos trabalhos de Manutenção Preventiva Condicionada
(…)
Anexo 1 – Lista de atividades de Manutenção Preventiva Sistemática
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
(…)
Anexo 3 Fluxograma de desenvolvimento de PST
(…)
11.1 e) Memória Descritiva e Justificativa do modo de execução dos trabalhos de Manutenção Corretiva
(…)
2.2. Área Geográfica Abrangida
A presente proposta abrange toda a zona eletrificada de Portugal, sendo que a S. considera na sua proposta de manutenção, 3 Equipas Operacionais, afim de responderem às necessidades de Manutenção (MPS, MPC e MC) das 3 zonas geográficas de Portugal, e dos Centros de Manutenção da I. (COM Norte, COM Centro e COM SUL). Dessa forma as linhas eletrificadas à responsabilidade de cada equipa serão as seguintes:
a) Zona Norte
§ Alfarelos
§ Leixões
§ Beira Alta
§ Louriçal
§ Braga
§ Minho
§ Douro
§ Norte (até à ZN de Caxarias)
§ Guimarães
§ Oeste
b) Zona Centro
(…)
c) Zona Sul
(…)
3. Descrição da solução proposta
3.1. Equipa
Em estrita conformidade com as especificações descritas no ponto 7.3 Constituição das Equipas (Condições Técnicas para a Aquisição de Serviços para a “Manutenção de Instalações Elétricas da Especialidade de Energia de Tracção e Manutenção de Meia Vida 2018 - 2021”), são considerados os seguintes aspetos vitais para o dimensionamento e localização das equipas:
(…)
Equipa de (...) - Localização da Sede
A Subestação do (...) (Figura 43; Tabela 8), localiza-se numa zona servida de excelentes vias de comunicação e acesso às linhas ferroviárias da Unidade Operacional Norte. A Sede designada, dada a sua localização geográfica, permite um acesso privilegiado às instalações pertencentes à linha do Norte situadas na Unidade Operacional Norte, bem como um acesso rápido às linhas ferroviárias do Grande Porto, Braga e Guimarães (…)
A Equipa de Trabalho de (...) será constituída por 4 elementos, os quais se caracterizam de acordo com a Tabela 7.
(…)
Recorde-se que os critérios tidos em consideração para efeitos de dimensionamento e localização das Equipas são expostos no ponto 3.1.1 do presente documento. Para uma maior clarificação desta temática, considera-se ainda de todo o interesse a leitura e análise dos capítulos 3.8 e 3.9, afectos, respectivamente, ao planeamento e ao nível de utilização de recursos humanos, bem como do documento a que faz referência a alínea i) do ponto 11.1 do Programa de Concurso – Plano de Trabalhos para 3 (três) anos de Manutenção Preventiva Sistemática.
Abrangência
As equipas operacionais foram dimensionadas para operarem nas 3 zonas geográficas (Norte, Centro e Sul) e respeitando os limites dos Centros Operacionais da IP - I.. Contudo sempre que se justificar, e com prévio conhecimento e autorização da I., o Gestor de Contrato poderá fazer uma redistribuição pontual dos recursos alocados a cada uma das equipas, afim de respondermos às necessidades de MPS e MPC previstos para a semana de trabalho em questão. Assim, na Tabela 10 são listadas as diferentes linhas constantes do Anexo 3 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, às quais se atribui a responsabilidade de Manutenção Preventiva Condicionada à Equipa da (...). A referida distribuição é também ilustrada na Figura 44.
Subestação de Sobral – Zona Norte
Dada a extensão da zona Norte e o facto de a Sede se situar com alguma distância das instalações da Linha da Beira Alta, a S. utilizará também como sede temporária de equipa a subestação de Sobral. Assim, quando estiver planeada a execução de atividades de Manutenção Preventiva Condicionada em equipamentos localizados na linha da Beira Alta, a S. irá sedear a sua equipa na Subestação de Sobral, que utilizará para armazenamento de materiais e pequenas reparações. De modo a rentabilizar o tempo disponível, nos períodos em que estejam previstas atividades de MPC nesta zona, a equipa será alojada temporariamente em Sobral.
Equipa da (...)- Localização da Sede
O local proposto para Sede da Equipa de Manutenção é a Subestação da (...), cuja localização é descrita na Figura 25 bem como na Tabela 15. Esta subestação é uma instalação moderna, alimentada a 63 kV e contando com uma potência instalada de 2 x 16,2 MVA. Dispõe de um parque limitado, uma sala de operação com instalações sanitárias e uma sala de armazenagem de materiais. Conta ainda com uma área de acesso e estacionamento de veículos. Finalmente, é uma instalação sobre a qual a S. tem um conhecimento profundo, ao ser a Sede escolhida para uma das Equipas de Manutenção no contrato de Prestação de Serviços entre 2011 e 2016. Esta escolha tem como base os pontos 5.1 e 5.3 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, conforme já referido. Esta instalação será utilizada sempre com um rigoroso sentido de conservação do seu estado, tendo para isso em conta a sua limpeza e arrumação.
De acordo com a cláusula 5.3 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, assumem-se os compromissos de:
§ Manter em bom estado de conservação os edifícios e equipamentos cedidos
para utilização pelo pessoal do Adjudicatário;
§ Manter as instalações sanitárias em boas condições de limpeza;
§ Devolver, no final do Contrato de Manutenção, os espaços em questão nas mesmas condições em que foram cedidos.
Os argumentos que suportam a localização proposta são os seguintes:
§ A sua localização na área da grande (...), onde se encontra uma concentração de equipamentos consideravelmente maior que em qualquer outra área da Zona Centro.
§ O facto de coincidir com uma das subestações incluídas no âmbito deste contrato
§ A facilidade em aceder a produtos e serviços úteis para a prestação de serviços (ferramentas, materiais, reparações, Correios, instalações médicas, entre outros)
(…)
Composição
A Equipa de Trabalho de (...) do Sado será constituída por 4 elementos, os quais se caracterizam de acordo com a Tabela 16 (…)
Um dos Chefes de Equipa acumula ainda a função de Gestor de Contrato e tratar-se-á de um elemento que preenche as qualificações indispensáveis às funções a desempenhar por um Chefe de Equipa e, ao mesmo tempo, reúne os conhecimentos necessários para coordenação de toda a estrutura da presente Prestação de Serviço, com particulares responsabilidades no âmbito da gestão de equipas, programação da manutenção e elaboração de relatórios (conforme descriminado na Tabela 16). O Gestor de Contrato será, portanto, um elemento profundamente conhecedor da orgânica da estrutura de manutenção, o qual assumirá, quando necessário, o papel de preenchimento de folgas na equipa. Recorde-se que os critérios tidos em consideração para efeitos de dimensionamento e localização das Equipas são expostos no ponto 3.2 do presente documento. Para uma maior clarificação desta temática, considera-se ainda de todo o interesse a leitura e análise do documento a que faz referência a alínea i) do ponto 11.1 do Programa de Concurso – Plano de Trabalhos para 3 (três) anos de Manutenção Preventiva Sistemática.
Abrangência
As equipas operacionais foram dimensionadas para operarem nas 3 zonas geográficas (Norte, Centro e Sul) e respeitando os limites dos Centros Operacionais da IP - I.. Contudo sempre que se justificar, e com prévio conhecimento e autorização da I., o Gestor de Contrato poderá fazer uma redistribuição pontual dos recursos alocados a cada uma das equipas, afim de respondermos às necessidades de MPS e MPC previstos para a semana de trabalho em questão. Assim, na Tabela 17 são listadas as diferentes linhas constantes do Anexo 3 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, às quais se atribui a responsabilidade de Manutenção Preventiva Condicionada à Equipa da (...). A referida distribuição é também ilustrada na Figura 49.
(…)
3.2. Equipas de Suporte Regional
Para a execução dos trabalhos de Manutenção Corretiva, para além de tirar partido das equipas já referidas, que também executam as tarefas de Manutenção Preventiva Sistemática e de Manutenção Preventiva Condicionada, a presente proposta prevê ainda 4 equipas do Universo S. de Suporte Regional sedeadas em: § Porto; § Castelo Branco; § Setúbal; § Faro.
Caso de se verifique uma avaria e uma das equipas de Suporte Regional tenha possibilidades de dar resposta à chamada da IP – I., S.A. num intervalo de tempo inferior ao das equipas sedeadas em (...), (...) e (...) do Sado, será pois uma equipa de Suporte Regional que se deslocará ao local da avaria. Desta forma, reforçam-se as condições para o cumprimento dos tempos de resposta definidos no ponto 16.1.4 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, mesmo nos casos limites em que, por exemplo, a equipa da (...) se encontre a trabalhar na subestação de S. Pedro e ocorra uma avaria na subestação da Fatela. Estas equipas são compostas por:
§ Chefe de Equipa; § Oficial Eletricista.
3.3. Estudo dos Tempos de Resposta
A distribuição de Equipas para responder a uma eventual avaria severa tem como objetivo o cumprimento integral dos tempos de resposta estabelecidos no ponto 16.1.4 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos. Esse facto é assegurado pelo minucioso estudo levado a cabo pela S., através de software de navegação, o qual permitiu calcular a distância em estrada e tempo de percurso entre a base de manutenção e os equipamentos a manter. Desse modo, assegura-se que, dada a disposição da Sede e em função do raio de ação de cada Equipa, é possível corresponder satisfatoriamente aos tempos de resposta exigidos. Na Tabela 12 é apresentado um excerto da tabela que se apresenta na íntegra no Anexo 1, constituída com base na lista de equipamentos e instalações principais (Anexo 3 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos), indicando o tempo de resposta mais exigente (entre as 6:00 e as 21:00 de dias úteis) para cada equipamento em função da subestação a que se encontra associado, e indicando ainda a distância e tempo (recolhidos através do software de navegação) a partir da base ou da sede da equipa de Suporte Regional mais próxima do equipamento.
(…)
O software de navegação, além de estabelecer um par distância – tempo otimizado, permite, através do seu interface gráfico, alterar o trajeto proposto à conveniência do utilizador. Na figura 50, são visíveis as áreas abrangidas pelas equipas de manutenção e pelas Equipas de Suporte Regional, para os tempos de resposta estabelecidos no Caderno de Encargos.
(…)
3.4. Gestão de Equipas
A S. sublinha que as Equipas previstas, permitem assegurar o cumprimento do ponto 7.3.2 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, isto é, o não desguarnecimento das Equipas de Prevenção, mantendo pelo menos 2 elementos. Durante as ausências programadas e ausências imprevistas de um dos recursos, estará assegurada a presença dos elementos suficientes com o perfil e as responsabilidades adequadas. As ausências programadas dos diferentes elementos das Equipas serão organizadas de modo a que não sejam coincidentes entre si. A gestão das Equipas em situações de avaria da Energia de Tração, far-se-á em conformidade com o grau de severidade da mesma, sempre com o intuito de respeitar as diretrizes definidas em 16.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos. Deste modo, em caso de avarias, as Equipas serão imediatamente mobilizadas com o objetivo de respeitar os tempos de resposta exigidos e a tornar o tempo de reparação o mais curto possível com vista à reposição da capacidade operacional do sistema. Neste sentido, sempre que se trate da realização de ações de correção de avarias graves previstas no âmbito dos trabalhos referidos nos pontos 7.1.2 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, considera-se a possibilidade de serem mobilizadas também as equipas de Suporte Regional, no intuito de dar resposta à IP – I., S.A. num intervalo de tempo inferior ao da equipa sedeada na (...).
Tendo como referência o ponto 7.1.2 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, o reforço das Equipas de Prevenção com as Equipas adjacentes será realizado da forma mais conveniente tendo em vista o objetivo primordial de respeitar os tempos de resposta estabelecidos para avarias graves. Em cada situação, a S. ponderará a forma mais célere de aceder ao local de avaria, tendo em conta a localização da avaria, e a localização das equipas de Manutenção das zonas Norte, Centro e Sul e das equipas de Suporte Regional de Porto, Castelo Branco, Setúbal e Abrantes.
No caso de avarias de média gravidade, com probabilidade de originar, no curto prazo, interrupção de corrente ou deficiência, mas que não ponham em risco a segurança das instalações e pessoas, as Equipas de Manutenção serão orientadas de modo a proceder à respetiva reparação no âmbito de uma ação de Manutenção Preventiva Condicionada no mais curto espaço de tempo, de acordo com as indicações da I.. Independentemente da gravidade da avaria, uma vez chegada ao local da ocorrência, a Equipa de Prevenção S. afeta à zona em questão informará a IP – I., S.A. da sua comparência, efetuando uma descrição preliminar do problema e estimando um tempo para reposição do normal funcionamento do equipamento conforme indicado no ponto 16.1.10 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos. (…)
3.6. Coordenação Central
A Equipa operacional, será coadjuvada por uma Equipa de Coordenação Central adequada, conforme prescrito no ponto 7.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos. Os elementos constantes dessa Equipa e respetivas responsabilidades encontram-se descritos na Tabela 13.
(…)
Anexo 1 – Tabela com tempo de resposta a avarias
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
Anexo 2 – Fluxograma do processo de manutenção correctiva
(…)
11.1 n) Organigrama geral dos meios humanos a afetar à prestação de serviços
(…)
2. Constituição e Localização da Equipa Técnica de Coordenação Central
O conjunto de Equipas operacionais são orientadas e, quando necessário, apoiadas por uma Equipa de Coordenação Central adequada, conforme prescrito no ponto 7.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos. A Equipa de Coordenação Central encontrasse localizada na Sede da S., em Alfragide. A sua constituição encontra-se patente no Organigrama apresentado no Anexo1, sendo as principais funções dos seus elementos constituintes definidas na seguinte Tabela 1.
(…)
Assim, e conforme o Organigrama apresentado no Anexo 1, a presente proposta considera como Sede/Estaleiro das Equipas de Manutenção as seguintes instalações da IP – I., S.A:
a) Subestação de (...) – para os trabalhos de manutenção a realizar na zona Norte;
b) Subestação da (...) - para os trabalhos de manutenção a realizar na zona Centro;
c) Subestação de (...) do Sado - para os trabalhos de manutenção a realizar na zona Sul.
A Subestação de Sobral e a Subestação do Entroncamento serão também utilizadas como Estaleiro, e serão as sedes das Equipas de Trabalho respetivas aquando da ocorrência de atividades de Manutenção Preventiva Sistemática (MPS) na Linha da Beira Alta (Zona Norte) e na Linha da Beira Baixa (Zona Centro).
(…)
3.1. Constituição e Localização
Para os trabalhos de manutenção a realizar no país todo, as sedes foram estabelecidas em função da sua localização geográfica, ou tendo em conta a concentração de equipamentos na sua proximidade. Dessa forma estabelece-se como Sede das equipas de manutenção as seguintes Subestações:
a) Subestação de (...) – Subestação com uma localização central, e com excelentes vias de comunicação e acesso no contexto da Unidade Operacional Norte (Figura 1, Tabela 2); (…)
b) Subestação da (...) – Subestação localizada na área da grande (...), onde se encontra uma concentração de equipamentos consideravelmente maior que em qualquer outra da zona Centro (Figura 2, Tabela 4); (…)
c) Subestação de (...) do Sado – Subestação com uma localização central no contexto da Unidade Operacional Sul, e é uma Subestação equipada com sala anexa destinada a Sede de Brigada.
(…)
3.2. Área de Atuação
Em relação às áreas de atuação de cada equipa, a Tabelas 8 e as Figuras 4,5 e 6 fornecem informação adicional em relação ao exposto no Organigrama (Anexo 1) (…)
3.3. Equipas de Suporte Regional
Para a execução dos trabalhos de Manutenção Corretiva, para além de tirar partido das equipas já referidas que também executam as tarefas de Manutenção Preventiva Sistemática e de Manutenção Preventiva Condicionada, a presente proposta inclui ainda 4 equipas do Universo S. de Suporte Regional sedeadas em:
§ Porto;
§ Castelo Branco;
§ Setúbal;
§ Faro.
(…)
11.1 i) Memória Descritiva e Justificativa do Plano de Trabalhos para 3 (três) anos de Manutenção Preventiva Sistemática (MPS)
(…) Anexo 6 – Distribuição trimestral da carga de mão-de-obra e de utilização de equipamentos por actividade (…)
4.2.1. Periodicidade no Plano de Trabalhos
Nos ficheiros MS Project a distinção entre as ações de manutenção anuais ou bianuais é feita através das siglas 12M e 24M que se encontram na descrição da atividade.
§ 12M: engloba todas as tarefas de manutenção com periodicidade anual:
o Inspeções Tipo 3
o Intervenção dos Equipamentos sem Corte de Tensão na Catenária
§ 24M: engloba não só todas as tarefas de manutenção com periodicidade anual como também as tarefas de manutenção com periodicidade bianual:
o Inspeções Tipo 3
o Intervenção dos Equipamentos sem Corte de Tensão na Catenária
o Intervenção dos Equipamentos com Corte de Tensão na Catenária
o Intervenção dos Equipamentos das Chegadas de Linhas EDP/REN.
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
Figura 2 - Exemplo de intervenção bianual 24M. Na tabela apresentada, a duração da tarefa 24M inclui a soma das duas sub-tarefas (12M + 24M – Eq. com corte de tensão)
O planeamento prevê a execução de atividades contínuas com corte de tensão pelo período de 1 a 2 semanas. Como os períodos disponíveis para corte são normalmente 4 horas noturnas, existe, sempre que possível, um dia de folga no final de cada semana de trabalho com corte para fazer a eventuais imprevistos.
O plano de trabalhos e respetivas tabelas de apoio apresentam detalhadamente, para todas as fases da prestação de serviços, as interferências com a circulação ferroviária que correspondem às atividades que se realizam com corte de tensão (atividades noturnas a realizar nas Zonas Azuis). Estas interferências podem ser consultadas no Anexo 2.
De maneira a cumprir com todos as regras de programação para a interdição de vias, os trabalhos noturnos com corte de tensão na catenária serão, posteriormente, detalhados podendo o Plano de Trabalhos sofrer ligeiras alterações.
(…) 1.1.1 Alínea m) - Lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida (…)”
J) Em 15 de Novembro de 2018, o júri do procedimento pré-contratual reuniu e deliberou aprovar o relatório preliminar, no qual se propunha a ordenação das propostas, além do mais, nos seguintes moldes [cf. ficheiro 32384 Relatório Preliminar em formato digital apenso ao PA, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
K) Com exceção da Autora, nem a contrainteressada, nem os demais concorrentes indicaram os valores globais que se encontram previstos no Ponto 24.6. das Condições Técnicas do Caderno de Encargos [cf. análise dos ficheiro anexo 13_MMV-ATM.pdf (ATM), ficheiro Excel 11.1-Alinea m) inf comp 24.6 CE Cond Tecnicas (Autora), 11.1-Alinea m).pdf (Manvia), ficheiro 11.1-Alinea m)_s.pdf (contrainteressada S.) e Anexo 13_MQT – MMV.pdf (Arasmus)]; L) Em 23 de Novembro de 2018, a Autora apresentou um requerimento de exercício do direito de audiência prévia relativamente ao relatório preliminar melhor identificado na alínea antecedente, peticionando, a final, a ordenação da sua proposta em primeiro lugar e consequente adjudicação do contrato [cf. ficheiro 181123_audiencia previa IP em formato digital junto ao PA e documento n.º 4 da PI, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido];
M) Em 14 de Maio de 2019, o júri do procedimento pré-contratual reuniu e deliberou elaborar o relatório final, propondo a adjudicação do contrato de aquisição de serviços identificado no ponto A) deste probatório, à proposta apresentada pela contrainteressada, pelo preço de EUR 2.057.278,49 e com o prazo de duração de 36 meses, o que fez, além do mais, com a seguinte fundamentação [cf. ficheiro 32384 Relatório Final.pdf e análise Pronúncia Final ass.pdf juntos ao PA em formato digital, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]:
“(…) Análise à reclamação efetuada pelo concorrente E., Engenharia e Sistemas, SA, relativamente ao relatório preliminar do concurso supramencionado (…)
Pontos 1 a 5 das Conclusões da reclamação e artigos 8° a 16°
(…)
O ponto 11.1 do Programa de Concurso enuncia os documentos que devem constituir a proposta. Entre esses documentos consta, designadamente, nos termos da sua alínea m), a "lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos com indicação de preços unitários para todas as quantidades".
A lista em causa consta dos documentos que instruem a proposta, bem como os restantes documentos previstos no antedito ponto 11.1. A proposta do concorrente S. é, assim, constituída por todos os documentos previstos no PC, cumprindo, desta forma, com todas as suas exigências/requisitos.
Por sua vez, o ponto 24.6 do Caderno de Encargos — Condições Técnicas dispõe que o concorrente deve apresentar com a sua proposta a lista de preços unitários, em ficheiro Excel, designadamente, da Manutenção de Meia Vida (MMV), especificando o ponto 24.6.1 que "o concorrente deverá apresentar na sua proposta o mapa de quantidades (Anexo 13) correspondente aos trabalhos acima indicados para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida, indicando para cada intervenção: - O valor global para mão-de-obra; - O valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar; - O valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte; - O valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado".
A informação solicitada, a saber o valor global para a mão-de-obra, o valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar, o valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte, bem como o valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado, não foi apresentado pela S..
No presente caso, como supra referido, o critério de adjudicação é, nos termos do artigo 74.°, n.°1, alínea a) do CCP, o da proposta economicamente mais vantajosa, determinada "pela melhor relação qualidade-preço, na qual o critério de adjudicação é composto por um conjunto de fatores, e eventuais sub-factores, relacionados com diversos aspetos da execução do contrato a celebrar", tendo a IP definido os fatores que densificam o critério de adjudicação e a respetiva ponderação seguintes: a) Preço (ponderação de 65%); b) Valia técnica (ponderação de 25%); c) Sistema de Gestão da Segurança e Saúde no Trabalho (ponderação de 5%); d) Sistema de Controlo da Qualidade (ponderação de 2,5%), e e) Sistema de Gestão Ambiental (ponderação de 2,5%) (cf. ponto 18 do PC).
referido o ponto 18.2 do Programa de Concurso que, com exceção do fator preço, os restantes fatores encontram-se, por sua vez, subdivididos em diferentes subfactores devidamente ponderados e classificados, conforme tabelas constantes do respetivo Anexo V. (…)
São estes, e somente estes (subfactores B1, B2, B3, B4 e 135 e respetivas subdivisões), os atributos da proposta (cf. artigo 70.°, n.° 1 do COP), ou seja, são estes os elementos da proposta que dizem respeito a aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência (cf. artigo 56.°, n.° 2 do COP).
Os demais elementos relacionados com a execução do contrato inserem-se no domínio dos termos e condições, regulados no caderno de encargos. Logo, nem a "lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos com indicação de preços unitários para todas as quantidades" exigida pela alínea m) do ponto 11.1 do Programa de Concurso, nem o mapa de quantidades correspondente aos trabalhos de Manutenção de Meia Vida previsto no ponto 24.6 do Caderno de Encargos — Condições Técnicas, constituem atributos da proposta.
A ausência da informação em causa (valor global para a mão de obra, valor global para peças, componente diversos, materiais e equipamentos a aplicar, valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte, bem como valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado), não é suscetível de repercutir na boa execução do contrato na sequência da adjudicação. Com efeito, trata-se da soma de preços já mencionados na proposta (valor global; tendo na proposta sido indicados os preços unitários), e como tal não se revelam essenciais para a execução do contrato. Acresce que, há uma divergência entre a redação do ponto 24.6.1 do Caderno de Encargos — Condições Técnicas e a redação do Anexo 13, sendo que o que a entidade adjudicante considera vinculativo é o conteúdo do antedito Anexo 13, tendo, aliás, sido essa a interpretação efetuada por todos os concorrentes, exceto a E., pelo que deverá ser esse o sentido correto da cláusula em questão, não se justificando, assim, a exclusão da proposta da S., como as demais três que consideraram (todas) como vinculativo o preenchimento do Anexo 13 com a informação nele compreendida.
Sendo que o que releva para efeitos de controlo de execução e faturação é o controlo por ação realizada e não por tipo de atividade, tendo sido, por esse facto, o MQT publicado com a estrutura que está no Anexo 13 e não com a estrutura do ponto 24.6.1.
Deste modo, a falta do mapa de quantidades (valor global) correspondente aos trabalhos de MMV não pode ser sancionada com a exclusão da proposta, pois, na verdade, a mencionada proposta foi formulada de acordo com a informação considerada relevante pela entidade adjudicante e consequentemente com o estabelecido no artigo 57.°, n.° 1 do CCP. Acresce que, o Programa do Procedimento não comina com a exclusão a falta de apresentação do mapa em causa pelo concorrente. Razão pela qual, a não apresentação do mencionado mapa não conduz à exclusão da proposta da S..
Salienta-se, ainda, que a falta do documento em causa não impede a aplicação do critério de adjudicação e consequentemente não impossibilitou a avaliação da proposta da S., nem podia, uma vez que não se está perante um atributo como já exposto. Pelo que aqui também não existe fundamento para a exclusão da proposta, nos termos dos restantes critérios referidos do artigo 70.° do CCP. (…)
(…)
Em relação ao subfactor B1.1 o Concorrente S. demonstra no documento apresentado na alínea c) compreensão do conceito de MPS, suportado pela experiência adquirida nos contratos já realizados na rede ferroviária. Descreve as ações de manutenção de MPS e respetivas periodicidades. Identifica os condicionalismos existentes para a execução dos trabalhos (meios mínimos, formação, necessidade de corte de tensão, aplicação do RGS XII, manuseamento de SF6, aplicação de fitofarmacêuticos, etc.) razão pela qual lhe foi atribuída a classificação de 15 valores, não sendo aceite a pretensão da E..
Em relação aos subfactores B1.3 e B1.4 a pretensão da E. de baixar 5 valores ao concorrente S. não tem acolhimento, mantendo-se as classificações de 20 e 5 valores respetivamente atribuídas ao Concorrente S., uma vez que o concorrente E. não apresenta qualquer justificação para essa alteração.”
(…)
Em relação ao subfactor B1.2, o Concorrente S. apresenta o organigrama dos meios humanos a afetar à MPS, o detalhe das equipas e áreas de abrangência e o organigrama da coordenação central que contempla as 3 zonas, conforme se pode verificar nos documentos apresentados para as alíneas c) e n), razão pela qual lhe foi atribuída a classificação de 20 valores, não sendo aceite a pretensão da E.. Relativamente às restantes questões relacionadas com a afetação da gestão do contrato no Plano de Trabalhos estas são classificadas no critério B4.
(…)
Por consulta ao Anexo 1, pág. 108 a 113 e Anexo 3, pág. 133 e 134 da alínea d) da proposta apresentada pelo Concorrente S., pode verificar-se que este apresenta tabela com a identificação do tempo de execução e dos condicionalismos de cada trabalho de MPC a executar e também apresenta fluxograma para a execução das tarefas de MPG.
Pelo exposto a pretensão da E. não tem acolhimento, mantendo-se a classificação de 20 valores atribuída ao Concorrente S..
(…)
Em relação à pontuação do Concorrente S., verifica-se por consulta ao Anexo 1, pág. 108 a 113 e Anexo 3, pág. 133 e 134 da alínea d) da sua proposta que este apresenta tabela com a identificação do tempo de execução e dos condicionalismos de cada trabalho de MPC a executar e também apresenta fluxograma para a execução das tarefas de MPC. (…) Pelo exposto a pretensão da E. não tem acolhimento, mantendo-se a classificação de ambos os Concorrente, de 15 valores atribuída ao Concorrente E. e de 20 valores atribuída ao Concorrente S..
(…)
Relativamente ao Subfactor B2.3, através da consulta ao Anexo 1, pág. 108 a 113 da alínea d) da proposta do Concorrente S., verifica-se que este apresenta tabela com a identificação das ferramentas a utilizar em cada tarefa de MPC. Pelo exposto a pretensão da E. não tem acolhimento, mantendo-se a classificação de 20 valores atribuída ao Concorrente S..
(…)
Relativamente às folgas das Equipas mencionadas pelo concorrente E. nos artigos 53.° e 54.° da reclamação, conforme já referido anteriormente, verifica-se que o Caderno de Encargos não obriga à sua apresentação no Plano de Trabalhos, nem estabelece limites para essas folgas, não sendo por isso esta condição objeto de avaliação. Por outro lado, o adjudicatário é responsável pelo dimensionamento das suas equipas. Se a folga não for suficiente o adjudicatário deverá ajustar durante o decorrer do contrato o dimensionamento das equipas e o plano de trabalhos por forma a cumprir a realização total das ações de manutenção. Conforme mencionado nos pontos 3.2, 3.3, 3.4.1, Anexos 1 e 2 da alínea e) da proposta do Concorrente S., este demonstra na memória descritiva conhecer o modo de intervenção para a realização de MC assim como os condicionalismos gerais e os tempos de resposta a respeitar. Pelo exposto a pretensão da E. não tem acolhimento, mantendo-se a classificação de 20 valores atribuída ao Concorrente S..
(…)
O Concorrente S. prevê o recurso a equipas regionais, conforme descrito na pág. 77 da alínea e), como complemento às equipas de prevenção afetas às MC, para garantir os tempos de resposta exigidos. O concorrente apresenta ainda no Anexo 2, pág. 109 e 110, da alínea e), um Fluxograma de execução de MC. Relativamente às folgas das Equipas mencionadas pelo concorrente E., conforme já referido anteriormente, verifica-se que o Caderno de Encargos não obriga à sua apresentação no Plano de Trabalhos, nem estabelece limites para essas folgas, não sendo por isso esta condição objeto de avaliação.
Por outro lado, o adjudicatário é responsável pelo dimensionamento das suas equipas. Se a folga não for suficiente o adjudicatário deverá ajustar durante o decorrer do contrato o dimensionamento das equipas e o Plano de Trabalhos por forma a cumprir a realização total das ações de manutenção.
Relativamente aos caminhos críticos verifica-se que o Caderno de Encargos também não obriga à sua apresentação no Plano de Trabalhos, não sendo por isso esta condição objeto de avaliação. Pelo exposto a pretensão da E. não tem acolhimento, mantendo-se a classificação de ambos os Concorrente, de 20 valores atribuída ao Concorrente E. e de 20 valores atribuída ao Concorrente S..
(…)
Relativamente ao Subfactor B3.3, após reanálise pelo Júri do Concurso, verifica-se que ambos os Concorrentes só apresentaram tabelas, Concorrente E. - pág. 36 e 37 da alínea e) e Concorrente S. - Anexo 1, pág. 107 e 108 da alínea e), com os tempos de resposta para as subestações, ignorando as restantes instalações principalmente as mais afastadas das sedes.
Contudo, o Concorrente S. prevê o recurso a equipas regionais, pág. 76 da alínea e), como complemento às equipas de prevenção afetas às MC, para garantir os tempos de resposta exigidos. Apresenta ainda de forma gráfica a área de abrangência à resposta às avarias de todas as equipas incluindo as regionais, permitindo verificar facilmente o cumprimento da generalidade das instalações. Pelo exposto, corrigem-se as classificações de ambos os Concorrentes, atribuindo-se 5 valores ao Concorrente E.: "Demonstra de forma muito genérica o cumprimento dos tempos de resposta", e 10 valores ao Concorrente S.: "Demonstra de forma genérica o cumprimento dos tempos de resposta".
(…)
O Concorrente S. optou por apresentar o plano dividido em 3 partes (norte, centro e sul), situação que o Caderno de Encargos não exclui. Relativamente às folgas e aos caminhos críticos, como já mencionado em outras respostas neste documento, o Caderno de Encargos não obriga à sua apresentação no Plano de Trabalhos, não sendo por isso esta condição objeto de avaliação. Pelo exposto a pretensão da E. não têm acolhimento quando solicita aplicar a pontuação de zero valores aos subfactores B4.1 a B4.9.
(…)
Relativamente ao Subfactor B4.1, o Concorrente S. respeita com muita frequência as periodicidades, apresentando para as subestações 2 intervenções tipo 24M e 1 intervenção tipo 12M durante os 3 anos do contrato. Para as restantes instalações apresenta 1 intervenção ipo 24M e 2 intervenções 12M. Uma vez que a duração do contrato de manutenção é de 3 anos, não se apresenta como necessário a realização de 2 ações tipo 24M em todas as instalações, pois isso só faria sentido se o contrato tivesse urna duração de 4 anos.
Por outro lado, conforme previsto no ponto 18.2 das Especificações Técnicas, o Adjudicatário deverá desenvolver na fase de execução, o Plano de Manutenção Preventiva Sistemática para o período de duração do contrato, baseado no plano apresentado em fase de concurso e tendo em consideração o histórico de manutenção, permitindo nessa data ajustar o plano à realidade. (…) Pelo exposto a pretensão da E. não tem acolhimento, mantendo-se a classificação de 15 valores atribuída ao Concorrente S.: "Respeita com muita frequência as periodicidades, os fatores críticos e sazonais".
(…)
No Artigo 81.º é denunciada a não definição do Adjunto do Gestor do Contrato e ainda que "... Por definição um "adjunto" é alguém que não pode tomar decisões..." O Júri do Concurso não é desse entendimento uma vez que o adjunto poderá ser alguém que substitui outra pessoa exercendo a mesma função, e que neste caso concreto poderá efetivamente tomar decisões.
Uma vez que quer pela afetação do Gestor do Contrato no Plano de Trabalhos estar omissa na Zona Norte quer pelo Adjunto não estar definido em qualquer memória descritiva, estando unicamente presente no Plano de Trabalhos da Zona Centro, o Júri aceita a pretensão da E., alterando a classificação do Concorrente S. para 10 valores: "Respeita frequentemente a utilização dos meios humanos mínimos em todas as ações."
(…)
O concorrente S. descreve no ponto 4.2.1 da alínea i), o significado das intervenções 12M e 24M. Apresenta no Plano, entre outras, as intervenções 12M e 24M, sendo as actividades 24M subdivididas em "Saídas" quando se referido às intervenções nas saídas das subestações, "Entradas EDP" quando se referido às intervenções nas chegadas de linhas EDP ou REN, e 24M quando se referido às intervenções em Postos de Catenária. A título de exemplo (…) No caso das subestações, o concorrente S. menciona realizar 3 intervenções 12M durante o decorrer do contrato. Como tal na Inspeção Tipo 3, poderão estar parcialmente omissas algumas tarefas dos 24 meses, razão pela qual foi atribuída a nota de 15 valores. Pelo exposto a pretensão da E. não tem acolhimento, mantendo-se a classificação de 15 valores atribuída ao Concorrente S.: "Apresenta as atividades de manutenção com muito detalhe.".
(…) De acordo com o Anexo 6, alínea i), da proposta do Concorrente S., este apresenta no Plano de Trabalhos as quantidades de trabalho, em horas, no campo "Work" para cada instalação, para cada atividade planeada, por cada elemento da equipa e por cada equipamento utilizado. Pelo exposto a pretensão da E. não tem acolhimento, mantendo-se a classificação de 20 valores atribuída à S.: "Apresenta de forma consistente, as quantidades de trabalho, associadas a pelo menos 95% das atividades de manutenção.".
(…) Os concorrentes S. e E. apresentam a mão-de-obra dos operacionais sem recurso às atividades sumárias. Relativamente aos responsáveis da qualidade, segurança e ambiente ambos apresentam distribuição mensal de afetação. Relativamente à gestão do contrato o Concorrente S. apresenta um adjunto do gestor do contrato para a Zona Centro e um gestor do contrato para a Zona Sul, não estando, porém, evidenciado no Plano de Trabalhos a alocação do gestor de contrato à Zona Norte. Apesar disso através da consulta ao organigrama constante na alínea n) verifica-se que o Gestor de Contrato é responsável pela gestão das 3 zonas. Pelo exposto o Júri revê a avaliação, alterando-se a classificação do Concorrente S. para 15 valores: "Apresenta a mão-de-obra associada a pelo menos 70% das atividades de manutenção, sem recurso às atividades sumário. As categorias profissionais são em geral adequadas aos trabalhos e aos equipamentos mobilizados e em número suficiente. Apresenta o Plano de Mão-de-Obra em concordância com o Plano de Equipamentos. (…)"
N) Com o relatório final encontra-se anexada a seguinte matriz de avaliação das propostas [cf. ficheiro matriz avaliação propostas revista.pdf junto com PA]:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância)
O) Por deliberação de 23 de Maio de 2019, o Conselho de Administração da Ré adjudicou ao Concorrente n.º 4 e ora contrainteressada S., Lda. o contrato de aquisição de serviços identificado no Ponto A) com o preço contratual de 2.057.278,49€ acrescido do IVA à taxa legal em vigor e com o prazo máximo de execução de 3 (três) anos [cf. ponto A) do ofício em ficheiro 5010032384 em formato digital junto ao PA];
P) Em 29 de Maio de 2019, a Ré comunicou aos concorrentes que a aquisição de serviços para a Manutenção de Instalações Elétricas da Especialidade de Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida 2018-2021” foi adjudicada à ora contrainteressada S., Lda. [cf. confissão espontânea em artigo 2.º da contestação da Ré; e, em qualquer caso, ficheiro 5010032384 preteridos + adjudicatário – notificação adjudicação.pdf junto ao PA];
Q) Em 7 de Junho de 2019, a Autora apresentou um requerimento dirigido à Ré designado de “Impugnação Administrativa”, invocando o artigo 267.º do Código de Contratos Públicos, no qual peticionou, a final, a exclusão da proposta apresentada pela contrainteressada e consequente adjudicação do contrato [cf. ficheiro 20190607 IP.pdf junto ao PA];
R) Em 27 de Junho de 2019, a Autora apresentou, através do SITAF, a petição inicial da presente ação [cf. comprovativo de entrega em fls. 1 do SITAF];
Factos não provados.
Considera-se não provada, conclusiva, de direito ou sem relevância para a decisão a proferir, a matéria alegada a que se não fez referência.”
IV – Do Direito
No que ao discurso fundamentador concerne e no que aqui releva, mormente no que se referido às matérias relativamente às quais o Recurso foi julgado procedente, discorreu-se em 1ª instância:
“(...)
Da exclusão da contrainteressada por violação da obrigação de apresentação da lista prevista no ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos
Como já se viu, a Autora considera que a informação exigida pelo Ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos consubstancia um documento distinto da lista de preços unitários prevista no Ponto 11.1, alínea m) do Programa do Concurso e que, ao incidir sobre o “Preço da Manutenção de Meia Vida” o qual integra o subfactor A5 do fator Preço do critério de adjudicação, consubstancia um verdadeiro atributo da proposta, sujeito à avaliação, até, porque, nos termos do n.º 2 do artigo 56.º do CCP e das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, é no caderno de encargos e não no programa do procedimento que se estabelecem os aspetos submetidos à concorrência.
Considera, por isso, a Autora que a proposta da contrainteressada ao ter omitido o documento exigido pelo Ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos deveria ter sido excluída, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e da alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP.
Acrescenta ainda a Autora que tal documento não era irrelevante, pois que, embora verse sobre a mesma questão [preços unitários de MMV] da lista da alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Procedimento, tem informação diferente que não se sobrepõe e que deveria ser apresentada pelos concorrentes, todos elementos interpretativos indicando, a contrario, que o documento exigido no ponto 24.6.1 das especificações técnicas era vinculativo, nos termos da parte final da alínea b) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP.
Por seu turno, a Ré defende-se alegando, em suma, que nenhum dos documentos em questão constituem atributos da proposta, mas sim, apenas e tão só, os subfactores B1, B2, B3, B4 e B5, pois só estes se tratam de aspetos submetidos à concorrência, nos termos do n.º 2 do artigo 56.º do CCP, sendo que todos os demais se tratam de elementos relacionados com a execução do contrato, inserindo-se no domínio dos termos e condições regulados no caderno de encargos.
Adicionalmente, a Ré e a contrainteressada aduzem ainda que os demais argumentos invocados também não se enquadram nos restantes critérios de exclusão previstos no artigo 70.º do CCP, uma vez que, por um lado, o mapa em questão trata-se da soma de preços já mencionados na proposta e, por isso, não essencial para a execução do contrato e, por outro, todos os concorrentes, com exceção da Autora, entenderam como vinculativo apenas o mencionado no Anexo 13, pois o que releva para efeitos de controlo de execução e faturação é o controlo por ação realizada e não por tipo de atividade.
Tudo isto, sem prejuízo de a contrainteressada entender que, em rigor, a alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso e o Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos se refere a apenas um documento, o anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, o único que, para efeitos, da alínea c) do n.º 1 do artigo 17.º era exigido pelo Programa do Concurso. * Partindo-se, de imediato, para a tarefa de subsunção fáctico-jurídica. * Dispõe, para o efeito, o artigo 70.º, n.º 2, alínea a) do CCP que:
“São excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;”
Por sua vez, o artigo 146.º, n.º 2, alínea d) do CCP preceitua que:
“2 - No relatório preliminar a que se referido o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas:
d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º;”
Dos normativos acabados de transcrever, logo se extrai que, na parte em que releva para a apreciação da presente questão, para se apurar se a Ré deveria ou não ter excluído a proposta apresentada pela contrainteressada, o que importa, passa, apenas e tão só, por aferir se a informação exigida pelo Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos se subsume ou não às alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP.
Ora, a este título, JORGE ANDRADE DA SILVA, in Código de Contratos Públicos Anotado, 2014, pp. 233-234, esclarece que na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP:
“5. (…) comina-se de exclusão a proposta que omita qualquer dos elementos submetidos à concorrência, que, assim são seus elementos essenciais, como acontece com os que concretizam parâmetros – fatores e subfactores – que integram o critério de adjudicação (tal como já foi decidido em tribunal, constituirá uma omissão de elemento essencial, a falta de indicação na respetiva lista (ver, por exemplo, o acórdão do STA de 2003.01.23). Obviamente que se o procedimento se destina a que os concorrentes proponham os termos em que se dispõem a contratar, a omissão desses termos impossibilita a celebração do contrato, pois que adiar a sua fixação para momento posterior seria frustrar os objetos a que a escolha do procedimento obedeceu.
(O Tribunal de Contas já decidiu que a falta de indicação na lista de preços unitários de um preço correspondente a um bem, ou a uma atividade, deve ser ponderada caso a caso e só constitui preterição de uma formalidade essencial, determinante da exclusão da respetiva proposta, quando, em função dos factos do critério de avaliação das propostas, for impeditiva da análise comparativa destas, ou seja, suscetível de se repercutir na boa execução do contrato [acórdão n.º 1/2010, de 2009.12.16]).
Portanto, são essenciais os elementos que têm a ver com a clareza ou inequivocidade dos termos da proposta ou com afastamento desta relativamente aos limites impostos aos concorrentes para o clausulado que há-de integrar o contrato (…)”
Note-se, porém, que, como explicam MÁRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública, 2011, pp. 929-930:
“(…) uma coisa é a falta de um atributo na proposta, outro, a falta de alguma especificação pedida em relação a ele no programa do procedimento. Se se pede a um concorrente que indique o prazo de prestação do serviço (fator de adjudicação) e que diga qual a metodologia que vai adotar para o efeito (que não era fator de adjudicação), a indicação desse prazo na proposta preenche a obrigação ou o ónus em que ele estava constituído relativamente ao atributo em causa (…)”
Pois bem, regressando, sem mais, ao caso concreto, temos que o procedimento pré-contratual em questão visava a adjudicação do contrato de aquisição de serviços para “a manutenção de instalações elétricas da especialidade energia de tração e manutenção de meia vida”, tendo sido, para o efeito, estabelecido no Ponto 18.1 do Programa do Concurso que o critério de adjudicação seria o da “melhor relação qualidade-preço”, em conformidade com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP [Ponto C) dos factos provados].
Neste campo, previu-se no Ponto 18.2 do Programa do Concurso [Ponto C) dos factos provados] que, com exceção do fator preço, os demais fatores encontram-se subdivididos em diferentes subfactores devidamente ponderados e classificados, conforme as tabelas que constam do respetivo Anexo V do Programa do Concurso.
Por sua vez, constata-se que na Tabela I do Anexo V do Programa do Concurso esse fator “Preço” surge subdividido em: A1 [Preço da Manutenção preventiva Sistemática] – 70 %; A2 [Preço da Manutenção preventiva condicionada] – 7 %; A3 [Preço da manutenção Corretiva] – 3 %; A4 [Preço das Peças de Reserva e Materiais] – 10 % e A5 [Preço da Manutenção de Meia vida] – 10 %.
Assim sendo, a primeira conclusão a extrair com relevância para o caso concreto é a de que, contrariamente ao sustentado pela Ré e, pese embora seja possível extrair do Ponto 18.2. do Programa do Concurso que o fator preço não seria subdividido em fatores [através da utilização da expressão “com exceção do fator preço”], a verdade é que não é isso que resulta da análise da Tabela I do Anexo V na parte relativa ao fator preço, uma vez que aí são efetivamente evidenciados 5 subfactores do fator preço.
Todavia, sem prejuízo disso e, no que para aqui releva, sabe-se que para a avaliação do [sub] fator A5 – Preço de Manutenção de Meia Vida, a alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso estabeleceu que os concorrentes deveriam apresentar uma lista de preços unitários, de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos na qual indicassem os preços unitários para todas as quantidades.
E ninguém aqui questiona que a contrainteressada apresentou efetivamente o Anexo 13 – Manutenção de Meia Vida exigido pela alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso, tal como, de resto, resulta do Ponto I) dos factos provados.
Ora, é certo que, a bem ou mal, no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos viria a ficar previsto que naquele mesmo Anexo 13 – Manutenção de Meia Vida, deveriam ainda ser indicadas, discriminadas, em cada intervenção variados valores [(i) o valor global para a mão-de-obra, (ii) o valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar, (iii) o valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte e (iv) o valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado] informação esta que, com exceção da Autora, não viria a ser fornecida nem pela contrainteressada, nem pelos demais concorrentes [Pontos H) e K) dos factos provados].
Todavia, como é bom de ver, para além de o Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos não consubstanciar, em rigor, um documento autónomo face àquele que se encontra previsto na alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso [ambos reportam-se ao Anexo 13], mas sim, apenas e tão só, uma informação complementar face a este, a verdade é que os valores globais que aí se exigem não são objeto de avaliação [vide, para o efeito, MÁRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, op. cit., pp. 588], inclusive quanto ao subfactor do Preço da Manutenção de Meia Vida.
Com efeito, para a avaliação do [sub] fator preço A-5 [Preço da Manutenção de Meia vida], apenas era necessária a apresentação da Declaração com Indicação do Preço Contratual prevista na alínea b) ou, quando muito, a lista de preços unitários prevista na alínea m), ambos do Ponto 11.1 do Programa do Concurso (Anexo 13), uma vez que para a atribuição da nota no respetivo fator preço era irrelevante a especificação dos preços globais indicados para cada subestação de MMV, exigindo-se apenas o preço global da atividade [tenha-se em conta que para na respetiva fórmula de avaliação apenas entra a referência PMMVi relativa ao preço da Manutenção Meia Vida para o período de 36 meses que, no caso da Autora, era de €257.903,50 (cf. indicado na declaração 11.1 - Alínea b)_s e detalhado no Mapa de Quantidades (Anexo 13) em declaração 11.1 - Alínea m)_s) em Ponto I) dos factos provados) e a referência MMV correspondente ao preço de referência constante do Ponto 2.4. do Caderno de Encargos no montante de €350.000, o que, feitas as contas, permite alcançar a nota atribuída pelo júri em 12 valores e correspondente à pontuação 0,78].
Pretende-se com isto dizer que, pese embora se admita que a informação complementar exigida pelo Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos verse sobre um subfactor do fator preço, o certo é que a proposta da contrainteressada, ao fazer incluir a lista de preços unitários (Anexo 13) previsto na alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso, cumpre efetivamente com o ónus de indicação de todos os fatores de adjudicação, nomeadamente, o [sub] fator preço da Manutenção de Meia vida, não se encontrando, nessa medida, em falta, qualquer atributo da proposta, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e da alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP.
Todavia, a verdade é que as pretensões da Autora acabam por, inevitavelmente, encontrar a sua bondade material quando se perspetiva a informação exigida pelo Ponto 24.6/24.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos como um verdadeiro “termo ou condição” de natureza procedimental (e não voluntária), como se trata efetivamente, por não versar sobre aspeto submetido à concorrência, designadamente, para efeitos do n.º 5 do artigo 42.º, da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º, da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e, bem assim, também, da alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º, todos do CCP.
Antes de mais, convém assinalar que, contrariamente ao aduzido pela contrainteressada, o facto de a referida informação vir apenas exigida nas Condições Técnicas do Caderno de Encargos e não, como poderia ser expectável, no Programa do Procedimento, não obsta, pelo menos de per si, a que a sua omissão possa vir a suportar a decisão de exclusão (formal) da proposta de um concorrente, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º, da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP e da alínea d), do n.º 2 do artigo 146.º do CCP [neste sentido, veja-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 18 de Setembro de 2019, proferido no processo n.º 02178/18.8BEPRT, ambos acessíveis em www.dgsi.pt].
Ora, como é bom de ver, no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos [Ponto E) dos factos provados] é expressamente exigido pela entidade adjudicante que, para além do mapa de quantidades (Anexo 13), os concorrentes devem [e não podem] na sua proposta indicar para cada intervenção dos trabalhos de Manutenção de Meia Vida, o valor global para a mão-de-obra, o valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar, o valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte e, bem assim, o valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado [os quais naturalmente teriam que se conter dentro dos limites mínimos e máximos previstos na respetiva lista de preços unitários constante do Anexo 13].
A este título, não se olvida que a Autora foi a única concorrente a apresentar a sobredita informação, através de um autónomo ficheiro Excel, pois que o Anexo 13 fornecido pela entidade adjudicante não continha a informação complementar exigida pelo Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos [Ponto E) dos factos provados].
No entanto, a omissão dessa informação, complementar ou não, na medida em que diz efetivamente respeito a termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato que não foram submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, não pode deixar de, inelutavelmente, conduzir à exclusão da proposta da contrainteressada.
Em primeiro lugar, conforme se havia concluído no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 29 de Setembro de 2016, proferido no processo n.º 0867/16 e ao abrigo da redação do CCP anterior ao DL n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto, seguido, de igual forma, já no âmbito da nova redação (que a viria a confirmar), pelo Acórdão de 18 de Setembro de 2019, proferido no processo n.º 02178/18.8BEPRT, ambos acessíveis em www.dgsi.pt:
“(…) se a entidade adjudicante fez constar dos respetivos PC ou CE a obrigatoriedade das propostas conterem determinados termos ou condições não submetidos à concorrência relativos à execução do contrato foi porque os considerou decisivos para a boa execução deste. De contrário não tornaria obrigatória essa indicação. E, porque assim é, não faz sentido admitir-se ao concurso uma proposta que viole essa prescrição, colocá-la em pé de igualdade com as corretamente elaboradas, proceder à sua análise e – quem sabe – declará-la vencedora. Porque tal significaria colocar propostas incomparáveis em pé de igualdade e obrigar a entidade adjudicante a tratá-las como se as mesmas pudessem ser comparadas.
É para evitar a possibilidade de ocorrência de uma situação dessa natureza que a lei obriga a que a proposta contenha “os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule” (al.ª c) do n.º 1 do art.º 57.º do CCP), obrigatoriedade que faz todo o sentido já que só dessa forma a entidade adjudicante pode conhecer a real valia da proposta e está em condições de exigir que o contrato seja executado de acordo com o previamente fixado. Se assim não fosse, aquela entidade ficaria impossibilitada de controlar a correta execução do contrato na medida em que, perante ausência de regras claras, o adjudicatário executá-lo-ia da forma que melhor conviesse aos seus interesses o que, certamente, conduziria, a conflitos cuja resolução pacífica seria difícil (…)”
Do entendimento que ora se acaba de transcrever e com o qual, desde já, se demonstra a nossa inteira concordância, temos que se, no caso concreto, a entidade adjudicante previu no respetivo caderno de encargos o dever de as concorrentes indicarem, para cada intervenção dos trabalhos de Manutenção de Meia Vida, os respetivos valores globais para a mão-de-obra, peças, componentes diversos, materiais, equipamentos, ferramentas, meios especiais, transporte e envido de resíduos, é porque entendeu que estes elementos eram decisivos, essenciais, para a execução do contrato a adjudicar.
Irreleva, por isso, por desnecessária e redundante, a falta de menção expressa por parte da entidade adjudicante quanto à “sanção” de exclusão das propostas para o caso de os concorrentes não apresentarem os termos ou condições aí indicados e, bem assim, o facto de o Mapa de Quantidades constante do Anexo 13 não conter a informação solicitada no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos.
Portanto, não tendo a contrainteressada indicado na respetiva proposta os valores globais a que se referido o Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, não há então como não concluir que esta omitiu termos e condições a que a entidade adjudicante pretendia que esta se vinculasse [artigo 57.º, n.º 1, alínea c), do CCP], o que, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP e da alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, consubstancia um fundamento material de exclusão da sua proposta.
Em segundo lugar, ainda que da mera inclusão no caderno de encargos de tais termos ou condições não fosse possível concluir que a entidade adjudicante pretendeu obter a vinculação dos concorrentes quanto aos mesmos, o certo é que os presentes autos evidenciam que a informação exigida no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos se apresentava como relevante para a boa execução do contrato adjudicado.
Na verdade, conforme dimana claramente do probatório coligido nestes autos, nomeadamente, do Ponto 9.3.1. das Condições Técnicas do Cadernos de Encargos [Ponto E) dos factos provados], é, além do mais, possível antever-se que a faturação de qualquer transporte de outros equipamentos deverá, em sede de execução, ser efetuada de acordo com os preços unitários que se encontram previstos para a utilização de equipamentos especiais na Manutenção de Meia Via [e só consagrados no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, uma vez que o Mapa de Quantidades consagrado no Anexo 13 nada prevê neste âmbito].
Portanto, sem prejuízo de outros aspetos, sabe-se que, pelo menos aqui, a informação (complementar) contida no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos revela-se decisiva para efeitos de se aferir do controlo dos valores faturados para o transporte de equipamentos especiais, na certeza de que “é através do procedimento de contratação pública que se visa escolher um cocontratante e uma proposta que, nas condições económicas e financeiras definidas como adequadas pela entidade adjudicante, satisfaça as necessidades públicas” [cf. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 18 de Setembro de 2019, processo n.º 02178/18.8BEPRT].
O que quer dizer então que, encontrando-se, como se encontra, evidenciado nos presentes autos que os termos ou condições de natureza procedimental (e não voluntária) previstos no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos são efetivamente necessários para se aferir da boa execução do contrato público adjudicado, então, claro está, que tendo os mesmos sido omitidos pela proposta da contrainteressada, também, por aqui, se impunha a sua [material] exclusão, nos termos da já citada alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e da alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º, ambos do CCP.
Em todo o caso, sem prejuízo do que vai dito, não se olvide que a falta de cumprimento por parte de um ou mais concorrentes quanto a um aspeto do contrato não submetido à concorrência pelo caderno de encargos, ignorando-o frontalmente, acaba por, inevitavelmente, criar uma situação de desigualdade inadmissível [artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP] face a concorrentes que, como a Autora, cumprindo a referida exigência procedimental, acabaram por se vincular a um aspeto da execução do contrato a que, porém, outros “escaparam” por o haverem omitido [em sentido semelhante, veja-se o supra citado Acórdão do STA, de 29 de Setembro de 2016, proferido no processo n.º 0867/16 e, bem assim, o Acórdão do TCA-Sul, de 221 de Fevereiro de 2019, proferido no processo n.º 26/18.8BEBJA, acessível em www.dgsi.pt].
Conclui-se, por tudo isto, que mal andou o júri do procedimento ao considerar que a omissão da informação exigida pelo Ponto 24.6.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos não consubstanciava um fundamento de exclusão da proposta dos concorrentes, nos termos dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, n.º 2, alínea d), todos do Código de Contratos Públicos. * Termos em que, sem necessidade de outras e maiores indagações, deverá proceder inteiramente a invocada ilegalidade material, a qual, encontrando-se aqui provida da inerente eficácia invalidante, porque motivadora da exclusão da proposta da contrainteressada, determina a anulação da deliberação ora impugnada e, consequente, condenação à sua substituição por uma nova que ordene a proposta imediatamente subsequente, a da Autora, em 1.º lugar e lhe adjudique o contrato em questão. * (...)
Quer isto dizer que a única questão a decidir cuja resposta fora efetivamente determinante para o sentido da presente decisão passa, na verdade, pela verificação de um fundamento de exclusão da proposta apresentada pela contrainteressada [artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP], essa sim, a única ilegalidade material, cuja eficácia invalidante se apresenta aqui como capaz de suportar ambas as pretensões [anulatória e condenatória] formuladas pela Autora nos presentes autos. * Em face de tudo o que vai exposto, procederá integralmente a presente ação. Assim se decidirá.”
Diga-se desde já que da leitura atenta do discurso fundamentador da sentença proferida em 1ª instância não decorre do mesmo qualquer censurabilidade.
Vejamos:
Enquadremos desde logo a questão controvertida em abstrato e atentos os normativos aplicáveis, seguindo de perto o discorrido no acórdão do STA nº 02178/18.8BEPRT de 18-09-2019.
Com efeito, decorre do art. 56.º do CCP que «a proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo» [n.º 1] e que «[p]ara efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou caraterística da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos» [n.º 2].
Por outro lado, resulta do n.º 1 do art. 57.º do mesmo Código que «[a] proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;
b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;
c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativas a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule».
Correspondentemente, resulta do art. 70.º do CCP, relativo à “análise das propostas” e no que aqui releva, que «[a]s propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições» [n.º 1] e que «[s]ão excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;
b) Que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 4 a 6 e 8 a 11 do artigo 49.º …» [n.º 2].
Decorre do n.º 2 do art. 146.º do CCP que «[n]o relatório preliminar a que se referido o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas:
(…)
d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º;
e) Que não cumpram o disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 57.º ou nos n.ºs 1 e 2 do artigo 58.º; (…)
o) Cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo 70.º».
A «proposta» constitui um ato jurídico praticado no quadro de procedimento de formação de contrato público mediante o qual os concorrentes [cfr. arts. 52.º e 53.º do CCP], manifestam a intenção de vir a celebrar o contrato objeto daquele procedimento, assumindo o compromisso jurídico de o fazerem com estrita observância daquilo que foram as exigências e condições definidas pela entidade adjudicante nas peças procedimentais, conscientes que as peças submetidas à concorrência, se consubstanciam numa «proposta negocial»/«declaração negocial» vinculada que é dirigida àquela entidade para que a mesma a aceite ou recuse [cfr. Acs. do STA de 07.05.2015 - Proc. n.º 01355/14, de 07.01.2016 - Proc. n.º 01021/15, e de 19.01.2017 - Proc. n.º 0817/16.
A elaboração da proposta integra necessariamente as peças procedimentais, mormente programa e caderno de encargos, importando que a mesma observe o conteúdo e teor dos aspetos da execução do contrato que nelas se mostram definidos, atendendo aos «atributos» [cfr. arts. 42.º, n.ºs 3 e 4, 56.º, 57.º, n.º 1, al. b), 70.º, n.ºs 1, e 2, als. a) e b), do CCP] e aos «termos ou condições» [cfr. arts. 42.º, n.º 5, 57.º, n.º 1, al. c), 70.º, n.ºs 1 e 2, als. a) e b), do CCP].
Assim sendo, verificada que seja a não apresentação/inclusão na proposta de algum termo ou condição exigido ou a inclusão de algum termo ou condição violador de aspeto da execução do contrato a celebrar inscrito em peça procedimental, mormente no caderno de encargos, isso deverá conduzir necessariamente à sua exclusão, uma vez que é através do procedimento de contratação pública que se visa escolher um cocontratante e uma proposta que, nas condições económicas e financeiras definidas como adequadas pela entidade adjudicante, satisfaça as necessidades públicas.
A redação introduzida em 2017 no CCP, veio acrescentar como causa material de exclusão de apresentação de propostas, para além da falta de atributos, e da falta de indicação de termo ou de condição [cfr. art. 70.º, n.º 2, al. a), do CCP], o sancionamento com a exclusão das propostas que não contenham ou em que ocorra ausência/omissão de indicação de termo ou condição respeitante à execução do contrato não submetido à concorrência exigido pelo caderno de encargos e relativamente aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule, penalização que resulta da interpretação conjugada do regime contido nos arts. 42.º, 56.º, 57.º, n.º 1, als. b) e c), 70.º, n.º 2, al. a), 146.º, n.º 2, als. d) e o), do CCP, sendo que a causa de exclusão da proposta por falta de indicação de termo ou condição [cfr. arts. 42.º, 70.º, n.º 2, al. a), e 146.º, n.º 2, al. o), do CCP] não se restringe, nem está ou se mostra condicionada apenas às situações de deficit de instrução documental.
Aqui chegados, constituí fundamento da exclusão da proposta não só a indicação de termos e condições que violem aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, como também a omissão desses termos ou condições.
Feito o precedente enquadramento, vejamos o suscitado, mais em concreto.
Não se tendo os Recorrentes conformado com a decisão proferida em 1ª instância, veio designadamente a Infraestruturas SA em sede recursiva, pugnar no sentido de dever “(...) ser dado provimento à presente apelação, revogando-se a sentença recorrida e substituindo-se por outra que determine que deve ser mantido o ato de adjudicação praticado no âmbito do Concurso Público para a contratação da Aquisição de Serviços para a “Manutenção de Instalações Elétricas da especialidade Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida 2018-2021” ao Concorrente n.º 4 – S., Lda.”.
Nas alegações de recurso, designadamente a I., S.A não questiona o facto da Contrainteressada S. ter omitido na sua proposta a apresentação do documento a que se reporta o ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do CE, referindo a esse respeito que “[a] informação solicitada, nomeadamente o valor global para a mão-de-obra, o valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar, o valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte, bem como o valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado, não foi, efetivamente, apresentada pela S. nem pelos outros concorrentes, com exceção da E.”.
Em qualquer caso, é mitigada a importância da omissão da contrainteressada S., entendendo a Recorrente IP que tal facto não deveria constituir causa de exclusão da sua proposta, uma vez que a lista de preços unitários relevantes constará do Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos.
Mais se referido no Recurso que “[a] ausência da informação indicada no ponto 24.6 do Caderno de Encargos - Condições Técnicas, que se resume à soma dos preços unitários já indicados na proposta, isto é, ao seu preço global, não se revela essencial, pelo que não é suscetível de repercutir na boa execução do contrato na sequência da adjudicação”.
Na ótica dos Recorrentes, o documento em falta será irrelevante, na medida em que não integrará a lista de documentos da proposta, ao que acresce que a sua informação não será essencial, uma vez que resultará já de outros documentos da proposta.
O referido entendimento assentará no afirmado por Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, de acordo com os quais “a falta de um documento exigido pelo programa de procedimento pode não determinar a exclusão da respetiva proposta em casos excecionais, como quando a informação que dele devia constar já está contida num outro documento também solicitado (para esses mesmos fins ou outros) ”
Em qualquer caso, e em concreto, não se vislumbra que assim seja.
Com efeito, está por provar que a informação constante do documento omitido na proposta da S. constasse expressiva e analogamente em qualquer outro documento da proposta, nomeadamente, no referido Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos.
Por outro lado, resulta lapidarmente do facto provado E) que a informação contida na lista omitida era essencial para a execução do contrato, nomeadamente, para a faturação dos serviços a prestar, não sendo integralmente correspondente à que consta do referido anexo 13.
Finalmente, a circunstância do entendimento do júri do concurso face à não essencialidade do documento em falta ter sido formulado em momento ulterior à sua verificação e já com o conhecimento das propostas apresentadas, necessariamente condicionou a posição adotada.
Com efeito, em procedimentos concursais do tipo daquele que está aqui em análise, a essencialidade da apresentação de qualquer documento terá de ser aferida e declarada em momento anterior à sua apresentação, mal se compreendendo a sua dispensabilidade apenas e só perante a verificação da sua omissão.
Entender como dispensável um determinado documento concursal, num momento em que são já conhecidas todas as propostas, é inaceitável por constituir uma clara violação das regras da concorrência e do princípio da intangibilidade das peças do procedimento.
Objetivemos:
A cláusula 11ª do Programa do Concurso (“PC”) estabelece os documentos que deveriam instruir as propostas dos Concorrentes.
Correspondentemente, nos termos da alínea m) do ponto 1 da referida cláusula 11ª do PC, deveria constar obrigatoriamente da proposta a apresentar pelos concorrentes uma “Lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos com indicação de preços unitários para todas as quantidades”.
Por outro lado, estabelecia-se no ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do CE1, que, “o concorrente deverá apresentar na sua proposta o mapa de quantidades (Anexo 13) correspondente aos trabalhos acima indicados para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida, indicando para cada intervenção:
- O valor global para a mão de obra;
- O valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar;
- O valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte;
- O valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado”.
Relativamente à lista prevista no referido ponto 24.6.1 referia-se no ponto 24.1.1, que o correspondente documento deveria ser apresentado em ficheiro Excel disponibilizado com as peças do concurso, mais se estabelecendo no ponto 24.1.2 das mesmas Especificações Técnicas, que “[o]s concorrentes não podem alterar o conteúdo ou formatação daqueles ficheiros, devendo apenas preencher a coluna dos preços unitários”.
Assim, atento o estabelecido nas peças concursais, relativamente aos preços dos trabalhos de MMV, os Concorrentes deveriam apresentar duas listas.
O que está aqui singelamente em causa é o facto da contrainteressadas S., se é certo que apresentou a lista de preços unitários prevista no ponto 11.1, alínea m), do Programa do Concurso, não apresentou, no entanto, a lista prevista no ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos.
O Júri do Concurso terá então entendido que a omissão da apresentação da lista constante do ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos não deveria determinar a exclusão da Proposta da S., uma vez considerou que “nem a lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos com indicação de preços unitários para todas as quantidades" exigida pela alínea m) do ponto 11.1 do Programa de Concurso, nem o mapa de quantidades correspondente aos trabalhos de Manutenção de Meia Vida previsto no ponto 24.6 do Caderno de Encargos — Condições Técnicas, constituem atributos da proposta”
Considerou ainda o júri para suportar o seu entendimento que a “ausência da informação em causa (valor global, para a mão de obra, valor global para peças, componente diversos, materiais e equipamentos a aplicar, valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte, bem como valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado), não é suscetível de repercutir na boa execução do contrato na sequência da adjudicação”.
O referido júri do concurso afirmou finalmente que “há uma divergência entre a redação do ponto 24.6.1 do Caderno de Encargos - Condições Técnicas e a redação do Anexo 13, sendo que o que a entidade adjudicante considera vinculativo é o conteúdo do antedito Anexo 13, tendo, aliás, sido essa a interpretação efetuada por todos os concorrentes, exceto a E., pelo que deverá ser esse o sentido correto da cláusula em questão, não se justificando, assim, a exclusão da proposta da S., como as demais três que consideraram (todas) como vinculativo o preenchimento do Anexo 13 com a informação nele compreendida”.
Não obstante o esforço argumentativo adotado, quer pelo júri do concurso, quer pelas aqui Recorrentes, o que é facto é que os argumentos que suportaram a decisão final da I. não lograram convencer o tribunal de 1ª instância, entendimento que desde já se referido, aqui se ratificará.
Com efeito, não se reconhece que a lista a que alude o ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos seja um documento sem relevância concursal, pois que se assim fosse, naturalmente que o mesmo não constaria daqueles que deveriam ser apresentados e preenchidos pelos candidatos, pois que não é suposto que a administração requeira a apresentação de documentos inúteis e não essenciais, nem é exato que o mesmo se mostre redundante relativamente à lista exigida pela alínea m) do ponto 11.1 do Programa de Concurso (Anexo 13).
Na realidade, ainda que ambos os documentos requeridos, atendam aos preços unitários de MMV, contêm, no entanto, informação não integralmente coincidente.
Desde logo, dos elementos documentais disponíveis, não resulta que da lista do ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos possa ser retirada toda a informação exigida pela alínea m) do ponto 11.1 do PC, o que só por si justifica a necessidade de apresentação de ambos os documentos.
Resulta da lista constante do ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos que os candidatos deveriam apresentar os preços unitários de MMV, divididos pelas várias intervenções, a saber:
- O valor global para a mão-de-obra;
- O valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar;
- O valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte;
- O valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado.
Por outro lado, a lista constante da alínea m) do ponto 11.1 do PC, deveria ser organizada em função do Anexo 13, na qual se deveria atender às seguintes rubricas:
- Intervenção no órgão de manobra, incluindo limpeza, lubrificação e substituição do motor; correias e escovas respetivas.
- Verificação do aspeto geral, incluindo a remoção de corrosão e seu tratamento; aquecimento permanente; aperto de fixações do chassi e platina; relés e Encravamentos.
- Substituir batente de abertura, juntas de porta, painéis laterais e teto.
- Verificar e repor o nível de SF6, ou substituir se necessário.
- Ensaios. Inclui todas as medições e ensaios previstos no procedimento de manutenção - Anexo 14
Não se reconhece pois, como afirmado pelos Recorrentes, que a lista do ponto 24.6.1 das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos corresponda singelamente à “soma de preços já mencionados na proposta”, não se tratando pois de documentos redundantes.
Como bem referido a Recorrida, o tribunal a quo explicitou a referida questão de modo lapidar, em face do que se reproduz o que aí se afirmou a este respeito:
“(...) No Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos [Ponto E) dos factos provados] é expressamente exigido pela entidade adjudicante que, para além do mapa de quantidades (Anexo 13), os concorrentes devem [e não podem] na sua proposta indicar para cada intervenção dos trabalhos de Manutenção de Meia Vida, o valor global para a mão-de-obra, o valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar, o valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte e, bem assim, o valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado [os quais naturalmente teriam que se conter dentro dos limites mínimos e máximos previstos na respetiva lista de preços unitários constante do Anexo 13]”.
Como se citou e transcreveu na decisão Recorrida o Acórdão do STA de 18 de setembro de 2019, proferido no processo n.º 02178/18.8BEPRT, entendimento aqui aplicável, mutatis mutandis, “(…) se a entidade adjudicante fez constar dos respetivos PC ou CE a obrigatoriedade das propostas conterem determinados termos ou condições não submetidos à concorrência relativos à execução do contrato foi porque os considerou decisivos para a boa execução deste. De contrário não tornaria obrigatória essa indicação. E, porque assim é, não faz sentido admitir-se ao concurso uma proposta que viole essa prescrição, colocá-la em pé de igualdade com as corretamente elaboradas, proceder à sua análise e – quem sabe – declará-la vencedora. Porque tal significaria colocar propostas incomparáveis em pé de igualdade e obrigar a entidade adjudicante a tratá-las como se as mesmas pudessem ser comparadas.
É para evitar a possibilidade de ocorrência de uma situação dessa natureza que a lei obriga a que a proposta contenha “os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule” (al.ª c) do n.º 1 do art.º 57.º do CCP), obrigatoriedade que faz todo o sentido já que só dessa forma a entidade adjudicante pode conhecer a real valia da proposta e está em condições de exigir que o contrato seja executado de acordo com o previamente fixado. Se assim não fosse, aquela entidade ficaria impossibilitada de controlar a correta execução do contrato na medida em que, perante ausência de regras claras, o adjudicatário executá-lo-ia da forma que melhor conviesse aos seus interesses o que, certamente, conduziria, a conflitos cuja resolução pacífica seria difícil (…)”.
É hoje pacificamente admitido que a obrigatoriedade da apresentação de documentos face a aspetos não submetidos à concorrência, relativos a termos ou condições da execução do contrato pode advir tanto do Programa do Concurso, quer do Caderno de Encargos, o que contraria a tese dos Recorrentes.
Como paradigmaticamente afirmou o tribunal de 1ª instância, “se, no caso concreto, a entidade adjudicante previu no respetivo caderno de encargos o dever de as concorrentes indicarem, para cada intervenção dos trabalhos de Manutenção de Meia Vida, os respetivos valores globais para a mão-de-obra, peças, componentes diversos, materiais, equipamentos, ferramentas, meios especiais, transporte e envido de resíduos, é porque entendeu que estes elementos eram decisivos, essenciais, para a execução do contrato a adjudicar”.
Resultando manifesto da documentação concursal que era entendimento da Adjudicante que os concorrentes se teriam de vincular a uma determinada condição contratual, através da apresentação de documento discriminado, mal se compreenderia, como de algum modo se afirmou já, que essa Entidade promotora do concurso, do qual decorrerá a adjudicação final, pudesse, depois de conhecer as propostas apresentadas, alterar os pressupostos e requisitos do concurso, dispensando a apresentação do documento que anteriormente exigira, ou desconsiderando a sua essencialidade.
Mais uma vez, esteve pois bem o tribunal a quo ao afirmar no seu discurso fundamentador do decidido, que irreleva “por desnecessária e redundante, a falta de menção expressa por parte da entidade adjudicante quanto à “sanção” de exclusão das propostas para o caso de os concorrentes não apresentarem os termos ou condições aí indicados e, bem assim, o facto de o Mapa de Quantidades constante do Anexo 13 não conter a informação solicitada no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos”.
Na realidade, não tenho a Contrainteressada, aqui Recorrente S. “indicado na respetiva proposta os valores globais a que se referido o Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, não há então como não concluir que esta omitiu termos e condições a que a entidade adjudicante pretendia que esta se vinculasse [artigo 57.º, n.º 1, alínea c), do CCP], o que, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP e da alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, consubstancia um fundamento material de exclusão da sua proposta”.
Como afirmou ainda acrescidamente o tribunal a quo, e aqui se ratifica, “ainda que da mera inclusão no caderno de encargos de tais termos ou condições não fosse possível concluir que a entidade adjudicante pretendeu obter a vinculação dos concorrentes quanto aos mesmos, o certo é que os presentes autos evidenciam que a informação exigida no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos se apresentava como relevante para a boa execução do contrato adjudicado”.
Todas as pistas relativamente ao que aqui importa referir, em bom rigor, estão-nos dadas pelo tribunal a quo, designadamente quando paradigmática e lapidarmente afirmou que “conforme dimana claramente do probatório coligido nestes autos, nomeadamente, do Ponto 9.3.1. das Condições Técnicas do Cadernos de Encargos [Ponto E) dos factos provados], é, além do mais, possível antever-se que a faturação de qualquer transporte de outros equipamentos deverá, em sede de execução, ser efetuada de acordo com os preços unitários que se encontram previstos para a utilização de equipamentos especiais na Manutenção de Meia Via [e só consagrados no Ponto 24.6 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, uma vez que o Mapa de Quantidades consagrado no Anexo 13 nada prevê neste âmbito]”.
Com efeito, só a informação a incluir na lista omitida pela aqui contrainteressada S. permitiria proceder adequadamente à faturação dos valores a pagar pela Entidade Adjudicante designadamente, face ao “transporte, por via rodoviária, de outros equipamentos cujas características não permitam o transporte pelo meio referido em 8.6.4”.
Como mais uma vez afirmou o Tribunal a quo, “sem prejuízo do que vai dito, não se olvide que a falta de cumprimento por parte de um ou mais concorrentes quanto a um aspeto do contrato não submetido à concorrência pelo caderno de encargos, ignorando-o frontalmente, acaba por, inevitavelmente, criar uma situação de desigualdade inadmissível [artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP] face a concorrentes que, como a Autora, cumprindo a referida exigência procedimental, acabaram por se vincular a um aspeto da execução do contrato a que, porém, outros “escaparam” por o haverem omitido [em sentido semelhante, veja-se o supra citado Acórdão do STA, de 29 de Setembro de 2016, proferido no processo n.º 0867/16 e, bem assim, o Acórdão do TCA-Sul, de 221 de Fevereiro de 2019, proferido no processo n.º 26/18.8BEBJA.”
Assim, resta a esta instância concluir como concluiu o tribunal a quo, no sentido de “que mal andou o júri do procedimento ao considerar que a omissão da informação exigida pelo Ponto 24.6.1 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos não consubstanciava um fundamento de exclusão da proposta dos concorrentes, nos termos dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, n.º 2, alínea d), todos do Código de Contratos Públicos”.
Sem surpresa, em face de tudo quanto supra se expendeu, negar-se-á provimento ao Recurso.
A E. veio ainda apresentar Recurso subsidiário relativamente a “outros vícios, imputáveis ao ato impugnado, em que a posição manifestada no processo pela Autora não foi atendida pelo Tribunal a quo.”
Em qualquer caso o referido Recurso Subsidiário visou tão-só acautelar a eventualidade “de a questão suscitada pela IP vir a acolher provimento no seu recurso”.
No entanto, como resulta já do precedentemente afirmado, uma vez que se negará provimento aos Recursos independentes apresentados, fica, por natureza, prejudicado o Recurso subsidiário apresentado.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento aos Recursos independentes, não se conhecendo o Recurso Subsidiário, mais se confirmando a Sentença Recorrida,
Custas pela Recorrente
Porto, 3 de abril de 2020
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
