Cumpre apreciar e decidir.

Fundamentos
De Facto
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) O Requerente é Sargento-Ajudante do quadro da GNR, com o n.º ...30, a prestar serviço no Comando Territorial do Porto da Guarda Nacional Republicana - cfr. fls. 1 do processo administrativo apenso e doc. n. º ... junto com o requerimento inicial.

2) O Requerente detém uma Licenciatura em Segurança Comunitária e Mestrado em Criminologia - cfr. fls. 1 a 15 do processo administrativo apenso e docs. n.º ... e ... juntos com o requerimento inicial.

3) O Requerente tem 44 anos de idade - facto não controvertido e cfr. doc. n.º ... junto com o requerimento inicial.

4) Por despacho n.º ...21, do Ministro da Administração Interna, de 28 de Setembro de 2021, foram fixadas as áreas de interesse para o Quadro Superior de Apoio e para o Quadro de Chefes da Banda de Música, da Guarda Nacional Republicana, constantes do Anexo ao referido despacho - cfr. fls. 101 do processo administrativo apenso.

5) A coberto da Informação n.º ...06, de 29.07.2022, com despacho de concordância do Comandante-Geral da GNR, foi proposto ao Ministro da Administração Interna, a composição do Mapa de Pessoal Militar (MPM) e do Mapa de Pessoal Civil (MPC) para o ano de 2023 - cfr. fls 16 a 27 do processo administrativo apenso.

6) No dia 18.08.2022, ao abrigo do Despacho de delegação de competências n.º ...22, publicado na 2.ª série do Diário da República, de 25 de maio de 2022, foi aprovado pela Secretária de Estado da Administração Interna, o MPM da GNR - cfr. fls 28 a 33 do processo administrativo apenso.

7) Em 16.05.2023 foi elaborada pela Direcção dos Recursos Humanos da GNR a informação n.º ...04, do qual consta, entre outras, a seguinte matéria:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. fls. 35 a 49 do processo administrativo apenso.

8) Em 01.06.2023, o Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, exarou o despacho n.º ...3..., com o teor que se transcreve:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. fls. 50 a 53 do processo administrativo apenso

9) Pelo despacho n.º ...3..., de 01.06.2023, do Comandante-Geral da GNR, foi concedida a autorização para a abertura do concurso de admissão ao 2.º Curso de Formação de Oficiais, para ingresso no Quadro de Técnicos de Enfermagem, Diagnóstico e Terapêutica e no Quadro Superior de Apoio, do qual se extrai a seguinte fundamentação:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. fls. 54 a 58 do processo administrativo apenso.

10) O Requerente foi opositor ao concurso de admissão ao 2.º Curso de Formação de Oficiais, para a vaga de Direito, do Quadro Superior de Apoio - facto não controvertido e cfr. fls. 60 do processo administrativo apenso.

11) Em 31.06.2023, o júri do concurso reuniu e procedeu à análise das candidaturas, propondo a exclusão do Requerente, com o seguinte fundamento: “Não cumpre o mencionado no ponto 3.b. da nota de abertura do convite (ser detentor do grau de mestre, com um ciclo de estudos completo, nas correspondentes áreas de educação e formação)” - cfr. fls. 84 a 88 do processo administrativo apenso.

12) O júri do concurso deliberou, além do mais, a calendarização prevista para o procedimento concursal, definindo o dia 19.09.2023 como data da convocatória para o início do Curso - cfr. fls. 87 do processo administrativo apenso.

13) Em 21.07.2023, o Requerente foi pessoalmente notificado da sua não admissão ao procedimento concursal, em virtude de não cumprir com o requisito mencionado no facto 11) supra - cfr. fls. 99 do processo administrativo apenso.

14) A presente providência cautelar foi apresentada em juízo, neste Tribunal Administrativo, em 10.07.2023 - cfr. fls. 1 do SITAF.
De Direito

É objecto de recurso a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que julgou o processo cautelar improcedente.
Pretende o Recorrente ver revertida a sentença com base em três ordens de razões, a saber:
a. “Nulidade da sentença por ter sido prolatada antes da junção aos autos do Processo Administrativo Instrutor [doravante PA] completo;”
b. “Do erro de julgamento por violação do disposto no n.º 2 do artigo 114.º e artigo 160.º do CPA - imperfeição e ineficácia do ato impugnado -, e/ou nulidade da sentença;”
c. “Erro de julgamento quanto à apreciação do referido requisito negativo para o decretamento da providência.”;
Cremos que carece de razão.
Antes de mais importa ter presente que o Tribunal a quo iniciou a sua análise procedendo a uma análise da situação no sentido de aferir, partindo dos pedidos formulados pelo Recorrente no RI, qual a decisão que poderia efetivamente ir ao encontro da pretensão do Recorrente;
Assim, foi especificamente referido na sentença: “Importa começar por se salientar que a razão de ser do processo cautelar é a de permitir, em concretização do comando constitucional do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, consagrada no artigo 268.°, n.° 4 da Constituição da República Portuguesa, o decretamento judicial de medidas cautelares adequadas a salvaguardar os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, enquanto não é, definitivamente, decidida a causa principal. Por outras palavras, tal meio processual visa a adopção de providências que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, promovendo não apenas uma regulação provisória dos interesses em litígio, como assegurando, igualmente, uma tutela jurisdicional com carácter de urgência, ainda que para tal efeito o tribunal proceda a uma avaliação perfunctória do mérito da pretensão do Requerente. (...)
Com a presente acção cautelar, o Requerente pretende obter, por um lado, a suspensão da eficácia do Despacho do Comandante-Geral da GNR, de 01.06.2023, que autorizou a abertura ao 2.° Curso de Formação de Oficiais para o ingresso no Quadro Superior de Apoio e, por outro, no caso de o 2.° CFO prosseguir, que seja provisoriamente admitido ao mesmo, por não poder ser excluído por falta de formação na área de educação e formação pretendidas pela GNR, de modo a que - e uma vez preenchidos os demais requisitos - possa integrar o Curso, tudo na mesma situação dos demais concorrentes. (...).
Vejamos,
O Requerente candidatou-se ao 2.º Curso de Formação de Oficiais da GNR, tendo sido excluído, desde logo, com o fundamento de que “Não cumpre o mencionado no ponto 3.b. da nota de abertura do convite (ser detentor do grau de mestre, com um ciclo de estudos completo, nas correspondentes áreas de educação e formação)” - cfr. facto 11) do probatório.
Assim sendo, consideramos que a eventual suspensão do acto que autorizou a abertura do 2.º Curso de Formação de Oficiais da GNR não assegura, por si só, a salvaguarda dos interesses do Requerente, nem, inclusive, salvaguarda os demais interesses, públicos e privados, em presença. (...)
O que significa, portanto, que o decretamento, sem mais, da suspensão da eficácia do acto, não tutela, eficazmente, os interesses do Requerente, pois este apenas assegura a manutenção do status quo ante, o que conduz, naturalmente, à paralisação dos efeitos daquele acto, fazendo com que, durante a pendência do processo principal, tudo se mantenha como estava antes de o acto ter sido praticado. (...)
Portanto, da mesma forma que existe, em processos principais, acções em que há lugar à impugnação de actos administrativos e situações em que existe a dedução de pedidos de condenação à pratica de actos administrativos, devemos, assim, neste plano, igualmente, distinguir as situações em que o que se pretende é conservar a situação preexistente ou aquelas em que se pretende obter um novo efeito de direito que foi omitido ou recusado por acto administrativo de conteúdo negativo. No fundo, e da eventual suspensão do acto não resultará, certamente, a manutenção do Requerente no procedimento concursal e a sua subsequente admissão ao 2.º Curso de Formação de Oficiais. A tutela jurisdicional efectiva exige e compreende, no caso concreto, a adopção de uma providência antecipatória, de forma a acautelar a situação jurídica do Requerente, o que passará, naturalmente, pela adopção ou prestação de medidas necessárias a minorar ou mitigar as consequências do retardamento da decisão sobre o mérito da causa.
Assim sendo, e dentro do quadro da adequação e necessidade da medida cautelar a apreciar/decretar, será na perspectiva da admissão provisória a concurso que se irá aferir a verificação dos pressupostos legais de que depende o decretamento da providência cautelar. (...)
Em nosso entender, apesar de nas providências antecipatórias, como no presente caso, a decisão ter de proceder a uma apreciação mais exigente da probabilidade de procedência da pretensão principal, nem por isso se terá de apreciar, discriminadamente, todos os vícios invocados pelo requerente, mas tão só de apreciar global e sumariamente tal probabilidade de procedência. Isto é, a apreciação tem de se circunscrever “dentro dos limites que são próprios da tutela cautelar, para não comprometer nem antecipar o juízo de fundo que caberá formular no processo principal” - cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, pág. 427.”.
Assim, temos que o Tribunal a quo efetuou a sua apreciação inicial considerando a decisão que melhor salvaguardaria os interesses do Recorrente, ou seja, analisou-a com o fim de determinar se estariam reunidos os pressupostos para que fosse proferida uma providência cautelar antecipatória no sentido de ser o Recorrido condenado a admitir provisoriamente o Recorrente ao procedimento de admissão ao CFO e posterior frequência do mesmo.
E com toda a razão o fez.
Efetivamente, e como infra se irá pormenorizar, a mera suspensão da eficácia do ato apenas irá suspender a eficácia do despacho que determinou a abertura do procedimento promocional até que seja proferida decisão no processo principal.
Ora o decurso de tal período de tempo irá prejudicar o Requerente na medida em que é este um dos motivos que alega para a verificação do periculum in mora, isto é, o decurso do tempo irá limitar-lhe a aptidão para ultrapassar com êxito os métodos de seleção na medida em que, à data em que tal suceder, já estará com mais idade e com menos capacidades físicas.
Assim a suspensão do ato em apreço ser-lhe-á seguramente prejudicial, pelo que o Tribunal a quo cingiu primeiramente a sua apreciação com vista à eventual prolação de providência cautelar antecipatória, nos termos transcritos.
Posto isto, e nesta ótica de prolação de providência antecipatória, entendeu a referida sentença que se encontrava verificado o requisito do periculum in mora, na medida em que “a reconstituição in natura pressupõe a apreciação das condições de admissão existentes à data de abertura deste concurso, o que nos leva, consequentemente, a dar razão ao Requerente quando alega, precisamente, que nesse momento, já com idade mais avançada, a capacidade e adestramento serão certamente diferentes e menos vantajosos para o Requerente, em comparação com outros opositores certamente mais novos, o que nos inculca a ideia de que a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo - o avançar da idade do Requerente - tornará, certamente, a decisão totalmente inútil, porque tal evolução conduzirá à produção de danos dificilmente reparáveis, que mais não é do que a capacidade do Requerente - enquanto ser humano dotado de características idiossincráticas - em ultrapassar as provas físicas, médicas e psicológicas necessárias à admissão da frequência do Curso de Formação de Oficiais. À medida que o tempo avança, tais aptidões degradar-se-ão, como é natural.”;
Já quanto ao preenchimento do 2º requisito, o do fumus boni iuri, referiu a sentença “se o Requerente, sendo detentor de um Mestrado em Criminologia, poderá candidatar-se ao 2.º Curso de Formação de Oficiais.”, especificando e rebatendo de forma devidamente fundamentada de facto e de direito, cada um dos vícios assacados pelo Recorrente.
Assim, e analisando o conteúdo não só do despacho 193/23-OG como o da Informação ...04 que lhe esteve subjacente, concluiu pela improcedência dos variados vícios invocados.
Ora, aqui chegados deparamo-nos com o 1º e 2º vícios assacados pelo Recorrente à sentença.
Como referido, o Recorrente entende que a sentença é nula por ter sido proferida antes da junção aos autos do PA instrutor completo, alegando que, conforme alertou em requerimento apresentado nos autos, o PA não se encontrava completo na medida em que a sua ficha curricular não estava completa terminando abruptamente na fl. 17 do PA.
Ora antes de mais importa rebater a aplicabilidade aos presentes autos do Acórdão do TCASul, proferido em 31/07/2015, Proc. 12365/15, na medida em que o mesmo se refere a uma situação em que a aí Recorrente não havia sido notificada da junção do PA aos autos.
Já nos presentes autos o Recorrente foi devidamente notificado da junção aos autos não só da oposição como da junção do PA, por ofício datado de 25/08/2023, do TAF de Penafiel constante de fls. 383 do SITAF. E o extrato da sua ficha curricular foi remetido tendo em vista os factos que o Recorrido pretendia provar e que se relacionavam com a qualidade de militar e com a formação do Recorrente, tendo sido devidamente considerados na matéria considerada provada nos pontos 1 e 2 da Sentença.
Ademais o Recorrente continua sem especificar qual a informação que pretendia que fizesse parte da sua ficha curricular e cuja omissão lhe causa prejuízo, atendendo à matéria em apreço nos autos, motivo que certamente levou a que o Tribunal a quo, (a quem cabe a condução do processo), não tivesse determinado ao Recorrido que procedesse à sua junção aos autos.
Assim, o PA instrutor foi junto aos autos pelo Recorrido, em 04/08/2023, e a sua junção foi efetiva e devidamente notificada ao Recorrente, desatendendo-se, desta feita, os argumentos esgrimidos relativamente a esta questão.
E o que dizer do alegado erro de julgamento por violação do disposto no n.º 2 do artigo 114.º e artigo 160.º do CPA decorrente da não publicação da Informação ...04, que esteve subjacente à aprovação do Despacho 193/23-OG, (objeto dos presentes autos)?
Apenas que também aqui não assiste razão ao Recorrente.
Alega o Recorrente que o ato objeto dos presentes autos padece do vício de imperfeição ou ineficácia, na medida em que a sua publicitação deveria ter englobado igualmente a publicitação da Informação ...09, sem o que não lhe é dado a conhecer os alegados fundamentos do despacho em causa.
Assim, coloca em causa a perfeição do ato suspendendo, porquanto a Administração não cumpriu os desígnios previstos na lei substantiva relativamente à notificação, suscitando que a mesma deveria ter sido operada através da alínea a) do n.º 2 do art.º 114.º do CPA, invocando assim ineficácia do ato que espoletou o procedimento concursal tendente à admissão à frequência do 2.º CFO - QSAP.
Diz-nos a doutrina que: “São requisitos de eficácia aquelas exigências que a lei faz para que um acto administrativo, uma vez praticado, possa produzir os seus efeitos jurídicos.”.
Com efeito, enuncia o n.º 1 do artigo 155.º do CPA, que o ato administrativo produz os seus efeitos a partir da data em que é praticado, sendo que a aferição desse momento se concretiza através do inciso no n.º 2 do mesmo artigo, considerando-se praticado logo que estejam preenchidos os seus elementos essenciais - autor, destinatário, objeto -, não obstando à perfeição do ato.
O Despacho que o Recorrente pretende impugnar consubstancia uma decisão administrativa que visa produzir efeitos jurídicos externos, conformando no caso concreto, a abertura de um procedimento concursal dirigido a um número indeterminado de militares que eventualmente possam cumprir os requisitos exigidos para a sua admissão.
Este Despacho configura assim um ato plural “em que a Administração Pública toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes”, materializando-se a sua execução de forma instantânea, consumindo-se os seus efeitos numa só atuação, a abertura do procedimento concursal.
Assim, cumprindo o disposto no art.º 3.º das Normas do Concurso de Admissão ao Curso de Formação de Oficiais e ao Curso de Formação de Oficiais Técnicos, (aprovadas pelo Despacho n.º ...2..., de 21/01/2022, do Exmo. Comandante-geral da GNR), conjugado com os artigos 158.º e 159.º, ambos do CPA, a Administração procedeu à publicação do aviso de abertura do procedimento concursal, na publicação oficial da GNR, mais concretamente na Ordem de Serviço, que configura a forma que o órgão competente para a decisão, rectius Exmo. Comandante-geral da GNR, detém para comunicar com o efetivo.
Acresce que analisando o Despacho objeto dos presentes autos, verificamos que todos os elementos exigidos pelo artigo 151.º do CPA, se encontram reunidos, mais concretamente, autor do ato; menção do uso de delegação de poderes, (se ela existir); fundamentos da decisão; texto integral do ato administrativo; data da decisão; indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e do prazo para o efeito.
Por outro lado, o aviso de abertura, apesar de configurar uma decisão administrativa com conteúdo aplicável a uma pluralidade de destinatários, efetivamente não configura um ato ablativo de direitos, ou que imponha deveres ou encargos, pelo que não obrigava a uma notificação pessoal, nos termos do artigo 114.º do CPA.
Efetivamente, o universo potencial de militares que poderiam constituir-se como opositores no referido procedimento concursal são em número superior a 25 candidatos, pelo que a sua notificação pode ser operacionalizada através de anúncio, leia-se Ordem de Serviço, o que aconteceu. Esta fórmula possibilita o conhecimento em simultâneo por todos os interessados, porquanto esta publicação ocorre diariamente e constitui dever de todos os militares a sua leitura e conhecimento.
De salientar ainda que, e ao contrário do que sucede com a publicação, conforme o n.º 2 do artigo 158.º do CPA, a notificação não constitui um requisito de eficácia do ato administrativo, mas antes uma condição de oponibilidade dos efeitos jurídicos desfavoráveis que dele resultam, quando se trate de atos impositivos de deveres ou encargos ou que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos, o que não acontece, pelo que não será de aplicar o alegado n.º 3 do artigo 95.º do CPTA.
Ora, como estamos face a um procedimento concursal, que, como já mencionámos, não conforma nenhum ato que provoque qualquer imposição de deveres, encargos, ónus ou que cause prejuízos ou restrinja direitos, só se pode concluir que não prevalece a tese defendida pelo Recorrente.
Como nota final, se o Recorrente, pretendesse ter acesso à totalidade do processo, subjacente à tomada de decisão da Administração, sempre poderia ter deitado mão do instituto previsto no art.º 82.º do CPA.
Estamos face a um direito de informação procedimental, que se encontra concretizado, de modo particular, nos artigos 82.º a 84.º do CPA, de onde se extrai que o seu conteúdo consiste no seguinte: no direito dos interessados a obter informações por escrito - artigo 82.º do CPA; no direito à consulta do processo e à passagem de certidões - artigo 83.º do CPA.
Desde modo conclui-se pela não verificação do alegado vício de imperfeição ou ineficácia do ato administrativo sub judice.
Ademais, o direito de impugnar o vertido na referida Informação não se mostra minimamente coartado desde logo porque tal informação consta do PA instrutor junto aos autos pelo Recorrido e o ora Recorrente teve acesso à mesma, pelo que poderia ter-se pronunciado sobre os fundamentos aí vertidos ao abrigo do princípio do contraditório.
Assim, e retomando a sentença, temos que a mesma, considerou, de forma perfeitamente fundamentada de facto e de direito, que, no que concerne à possibilidade de prolação de providência cautelar antecipatória, não se encontrava preenchido o requisito do fumus boni iuris.
De facto, pode expressamente ler-se na sentença recorrida que:
“Assim, dentro dos limites que são próprios da tutela cautelar, concluímos que não será provável que a pretensão a formular no processo principal venha a ser julgada procedente. Neste “juízo positivo de probabilidade”, não se justificará a concessão da providência. O que significa, portanto, que não se encontra demonstrado e provado o requisito do “fumus boni iuris”, pelo que o pedido de decretamento de admissão provisória do Requerente à frequência do 2.º Curso de Formação de Oficiais da GNR deverá ser indeferido, por ausência de verificação dos requisitos cumulativos para a sua decretação.” Ou seja, o Tribunal a quo, pelo facto de não considerar preenchido o requisito do fumus boni iuris, indeferiu o pedido de decretamento de providência cautelar.
Mas ainda assim, e não obstante a delimitação do pedido que melhor serve os interesses do Recorrente, o Tribunal a quo pronunciou-se sobre a possibilidade de decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato, uma vez que vislumbrou a procedência de um dos vícios invocados pelo Recorrente.
Quanto a este alegado vício pode ler-se na sentença: “Como vimos precedentemente, o requerente formulou, além da admissão provisória a concurso, o pedido de suspensão da eficácia do Despacho do Comandante-Geral da GNR, de 01.06.2023, pedido que consubstancia a providência cautelar a adoptar ao serviço dos processos de impugnação de actos administrativos, em que o Autor reage a uma modificação introduzida na ordem jurídica por um acto de conteúdo positivo, que ele pretendia que não tivesse sido praticado, o que, como revelámos, não tutelava, eficazmente, os interesses do Requerente, pois este apenas assegurava a manutenção do status quo ante, o que conduz, naturalmente, à paralisação dos efeitos daquele acto, fazendo com que, durante a pendência do processo principal, tudo se mantenha como estava antes de o acto ter sido praticado.
Não obstante, a verdade é que por se vislumbrar a procedência de um dos vícios invocados pelo Requerente, importa, então, tecer breves considerações sobre a possibilidade de ser decretada a referida suspensão do acto - atento, igualmente, não apenas à tutela jurisdicional efectiva como à obrigatoriedade de pronúncia do Tribunal sobre todas as questões colocadas.
E, para percepção desta autonomização, sempre se dirá que o objecto do processo de condenação, como vimos, não se define por referência ao acto de indeferimento, mas à posição subjectiva de conteúdo pretensivo do autor, pelo que a procedência dos vícios de forma são insusceptíveis de conferir ao Requerente o direito material de que se arroga.
Assim, perscrutando os vícios invocados pelo Requerente, vem ainda imputado ao acto suspendendo o “vicío de incompetência”, alegando este, no fundo e em síntese que “ o Comandante-Geral da GNR prolatou o ato objeto da presente providência sem que: O Ministro da Administração Interna tivesse previamente emitido o despacho prévio favorável e autorizante do mesmo previsto nos n.°s 1 e 2 do artigo 126.° do D.L. n.° 10/2023, de 8 de fevereiro; O Ministro da Administração Interna e o Ministro das Finanças tivessem decidido quais as áreas específicas com interesse para a Guarda e fixado o quantitativo de admissão, nos termos previstos nos artigos 93.°, n.°s 1 e 5, 199.°, n.° 2 e 213.° do EMGNR”;
Na verdade, verifica-se o vício invocado.
Por referência à actuação do Comandante-Geral da GNR, denota-se o vício de falta de legitimação do sujeito, uma vez que se verifica a exigência legal de uma autorização. Nos termos da lei, mais propriamente, segundo o disposto no artigo 93.º, n.º 5 do EMGNR, resulta que o número de vagas para admissão aos cursos de ingresso na categoria de oficiais, sargentos e guardas é fixado anualmente pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração interna, sob proposta do comandante-geral da Guarda, pelo que o exercício da competência do CGGNR depende da prévia autorização de outro órgão, já que a autorização legalmente exigida não integra a fase preparatória do procedimento autorizado. Portanto, a autorização é o acto administrativo que possibilita o exercício da competência.
Embora possa vir, por circunstâncias de facto, a ser emitida em momento tardio, a verdade é que a autorização se inscreve no plano lógico, num momento prévio, anterior ao do desencadeado do procedimento autorizado. Neste sentido, a falta de autorização constitui uma falta de legitimação do sujeito, situação que conduz à regra geral da anulabilidade do acto - cfr. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, Almedina.
Nestes termos, procede o vício de falta de legitimação do sujeito.”.
E, considerando verificado este vício, analisado em sede de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato, pronunciou-se assim o Tribunal a quo sobre a ponderação de interesses prevista no n.º 2 do artigo 120.º:
“Atento a pronúncia das partes a este respeito, entende o Tribunal que não deverá ser decretada a suspensão do acto administrativo, já que se exige que as providências cautelares a adoptar se devem limitar ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo Requerente. No fundo, considerando os interesses (públicos e privados) em jogo, a atribuição da providência requerida causaria danos desproporcionados, pelo que é necessário acautelar, neste caso, os danos causados a outros interesses, mormente, ao interesse público defendido pela Entidade Requerida e aos demais opositores do concurso. Por outras palavras, o princípio da proporcionalidade, na sua vertente de necessidade, é o parâmetro conformador na determinação da providência a adoptar, pelo que esta indispensabilidade determina que entre todos os meios alternativos, deva ser escolhido aquele que implique uma lesão menos grave dos interesses sacrificados. Em face desta avaliação, mostra-se relativamente excessivo o decretamento da suspensão do acto administrativo, visto que estaríamos a imprimir um significativo sacrifício ao interesse público defendido pela Entidade Requerida e, bem assim, às legítimas aspirações dos restantes opositores ao concurso, quando o Requerente, para além de não obter, pela via da suspensão, qualquer alteração da sua situação jurídica, não almejará alcançar, previsivelmente, a pretensão material no processo principal.
Concluindo, no balanceamento entre custos e benefícios, existirá, certamente, um custo acrescido em decretar a suspensão do acto em relação aos benefícios de que o Requerente possa, eventualmente, vir a usufruir. Entre o benefício, para ele, de ver o procedimento parado e o custo a isso inerente - sucessiva impossibilidade de os restantes opositores verem estabilizada a sua situação jurídica e almejarem a integração nos quadros da Guarda e a impossibilidade de a Entidade Requerida suprir a escassez de recursos humanos - não é possível, numa avaliação global, decretar a suspensão do acto administrativo.
Em face do exposto, conclui-se, também, que a providência requerida, nos termos em foi formulada, não pode ser decretada, devendo, consequentemente, ser rejeitado o seu decretamento.”.
Revemo-nos nesta leitura do Tribunal a quo.
Efectivamente, com a suspensão da eficácia do ato, (como bem começa por referir a sentença), o procedimento concursal fica assim suspenso até que seja proferida decisão, com trânsito em julgado, na ação administrativa principal intentada.
Ora, previsivelmente tal implicará que o procedimento concursal permanecerá suspenso durante 3 ou 4 anos;
E, mesmo considerando que a final o Recorrente obtém provimento, (consideração que se rejeita na medida em que, no limite poderia obter decisão que anulasse o ato administrativo e nunca decisão que condenasse a Administração a incluir a área de Criminologia nas áreas de formação abrangidas pelo concurso), tal resultaria que nessa data já com uma idade mais avançada lhe seria muito mais difícil (de acordo não só com o reconhecido na sentença como no alegado pelo próprio Recorrente) conseguir superar os métodos de seleção, nomeadamente as provas físicas, psicológicas e exames médicos.
E tal dificuldade seria, naturalmente, extensível aos restantes candidatos.
Assim teremos de concluir que o seu benefício com a suspensão de eficácia do ato seria nulo; ao invés, a prossecução do procedimento concursal permitirá aos candidatos admitidos submeterem-se às provas no imediato e, obtendo aprovação, frequentarem o curso e ingressarem na categoria de Oficiais.
Ao invés, do lado da entidade Recorrida permitir-lhe-á colmatar as necessidades existentes nestas áreas de formação, necessidades essas reconhecidas na sentença.
Ora desde logo pelo exposto só se pode concluir que por maior ou menor que seja o prejuízo para os interesses contrapostos ao do Recorrente (seja o do ora Recorrido seja o dos contrainteressados), serão estes sempre superiores aos que resultariam para o Recorrente no decretamento da providência, desde logo porque, para a sua situação em concreto os prejuízos advenientes do decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato são iguais aos prejuízos que sofrerá com o seu não decretamento.
Face ao exposto também este último vício assacado ao aresto não se verifica, pelo que só se pode considerar que andou bem o Tribunal na decisão tomada, não enfermando a recorrida sentença de nenhum vício que eventualmente pudesse conduzir à sua revogação.
Em suma:
Da nulidade -
Segundo o artigo 615º do NCPC (artigo 668º CPC 1961), ex vi artigo 1º do CPTA, sob a epígrafe “Causas de nulidade da sentença”,

1 - É nula a sentença quando: a) Não contenha a assinatura do juiz; b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível; d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido. 2 -…. . 3 -….. . 4 - As nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades. Nos termos das alíneas b) e c) só ocorre nulidade quando falte a fundamentação (de facto/de direito devidamente especificada) ou quando a fundamentação da decisão aponta num sentido e a decisão em si siga caminho oposto, ou seja, as situações em que os fundamentos indicados pelo juiz deveriam conduzir logicamente a um resultado oposto ao que se contém na sentença ou agora, também quando a decisão seja ininteligível por alguma ambiguidade. Dos incontáveis arestos dos tribunais superiores que reiteram a mesma doutrina jurisprudencial nesta matéria, retemos o Acórdão do Pleno da Secção do CA do Supremo Tribunal Administrativo, de 15/11/2012, proc. 0450/09, que sumariou: “(…) II - A estrutura da sentença está concebida no artº 659º do CPC, devendo a mesma começar por identificar as partes, o objecto do litígio (fixando as questões que que ao tribunal cumpre solucionar), os fundamentos (de facto e de direito) e concluindo com a decisão. Delineada a estrutura deste acto jurisdicional (por excelência), o desvio ao figurino gizado pelo legislador ocasiona uma patologia na formação e estruturação da decisão susceptível de a inquinar de nulidade (artº 668º nº 1 do CPC). III - Um dos elementos estruturantes da sentença é a fundamentação. Esta tem duas funções: uma função endoprocessual e uma função extraprocessual. A função endoprocessual é aquela que desenvolve a motivação da sentença, entendido como requisito técnico da pronúncia jurisdicional, no interior do processo; a função extraprocessual da motivação está ligada com a natureza garantista da absoluta generalidade e na consequente impossibilidade de a entender como derrogável ad libitum pelo legislador ordinário (e muito menos como derrogável ad libitum pelo juiz ou pelas partes. IV - A nulidade da sentença por falta de fundamentação só ocorre quando haja ausência absoluta de motivação, ou seja, total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que a decisão assenta. (…)”. Já a nulidade da alínea c) pressupõe um vício real no raciocínio expresso na decisão, consubstanciado na circunstância de a fundamentação explicitada na mesma apontar num determinado sentido, e, por seu turno, a decisão que foi proferida seguir caminho oposto, ou, pelo menos, diferente, ou ainda não ser perceptível face à fundamentação invocada. Isto é, a fundamentação adoptada conduz logicamente a determinada conclusão e, a final, o juiz extrai outra, oposta ou divergente (de sentido contrário). Não se confunde com o erro de julgamento, seja quanto à apreciação dos factos feita pelas instâncias, seja quanto às consequências jurídicas deles extraídas, por inadequada ter sido a sua subsunção à regra ou regras de direito pertinentes à situação concreta a julgar. Trata-se, pois, de uma irregularidade lógico-formal e não lógico-jurídica. Só releva, para este efeito, a contradição entre a decisão e os respectivos fundamentos e não eventuais contradições entre fundamentos de uma mesma decisão, por um lado, ou contradição entre decisões, fundamentadas ou não, por outro. Ao não existir qualquer contradição lógica, não se verifica esta nulidade, porquanto ela reporta-se ao plano interno da sentença, a um vício lógico na construção da decisão, que só existirá se entre esta e os seus motivos houver falta de congruência, em termos tais, que os fundamentos invocados pelo tribunal devessem, naturalmente, conduzir a resultado oposto ao que chegou.

E a omissão de pronúncia está relacionada com o dever que o nº 1 do artº 95º do CPTA impõe ao juiz de decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, não podendo ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
Nestes termos, a nulidade da decisão por omissão de pronúncia verificar-se-á quando exista (apenas quando exista) uma omissão dos deveres de cognição do tribunal, o que sucederá quando o juiz não tenha resolvido todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e cuja decisão não esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Este vício relaciona-se com o comando ínsito na 1ª parte do n.º 2 do artigo 608.º do CPC, segundo o qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, e não todos e cada um dos argumentos/fundamentos apresentados pelas partes, e excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras - cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, vol. V, Coimbra 1984 (reimpressão) e os Acórdãos do STA de 03/07/2007, proc. 043/07, de 11/9/2007, proc. 059/07, de 10/09/2008, proc. 0812/07, de 28/10/2009, proc. 098/09 e de 17/03/2010, proc. 0964/09, entre tantos outros.

Questões, para este efeito, são, pois, as pretensões processuais formuladas pelas partes no processo que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer ato (processual), quando realmente debatidos entre as partes - v. Antunes Varela in RLJ, Ano 122.º, pág. 112 e Teixeira de Sousa in “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220/221.

Voltando ao caso posto, como se deixou dito, a nulidade da decisão com fundamento na omissão de pronúncia apenas se verifica quando uma questão que devia ser conhecida na sentença não teve aí qualquer apreciação ou decisão, sem que a sua resolução tenha sido prejudicada pela solução dada a outras questões.

Repete-se que, se na apreciação de qualquer questão a dirimir o Tribunal não se pronúncia sobre algum ou alguns dos argumentos invocados pelas partes, tal omissão não constitui uma qualquer nulidade da decisão por falta de pronúncia. No caso em apreço, ao contrário do que vem arguido pelo Recorrente, a sentença proferida nos autos pronunciou-se sobre todas as questões sobre as quais se devia pronunciar e decidiu todas as questões submetidas à sua apresentação.

Conforme explanado no Despacho de sustentação:

Nulidade da sentença por ter sido prolatada antes da junção aos autos do Processo Administrativo Instrutor completo -

Entende o Recorrente que deve ser declarada a nulidade da sentença, porque o Recorrente veio requerer, expressamente, que fosse ordenada a notificação da Entidade Requerida para juntar aos autos o processo administrativo completo, o que o Tribunal de primeira instância ignorou. Afigura-se que não assiste razão ao Recorrente, e isto porque, compulsada a decisão proferida em 04.10.2023, verifica-se que o Tribunal deixou ali consignado, em momento prévia, que face às posições assumidas pelas partes nos respectivos articulados e aos elementos já juntos aos autos, designadamente documentais, inexistia matéria controvertida com relevância para a solução jurídica da causa. O que nos permitiu afirmar que o estado do processo, face aos documentos juntos aos autos, possibilitava, sem necessidade de mais provas - inclusive, a prova testemunhal requerida - o conhecimento do mérito da causa cautelar. Quer isto dizer que o Tribunal dispensou a produção de prova adiccional, designadamente, quer a junção da integralidade do processo administrativo quer a produção de prova testemunhal, decisão da qual o Autor não vem recorrer. Atenta a posição expressa, não se vislumbra como pode o Recorrente afirmar que existe uma omissão de pronúncia. Coisa distinta é que o ora Recorrente não concorde com o decidido. Deste modo, não se verifica a nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, al. d) do CPC.

Nulidade da sentença por omissão de pronúncia quanto à alegada ineficácia do acto -

Refere o Recorrente que na sequência da notificação da Oposição e junção do processo administrativo, veio o mesmo, através do seu Requerimento de fls. 431 do SITAF, invocar a verificação da ineficácia do acto, pelo que existia a obrigação de pronúncia sobre esta questão. Sem prejuízo do entendimento jurisprudencial que defende que a “decisão cautelar não passa obrigatoriamente por uma análise pormenorizada das ilegalidades atribuídas ao acto suspendendo - pois essa tarefa tem a sua sede própria na acção principal - e o que tal decisão deve ver é se a providência pedida globalmente goza do chamado «fumus boni juris”, a verdade é que como referido na sentença, “a tutela jurisdicional efectiva exige e compreende, no caso concreto, a adopção de uma providência antecipatória, de forma a acautelar a situação jurídica do Requerente, o que passará, naturalmente, pela adopção ou prestação de medidas necessárias a minorar ou mitigar as consequências do retardamento da decisão sobre o mérito da causa. Assim sendo, e dentro do quadro da adequação e necessidade da medida cautelar a apreciar/decretar, será na perspectiva da admissão provisória a concurso que se irá aferir a verificação dos pressupostos legais de que depende o decretamento da providência cautelar”, pelo que se considerou que “apesar de nas providências antecipatórias, como no presente caso, a decisão ter de proceder a uma apreciação mais exigente da probabilidade de procedência da pretensão principal, nem por isso se terá de apreciar, discriminadamente, todos os vícios invocados pelo requerente, mas tão só de apreciar global e sumariamente tal probabilidade de procedência. Isto é, a apreciação tem de se circunscrever “dentro dos limites que são próprios da tutela cautelar, para não comprometer nem antecipar o juízo de fundo que caberá formular no processo principal”. O que significa, consequentemente, que a apreciação do mérito efectuada pelo Tribunal se debruçou sobre a pretensão material do Recorrente, pelo que o objecto do processo e, naturalmente, a pronúncia do Tribunal, não se reconduziu à teoria “actocêntrica” da causa, mas antes na ponderação da posição subjectiva de conteúdo pretensivo invocada pelo Autor.

Não se verifica, assim, a nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, al. d) do CPC.

Nulidade da sentença por falta de fundamentação -

Vem, ainda, o Recorrente alegar a falta de fundamentação da sentença quanto à apreciação do requisito “ponderação de interesses”.

Não procede a nulidade invocada. É que, aceite-se ou não, a fundamentação vertida, a verdade é que ela existe, e tanto assim é que o Recorrente formulou argumentos tendentes a contrariar a fundamentação esgrimida pelo Tribunal quanto ao critério da ponderação de interesses.

Pelo exposto, entende-se que também não se verifica a nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, al. b) do CPC.

Desta feita desatende-se toda esta argumentação.

Isto posto,

Como é sabido, os critérios de decisão tendo em vista a adoção de providências cautelares foram profundamente alterados com a reforma do CPTA operada pela entrada em vigor do DL 214­G/2015, de 02/10.
Desde logo, porque foi abandonada a distinção estrutural em que assentava a anterior redação do art.º 120.º, n.º 1, alíneas a) e b) do CPTA, sendo hoje irrelevante determinar a natureza da providência a decretar (se de natureza antecipatória ou conservatória).
Depois, porque desapareceu igualmente o critério de decisão baseado na manifesta evidência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, consagrada na al. a) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, na redação anterior à reforma ocorrida em 2015.
Assim, e tendo-se presentes estas notas temos que, sob a epígrafe “critérios de decisão”, estabelece-se atualmente no art.º 120.º, n.º 1, do CPTA:
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Retiram-se deste preceito dois pressupostos cumulativos, de cujo preenchimento depende o decretamento da providência requerida: (i) em primeiro lugar, o periculum in mora, consubstanciado no risco de a demora na resolução definitiva do litígio conduzir a uma situação de facto consumado ou de causar ao requerente prejuízos de difícil reparação; (ii) depois, o fumus boni iuris, aqui consubstanciado pela probabilidade de o requerente vir a obter a procedência da pretensão por si formulada no processo principal.
A estes dois requisitos soma-se um terceiro, previsto no n.º 2 do mesmo artigo 120.º, e que diz respeito à necessidade de ponderar os interesses públicos e privados em presença. Assim se lê na norma referida: “Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
Deste modo, são três os requisitos de que depende o decretamento da providência requerida. E sublinhe-se de novo que tais requisitos têm natureza cumulativa.

Aqui chegados, e uma vez que atualmente a pedra de toque do contencioso cautelar reside na aferição do requisito do fumus boni iuris, o Tribunal a quo afastou-o.
Como bem avançou: dentro dos limites que são próprios da tutela cautelar, concluímos que não será provável que a pretensão a formular no processo principal venha a ser julgada procedente. Neste “juízo positivo de probabilidade”, não se justificará a concessão da providência. O que significa, portanto, que não se encontra demonstrado e provado o requisito do “fumus boni iuris”, pelo que o pedido de decretamento de admissão provisória do Requerente à frequência do 2.º Curso de Formação de Oficiais da GNR deverá ser indeferido, por ausência de verificação dos requisitos cumulativos para a sua decretação.
E, em termos de ponderação de interesses não foi menos assertivo.
Com efeito, Atento a pronúncia das partes a este respeito, entende o Tribunal que não deverá ser decretada a suspensão do acto administrativo, já que se exige que as providências cautelares a adoptar se devem limitar ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo Requerente. No fundo, considerando os interesses (públicos e privados) em jogo, a atribuição da providência requerida causaria danos desproporcionados, pelo que é necessário acautelar, neste caso, os danos causados a outros interesses, mormente, ao interesse público defendido pela Entidade Requerida e aos demais opositores do concurso. Por outras palavras, o princípio da proporcionalidade, na sua vertente de necessidade, é o parâmetro conformador na determinação da providência a adoptar, pelo que esta indispensabilidade determina que entre todos os meios alternativos, deva ser escolhido aquele que implique uma lesão menos grave dos interesses sacrificados.
Em face desta avaliação, mostra-se relativamente excessivo o decretamento da suspensão do acto administrativo, visto que estaríamos a imprimir um significativo sacrifício ao interesse público defendido pela Entidade Requerida e, bem assim, às legítimas aspirações dos restantes opositores ao concurso, quando o Requerente, para além de não obter, pela via da suspensão, qualquer alteração da sua situação jurídica, não almejará alcançar, previsivelmente, a pretensão material no processo principal.
Concluindo, no balanceamento entre custos e benefícios, existirá, certamente, um custo acrescido em decretar a suspensão do acto em relação aos benefícios de que o Requerente possa, eventualmente, vir a usufruir. Entre o benefício, para ele, de ver o procedimento parado e o custo a isso inerente - sucessiva impossibilidade de os restantes opositores verem estabilizada a sua situação jurídica e almejarem a integração nos quadros da Guarda e a impossibilidade de a Entidade Requerida suprir a escassez de recursos humanos - não é possível, numa avaliação global, decretar a suspensão do acto administrativo.
Do exposto se extrai que a sentença se mostra devidamente fundamentada, mormente tendo presente que se está perante uma providência cautelar que está intimamente ligada aos autos principais, sendo nestes que a pretensão do requerente irá ser analisada e decidida com a profundidade necessária, tratando-se, em sede cautelar, apenas de assegurar a utilidade da sentença que aí venha a ser proferida mediante a adopção de medidas urgentes baseadas necessariamente numa apreciação sumária e perfunctória do caso.
Improcedem as Conclusões das alegações.

Decisão
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 12/01/2024

Fernanda Brandão
Rogério Martins
Isabel Jovita