| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I - Relatório.
J..., cidadão da República Popular da China, residente nos Estados Unidos da América, doravante Recorrente, que no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa deduziu intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias contra o Ministério da Administração Interna, doravante Recorrido, com vista à intimação do Recorrido para, no âmbito do procedimento de autorização de residência com fundamento em actividade de investimento, adoptar todos os actos materiais necessários à concretização de tal pretensão, nomeadamente, o agendamento de uma data para a recolha dos seus dados biométricos, e que, em consequência, seja emitida a peticionada autorização de residência, inconformado que se mostra com a sentença do TAC de Lisboa, de 15/06/2023, que indeferiu liminarmente o requerimento inicial, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões:
“…
A. A Sentença proferida no dia 15 de junho de 2023, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no âmbito do processo n.º 1964/23.1BELSB, contém, salvo o devido respeito pela Mma. Juiza a quo, inequívocos erros de julgamento;
B. Com efeito, ao decidir pela rejeição liminar da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias requerida, o Tribunal a quo errou na apreciação dos factos submetidos à sua consideração e, consequentemente, na correspetiva interpretação e subsunção jurídica;
C. Em concreto, errou este Tribunal ao considerar que o Recorrente não beneficia do princípio da equiparação consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da Constituição, o qual apenas é aplicável aos estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal, e, assim, não goza dos direitos dos cidadãos portugueses, onde se incluem os direitos, liberdades e garantias consagrados na Constituição;
D. Ao concluir, sumariamente, desta forma, olvida o Tribunal ad quo um aspeto essencial: o Recorrente apenas não se encontra em território nacional devido à inércia da Recorrida na tramitação do seu pedido, a qual constitui precisamente o objeto dos presentes autos;
E. Com efeito, o Recorrente é sujeito num procedimento administrativo com vista à obtenção de uma autorização de residência para investimento (ao abrigo do artigo 90.ºA da Lei n.º 23/2007, de 04 de julho);
F. No contexto deste procedimento, a Recorrida incumpriu já ostensivamente o prazo legal (seja este de 10 ou de 90 dias) a que se encontra vinculada para prossecução do
“próximo passo” na candidatura do Recorrente: o agendamento e realização da diligência de recolha dos seus dados biométricos;
G. A candidatura do Recorrente foi submetida a 14 de janeiro de 2021 e aceite a 16 de abril de 2021, sendo que, desde este último momento, verificado há mais de 2 anos e 2 meses, está a Recorrida obrigada a permitir aquele agendamento;
H. Tal como oportunamente enunciado no requerimento inicial, o comportamento da Recorrida neste procedimento, a partir do momento da antedita aceitação (ou “préaprovação”) da candidatura do Recorrente, tem sido deplorável, a todos os níveis, pois para além do incumprimento flagrante dos prazos a que se encontra vinculada, jamais esta teve o cuidado de fornecer ao Recorrente qualquer explicação para o atraso, tampouco uma indicação sobre um possível agendamento, conferindo-lhe a perspetiva de ver a candidatura tramitada a breve trecho;
I. Por outro lado, o Recorrente “cumpriu a sua parte” no contexto da candidatura em apreço, tendo, desde um momento anterior à sua submissão, realizado um investimento avultado em território nacional (no valor de € 350.000,00), unicamente na perspetiva de obter a autorização de residência em curso;
J. Destarte, negar ao Recorrente o reconhecimento da equiparação contida no artigo 15.º da Constituição, neste contexto, redunda numa “penalização” do mesmo por uma situação pela qual a Recorrida é a única entidade responsável, na prática “convidando-
o” a viajar para Portugal e a aqui permanecer sem qualquer título, cometendo uma ilegalidade;
K. Tal situação, salvo melhor entendimento, carece de qualquer sentido, pelo que a solução jurídica adequada passa por considerar o Recorrente merecedor da tutela concedida pelo artigo 15.º, n.º 1 da Constituição;
L. Não obstante, caso assim não se entenda e sem conceder, o mero facto de o Recorrente ser sujeito num procedimento administrativo confere-lhe um grau de proteção jurídica suficiente para o decretamento da intimação requerida;
M. Tanto a disposição contida no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, como o regime resultante do artigo 268.º desta Lei Fundamental “constituem uma expressão do reconhecimento do indivíduo como pessoa” e configuram “direitos procedimentais e processuais de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias”, de “caráter autónomo relativamente aos direitos inscritos na Parte I” (GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, A Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4ª edição, Coimbra, 2014, em anotação ao artigo 268.º, pág. 820);
N. Portanto, sem esquecer que o Recorrente estaria já a residir em Portugal se o seu procedimento estivesse a ser tramitado em estrito cumprimento da lei, o certo é que, mesmo encontrando-se ainda no estrangeiro, a violação dos seus direitos, liberdades e garantias enunciados no requerimento inicial merece tutela jurisdicional, atenta a sua qualidade de administrado e o facto de os artigos 266.º e 268.º da Constituição assumirem, autonomamente, a natureza de direitos análogos àqueles;
O. Em relação ao segundo obstáculo levantado na decisão recorrida para motivar o indeferimento da intimação em apreço, considera o Recorrente que labora o Tribunal ad quo num lapso quando entende que este não alega, no seu requerimento inicial, quaisquer factos concretos que permitam concluir que a não decisão do seu pedido de autorização de residência para investimento é suscetível de contender com os direitos, liberdades e garantias invocados naquele articulado;
P. Na verdade, e em rigor, foi o Recorrente suficientemente claro e assertivo ao expor estes factos, nomeadamente quando refere que o seu projeto de vida passa por prosseguir os seus estudos linguísticos em Portugal, assim como familiarizar-se com a nossa cultura;
Q. A demora na tramitação da sua candidatura – estancada há mais de 2 anos 2 meses, conforme se aludiu – coloca em risco este seu projeto, que ele pretende implementar já no próximo ano letivo, explorando oportunidades conferidas pelas universidades portuguesas, nomeadamente referentes a pós-graduações, projetos de investigação, etc.
R. A acrescer, toda esta delonga e inerente impossibilidade de planear convenientemente a sua vida faz com que esteja hoje dominado por sentimentos de stress mental, frustração, incerteza e insegurança;
S. É um facto que a Recorrida tem vindo a notificar vários candidatos para o agendamento de data para a recolha de dados biométricos (e consequente emissão da autorização de residência), que viram a sua candidatura pré-aprovada em momento muito posterior ao do Recorrente, circunstância que agudiza os sentimentos acima descritos, assim atuando de forma desconforme com o princípio da igualdade (artigos 13.º e 26.º da Constituição);
T. É, também, uma evidência que a atuação da Recorrida contende com a proteção da confiança suscitada ao Recorrente e a tantos outros candidatos, que escolheram Portugal em detrimento de outros países, com base nas expetativas que lhes foram criadas;
U. Esta mesma confiança é, também, fortemente abalada pelo facto de o Recorrente se ver agora obrigado a manter o investimento realizado por um período muito superior ao previsto inicialmente, com base nestas mesmas expectativas, superando largamente o período de 5 anos, tido como referência para a obtenção da nacionalidade portuguesa. Em concreto, sabe o Recorrente que, por força do tempo decorrido, a duração da manutenção do investimento será, no mínimo, de 7 anos e meio, pois os anteditos 5 anos ainda nem iniciaram a sua contagem;
V. Este mesmo motivo está na base da constatação de que o Recorrente, a par de outros candidatos a esta autorização de residência, tem sido tratado meramente como um meio para atingir o fim de captação do investimento, o que contende com o princípio da dignidade da pessoa humana;
W. De resto, outro facto concreto donde emerge que a não decisão do seu pedido de autorização de residência atenta contra os direitos, liberdades e garantias do Recorrente, encontra-se na impossibilidade de concretizar o seu projeto de vida acima referenciado, enquanto tal decisão não se verificar; isto sem dispor – sequer – de qualquer perspetiva de ver a sua candidatura tramitada a breve trecho;
X. Por fim, em resposta ao terceiro motivo para o indeferimento da intimação requerida, considera o Recorrente que o seu requerimento inicial inclui justificação suficiente para que se conclua, in casu, pela estrita necessidade de uma decisão urgente de mérito;
Y. Desde logo, encontra-se evidenciado que é inviável qualquer decisão meramente provisória para a situação em apreço, porquanto a realização da diligência da recolha dos dados biométricos não se coaduna com uma tutela provisória;
Z. Na verdade, a adoção desta conduta esgota-se no preciso momento em que a diligência tiver lugar, razão pela qual esta não pode, pela sua natureza, revestir-se de “provisoriedade”;
AA. Com efeito, se o objeto do litígio é, precisamente, a inércia do SEF e a sua falta de promoção do próximo passo do pedido de autorização de residência do Recorrente, o eventual decretamento de uma providência cautelar atinente ao agendamento e realização da recolha dos dados biométricos “esgotaria” o objeto da ação principal, contrariando o escopo da tutela provisória que preside a este meio processual;
BB. Portanto, não tem o Recorrente dúvida de que, atento o reconhecido tempo que toma uma ação administrava e a necessidade de uma decisão urgente que impeça, com a brevidade possível, a continuação da lesão dos seus direitos, liberdades e garantias, a única via ao seu dispor é a presente intimação;
CC. Só assim sendo possível por fim à compreensível exasperação que se agrava a cada dia em que se prolonga a indefinição em torno da sua vida;
DD. Negar ao Recorrente o acesso a esta (única) via será, por conseguinte, negar-lhe o acesso a uma tutela jurisdicional efetiva, consagrada nos artigos 20.º e 268 da Lei Fundamental pátria;
EE. Não é, no entanto, suficiente que a lei assegure essa possibilidade; há que garantir os meios necessários para que a garantia em causa seja efetiva;
FF. De facto, de nada vale ao particular que a lei preveja a possibilidade de utilização de meios processuais de caráter urgente – como é o caso da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias – se os pressupostos para o seu deferimento se revelarem de impossível verificação;
GG. Ou, mais grave ainda, se, como sucede no caso concreto, os tribunais se recusarem, sequer, a apreciar os fundamentos da intimação que se peticiona;
HH. Ora, na situação aqui em apreço – e ao contrário do que resulta da decisão recorrida – o Recorrente está convicto de que o legislador proporcionou ao particular e, em última análise, ao julgador, as ferramentas e mecanismos que possibilitam a concretização material do princípio em referência, através do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (artigos 109.º a 111.º do CPTA);
II. Ou seja, a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é, tal como resulta da exigência de subsidiariedade que preside a esta forma processual urgente, absolutamente indispensável, por não ser suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, de acordo com o disposto no artigo 131.º, n.º 1 do CPTA;
JJ. Em boa verdade, assim como se descreveu na petição inicial, a intimação requerida é o único meio de reação possível de ser utilizado pelo Recorrente, sabendo que a mesma nem seria necessária se a Entidade Requerida tivesse atuado no estrito cumprimento da lei e no respeito pelos mais elementares princípios constitucionais respeitantes à atividade administrativa;
KK. Por fim, a acrescer ao vem dito, o Despacho de rejeição de que ora se recorre, vai também frontalmente contra aquela que é a jurisprudência assente em matéria de apreciação preliminar de um requerimento inicial, segundo a qual, no essencial, o recurso ao despacho de rejeição deve ser a última ratio, ou seja, a única solução legalmente admissível face aos elementos, de facto e de direito, que foram levados ao conhecimento do tribunal.– vd. Acórdão do TCA Norte, de 02.10.2020, tirado no processo n.º 01049/20.2BEBRG”
O Recorrido, citado para os termos da causa e do recurso, apresentou resposta, mas não contra-alegou.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.
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II - Delimitação do objecto do recurso.
Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir no recurso “sub judice”, resumidamente, se, face aos factos concretamente alegados pelo Recorrente, estão verificados, ou não, os pressupostos exigidos pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA para o accionamento da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias: i) a indispensabilidade do recurso ao processo de intimação; ii) e a sua subsidiariedade, enquanto derradeira válvula de segurança do sistema de tutela jurisdicional, face à impossibilidade ou insuficiência dos mecanismos processuais normais, com especial destaque para o processo cautelar e para a possibilidade do decretamento provisório da respectiva providência.
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III - Matéria de facto.
Tendo presente que a decisão recorrida não fixou matéria de facto e que o ora Recorrente nada impugna sobre tal temática no recurso que interpôs, concluímos que, face à delimitação supra do objecto do recurso, não se mostra necessário nesta instância recursiva proceder à fixação de qualquer probatório.
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IV - Fundamentação de Direito.
Na parte que aqui nos importa perscrutar, vejamos a fundamentação de direito e o dispositivo da sentença recorrida, transcrevendo-se o seguinte excerto:
“Cumpre proferir despacho liminar [artigo 110.º, n.º 1, do CPTA].
[…]
Nos termos do artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, “a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”.
Da norma legal citada resulta que o recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias depende do preenchimento de dois pressupostos, a saber: i) que a emissão urgente de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia; ii) que não seja possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.
A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é, assim, um meio processual principal, uma vez que visa a obtenção de uma decisão definitiva, e um meio subsidiário, que não é utilizável sempre que o recurso aos meios normais assegure a satisfação do direito em causa, sendo certo que a necessidade de uma célere decisão de mérito tem por medida a duração de um processo não urgente, ou seja, a intimação é o meio adequado quando a tutela do direito, liberdade ou garantia lesado, ou em vias de o ser, não se compadece com a delonga de um processo não urgente, ainda que acompanhado de uma providência cautelar.
Quanto ao primeiro pressuposto da intimação para protecção de direitos, liberdade e garantias, cumpre verificar se o requerente da intimação invoca a necessidade de tutela urgente de um direito com esta natureza, tendo presente que “o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspectos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação” [Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, página 883].
Ora, o requerente, como consta do introito do requerimento inicial, reside nos Estados Unidos da América, pelo que não beneficia do princípio da equiparação consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da Constituição, o qual apenas é aplicável aos estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal, e, assim, não goza dos direitos dos cidadãos portugueses, onde se incluem os direitos, liberdades e garantias consagrados na Constituição.
Acresce que o requerente se limita a indicar os direitos, liberdades e garantias que considera estar em causa na sua situação, mas sem que, em rigor, alegue quaisquer factos concretos que permitam concluir que o facto de ainda não ter sido decidido o seu pedido de autorização de residência para investimento é susceptível de contender com os direitos que invoca.
Por outro lado, o requerente não alega quaisquer factos concretos que permitam concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos que se arroga.
Assim, atendendo a que o requerente não alega quaisquer factos concretos que permitam concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia, concluímos que não se encontra preenchido o primeiro pressuposto do recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, o que determina o indeferimento liminar do requerimento inicial [artigo 590.º, n.º1, do CPC, aplicável por remissão do artigo 1.º do CPTA].
Atento o pedido subsidiário, cumpre referir que não tem aqui aplicação a norma do artigo 110.º-A, n.º1, do CPTA, que apenas é aplicável quando não se encontre preenchido o segundo pressuposto do recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, isto é, quando o Tribunal conclua que, apesar de estar em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, é possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar.* Nos termos e com os fundamentos expostos, indefere-se liminarmente o requerimento inicial.”*** Como se depreende, a decisão recorrida labora no domínio adjectivo prévio, que se encontra inculcado a montante da fase de sindicância do mérito da causa. Isto é, tendo o Tribunal a quo que emitir um despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, nos termos do artigo 110.º, n.º 1, do CPTA, é nesse preciso momento inicial que se impõe ao juiz aquilatar sobre a verificação dos pressupostos do processo de intimação, que se encontram plasmados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.
Em resultado dessa primeira análise, o juiz da causa tanto pode admitir a petição inicial, seguindo-se a citação da outra parte, como pode rejeitá-la, neste último caso, se algum dos pressupostos enunciados no n.º 1 do artigo 109.º não se mostrar, em concreto, preenchido, e se não for viável a substituição da petição pela adopção de uma providência cautelar, com eventual decretamento provisório, nos termos do artigo 110.º-A do CPTA, atenta a relação de subsidiariedade entre o processo de intimação e a tutela cautelar.
“In casu”, foi precisamente o que ocorreu. A Meritíssima Juíza a quo, tendo que proferir o despacho inicial no processo de intimação que lhe calhou em distribuição, emitiu, ante as circunstâncias do caso concreto, a decisão liminar de rejeição da p.i. com base nos fundamentos já atrás veiculados: a falta do pressuposto da “indispensabilidade que subjaz ao processo de intimação” e, como tal, a ausência de uma situação de urgência, ao que se acoplou ainda o juízo de inviabilidade da substituição da p.i. de intimação pela adopção de providência cautelar.
E decidiu bem, segundo os fundamentos que passamos a expor.
O n.º 1 do artigo 109.º do CPTA dita o seguinte: “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar” (destaques nossos).
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é de utilização excepcional, cujos requisitos encontram-se formulados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA “em termos intencionalmente restritivos”, segundo o entendimento sufragado no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, de Mário Aroso de Almeida e de Carlos Alberto Fernandes Cadilha, 5.ª Edição, Almedina, página 929, em anotação ao artigo acabado de citar.
Entre os pressupostos do processo de intimação, prescritos pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, impõe-se destacar o da sua indispensabilidade, pois é esse que, contrariamente ao propugnado pelo Recorrente, não se vislumbra no caso em apreço.
Em termos sintéticos, a indispensabilidade do processo de intimação significa, de acordo com a doutrina inscrita na obra e pelos autores já atrás assinalados, que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias “não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reação é a da propositura de uma ação não urgente (…)”, “associada à dedução do pedido de decretamento de uma providência cautelar, destinada a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação” (cf. páginas 933 e 934 da obra citada).
Portanto, é sempre a partir do caso concreto que se perscruta a existência de fundamentos factuais que justifiquem a indispensabilidade do recurso ao processo de intimação.
No caso vertente, vistas as conclusões de recurso, pois que são estas que delimitam o seu objecto, o ora Recorrente defende que alegou factos concretos suficientemente aptos de modo a justificar o preenchimento do pressuposto legal em causa. Vejamos se é mesmo assim.
Em resumo, atente-se no que, de concreto e relevante, aduz o Recorrente em sede de conclusões recursivas:
- Refere que o seu projeto de vida passa por prosseguir os seus estudos linguísticos em Portugal, assim como familiarizar-se com a nossa cultura;
- A demora na tramitação da sua candidatura – estancada há mais de 2 anos e 2 meses, coloca em risco este seu projeto, que ele pretende implementar já no próximo ano lectivo, explorando oportunidades conferidas pelas universidades portuguesas, nomeadamente, referentes a pós-graduações, projetos de investigação, etc.;
- Sentimentos de stress mental, frustração, incerteza e insegurança;
- Exasperação que se agrava a cada dia em que se prolonga a indefinição em torno da sua vida;
- O Recorrido, alegadamente, tem vindo a notificar vários candidatos para o agendamento de data para a recolha de dados biométricos (e consequente emissão da autorização de residência), que viram a sua candidatura pré-aprovada em momento muito posterior ao do Recorrente, circunstância que agudiza os sentimentos acima descritos, assim actuando, segundo entende, de forma desconforme com o princípio da igualdade;
- Esta mesma confiança é, também, fortemente abalada pelo facto de o Recorrente se ver agora obrigado a manter o investimento realizado por um período muito superior ao previsto inicialmente, com base nestas mesmas expectativas, superando largamente o período de 5 anos, tido como referência para a obtenção da nacionalidade portuguesa. Em concreto, o Recorrente diz saber que, por força do tempo decorrido, a duração da manutenção do investimento será, no mínimo, de 7 anos e meio, pois os anteditos 5 anos ainda nem iniciaram a sua contagem.
Ora bem, ainda que, humanamente, compreendamos os aduzidos sentimentos de frustração e desgaste mental experienciados pelo ora Recorrente em resultado da demora na conclusão do respectivo procedimento administrativo, tal não basta para justificar o pressuposto que ora cuidamos (a indispensabilidade do processo de intimação), nem de tais exteriorizações psíquicas se pode sequer inferir, no concreto, a existência de uma situação premente ou urgente que importe, desde já, acautelar ou prevenir por intermédio do processo de intimação.
O mesmo dizemos relativamente à declarada intenção do ora Recorrente em prosseguir estudos linguísticos em Portugal, familiarizar-se com a cultura portuguesa e frequentar o ensino superior português, porquanto, do por si alegado, em nada transparece que alguma oportunidade formativa se vá perder de modo definitivo e irrepetível.
Aliás, neste particular aspecto, cremos bem que, em termos de normalidade da vida do país, assim que o Recorrente obtiver o seu almejado título de residência, se para tal cumprir com os requisitos legais, as universidades portuguesas aqui estarão de portas abertas e disponíveis para a aprendizagem que o Recorrente aparentemente tanto ambiciona.
O Recorrente ainda alude à circunstância de, ante o atraso do procedimento administrativo, se encontrar perante a contingência de ter que manter o investimento financeiro por mais tempo do que esperaria, designadamente, por mais que os cinco anos necessários para obter a nacionalidade portuguesa.
De novo, escrutinando o argumento supra, do mesmo não decorre uma concreta situação premente ou urgente que justifique, no imediato, acautelar ou prevenir através do processo de intimação, até porque do exposto não dimana, por exemplo, um contexto de depauperamento do Recorrente em resultado do esforço financeiro que disse ter realizado, nem o risco de não poder satisfazer a suas necessidades mais básicas de sobrevivência enquanto aguarda pelo desfecho do competente procedimento administrativo.
Por outro lado, a obtenção da nacionalidade portuguesa é pretensão que não passa pelo procedimento administrativo de autorização de residência encetado pelo Recorrente junto dos serviços do Recorrido, nem é através desse procedimento que o Recorrente pode alcançar tal objectivo, mas sim por outro procedimento, que ainda não está sequer em causa.
O Recorrente queixa-se ainda que, ao que alega, o Recorrido tem pré-aprovado várias candidaturas de outros cidadãos estrangeiros, cujos requerimentos foram apresentados em datas posteriores à do seu pedido administrativo, o que, no seu entender, para além do sentimento de frustração que lhe causa tal modo de actuação do Recorrido, é igualmente violador do princípio da igualdade.
Acontece que, por um lado, o Recorrente nem sequer identifica os cidadãos estrangeiros que, alegadamente, foram beneficiados pelos serviços do Recorrido, o que sempre impediria o Tribunal a quo, se tivesse chegado à fase de apreciação do mérito, de sindicar cabalmente a suscitada ilegalidade, e, por outro lado, e deveras o mais relevante, de tal argumento não emerge, novamente, uma concreta e efectiva situação urgente ou premente que deva ser protegida pelo recurso ao processo de intimação.
Isto significa, em suma, que inexiste no caso em apreço qualquer situação urgente ou premente que importe prevenir, pois que o Recorrente não acoplou nas suas alegações de recurso quaisquer factos suficientemente densificados que demonstrem tal urgência. Neste particular aspecto, explicitam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha na obra citada, na página 932, que “A utilização da intimação não está sujeita a prazo de caducidade (…)”, “mas, a nosso ver, só se justifica se esse for o único meio que em tempo útil permita evitar a lesão do direito, pelo que está necessariamente associada a uma situação de urgência” (destaque nosso).
Por conseguinte, o ora Recorrente não alegou qualquer facto concreto que evidencie ser indispensável o recurso ao processo de intimação, ou seja, em termos factuais, não transparece das conclusões de recurso qualquer lesão séria ou ameaça de lesão dos direitos invocados que, a não ser travada pelo processo de intimação, já não será possível ou suficiente para impedir a ocorrência dessa lesão o decretamento de uma providência cautelar, ainda que provisoriamente, nos termos conjugados dos artigos 110.º-A, n.º 2, e 131.º do CPTA.
Assim sendo, no caso concreto, impõe-se concluir pela falta do pressuposto da indispensabilidade do processo de intimação, exigido pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, e, como tal, é de julgar verificada a inidoneidade do meio processual.
Segue-se aqui a orientação de vasta e recente jurisprudência deste TCAS proclamada a propósito da concreta pretensão material de emissão da autorização de residência, com plena aplicação no caso vertente (no que especificamente diz respeito ao aludido requisito da indispensabilidade), da qual destacamos, entre outros, o recente acórdão de 11/01/2024, tirado no processo sob o n.º 1777/23.0BELSB, consultável no SITAF, enfatizando-se a seguinte passagem: “…É também vasta a jurisprudência que sustenta, em casos em tudo idênticos ao aqui em apreço, que invocando-se o direito à concessão da autorização de residência, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual inidóneo (cfr., neste sentido, a título de exemplo, os recentes acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 7 de junho de 2023, Processo n.º 166/23.1BEALM, de 13 de julho de 2023, Processo n.º 489/23.0BELSB, de 13 de julho de 2023, Processo n.º 1151/23.9BELSB, de 26 de julho de 2023, Processo n.º 458/23.0BELSB, todos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt).” – (destaque nosso).
No mesmo sentido, convoca-se o acórdão deste TCAS, de 13/07/2023, tirado no processo sob o n.º 489/23.0BELSB, “in” www.dgsi.pt, em cujo sumário consta o seguinte entendimento:
“I – Do art. 109º n.º 1, do CPTA, resulta que a utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias depende dos seguintes pressupostos:
1) - a necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia [indispensabilidade de uma decisão de mérito];
2) - não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa normal [impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa, isto é, o requisito da subsidiariedade (…)”
Por fim, não podemos deixar de considerar nesta instância, a propósito da relação de subsidiariedade que igualmente se impõe entre o processo de intimação e o processo cautelar, que o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias foi instituído como “um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a proteção efetiva de direitos, liberdades e garantias” e que “Quando se afirma que o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias só deve intervir quando os processos não urgentes não se mostrem capazes de assegurar uma proteção adequada, esta afirmação tem, pois, em vista os processos não urgentes, devidamente complementados pelo sistema de tutela cautelar, com todas as possibilidades que ele comporta – com natural destaque, quando tal se mostre necessário, para a mais efetiva de todas, que é o decretamento provisório de providências cautelares” (cf. a obra e autores que temos vindo a citar, de páginas 935 a 937);
Aliás, neste conspecto, como revelação da propalada subsidiariedade do processo de intimação face à providência cautelar, veja-se, a título de exemplo, que a Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS admite, inclusive, que “os limites da tutela cautelar, impostos pela provisoriedade que a estruturam, consentem a concessão da autorização de residência a título provisório, por esta não conduzir a uma situação definitiva e irreversível, isto é, por não levar ao esgotamento da respectiva acção principal.”, mais propugnando este TCAS “que a emissão da autorização de residência é compatível com uma definição cautelar.” (destaques nossos), conforme o exposto no acórdão de 07/06/2023, proferido no processo sob o n.º 166/23.1BEALM, entendimento que voltou a ser reiterado pelo acórdão deste mesmo TCAS, de 13/07/2023, já precedentemente citado, e prolatado no processo sob o n.º 489/23.0BELSB, todos consultáveis em www.dgsi.pt;
É inultrapassável, portanto, a relação de subsidiariedade entre os mencionados meios processuais, cujo melhor exemplo reside na possibilidade de substituição da petição de intimação pela adopção de providência cautelar, com a possibilidade acrescida do seu decretamento provisório, nos termos conjugados dos artigos 109.º, n.º 1, e 110.º-A, n.ºs 1 e 2, do CPTA. Contudo, não cabe aqui sequer enveredar pelo juízo de viabilidade ou inviabilidade dessa substituição, porquanto, foi temática deixada de fora do âmbito das conclusões recursivas do Recorrente.
E, ainda que assim não fosse, em concreto, o Recorrente não produziu conclusões recursivas no sentido de evidenciar factualidade fortemente demonstrativa de “uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação”, enquanto critério do “periculum in mora” exigido pelo n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, nem, de igual modo, logrou incluir em tais conclusões de recurso qualquer elemento factual justificativo de “uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado”, conforme obriga o n.º 1 do artigo 131.º do CPTA.
Assim sendo, concluímos pela falta do pressuposto da indispensabilidade que se impõe a quem do processo de intimação queira fazer uso, e, de igual modo, do próprio requisito da subsidiariedade, nos termos do exigido pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.
Tudo visto, acordamos em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, sendo de confirmar a sentença recorrida.*** Sem custas, atenta a isenção prevista no artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do RCP.*** Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:
I - O recurso ao processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, ainda que intentado por cidadão estrangeiro que tenha despoletado o procedimento administrativo com vista à emissão de autorização de residência em território nacional, depende da verificação, ante os factos concretos, do pressuposto da indispensabilidade desse meio processual, isto é, da sua necessidade para a emissão urgente de uma decisão de mérito imprescindível à protecção de um direito, liberdade e garantia, tendo em conta o estatuído pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA.
II - Tendo presente o pressuposto da indispensabilidade, impõe-se que do caso concreto igualmente transpareça uma evidente situação de urgência que não possa ou não seja suficientemente acautelada, em tempo útil, pelo normal decretamento de uma providência cautelar, em processo que é igualmente de natureza urgente, eventualmente complementada pelo reforço de garantias que dimana da possibilidade do decretamento provisório da medida cautelar, no que se caracteriza pelo requisito da subsidiariedade, cuja exigência resulta da conjugação entre os artigos 109.º, n.º 1, e 110.º-A, n.º 1, do CPTA.
III - “In casu”, faltando a demonstração dos pressupostos supra descritos, não é de admitir o articulado inicial, devendo o juiz rejeitar liminarmente a petição inicial, atento o disposto no artigo 110.º, n.º 1, do CPTA. *** V - Decisão.
Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
Sem custas.
Registe e notifique.
Lisboa, 11 de Abril de 2024.Marcelo Mendonça – (Relator)
Carlos Araújo – (1.º Adjunto)
Joana Costa e Nora – (2.ª Adjunta)
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